土地流转是农村土地产权制度变迁的一种新形式。它是农业经营规模化、集约化和现代化的重要基础。然而在实践中，由于农村土地流转会形成新的巨大利益空间，致使土地流转出现了一些问题，其主要原因是没有处理好土地流转中市场与政府的关系。

　　农村土地流转的主旨是提高农民收益

　　中国的经济体制改革从农村开始，而农村经济体制改革围绕的一个主线就是土地产权结构的调整。家庭联产承包责任制旨在打破计划经济体制下农村土地产权的统一性，将土地的所有权和承包经营权分开，在保留土地集体所有的前提下，把土地的经营权承包给农户。这一调整极大地调动了农民的生产积极性，一举解决了长期困扰中国的“吃饭”问题。为了稳定农民对承包土地的投入热情，在之后的改革中又不断延长承包时间，最终确定了土地承包关系要保持稳定并长久不变的政策。稳定土地承包关系形成农民对土地的归属感，有利于提高农民对土地投入和农业生产的积极性。然而，受土地规模小和农业比较收益低的约束，仅稳定土地承包关系无法解决农民苦、农村穷、农业危险的“三农”问题。伴随我国工业化、城镇化发展，农村劳动力大量转移，再加上农业物质技术装备水平不断提高，农村土地的规模化、集约化和现代化经营成为一个现实的选择。而国内外的经验表明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于实现土地资源的有效配置，也有利于保障粮食安全和主要农产品供给。为此，进一步调整农村土地产权结构就成为推动土地规模化、集约化和现代化经营的重要基础。这种调整既不是改变土地的所有权性质，也不是改变土地的承包关系，而是通过经营权流转实现土地规模化、集约化和现代化经营。

　　土地流转必然释放巨大的利益空间，这势必导致各方利益主体的博弈。目前，在一些地区，围绕土地流转出现了侵犯农民利益的现象。有数据显示，2012年流转入企业的土地面积同比增长34%，2013年同比增长40%，而随着土地流转引起的纠纷也快速增长，仅2013年全国就受理了18.8万件。如果这种现象蔓延开来，进而导致土地流转过程中农民利益的流失，不仅不符合中央的政策，也背离了土地流转的主旨，必须未雨绸缪扭转这种现象的扩散。扭转的关键，就在于处理好土地流转中的市场与政府的关系。

　　农村土地流转必须发挥好市场作用

　　土地经营权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织。按照中央政策的规定，这种流转需要健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。在这一政策规定中，我们可以明确地解读出，土地流转对于市场发挥好作用的依赖。

　　发挥好市场在土地流转中的作用，必须做好两项工作：一是加快落实对农民土地承包经营权的确权登记工作；二是保证农民土地承包经营权流转的主体地位。

　　产权的明晰和严格保护是市场交易的基础。我国农村土地流转主要是土地经营权的交易，在缺乏所有权的前提下，如何保证农民对土地经营权的真正占有十分重要。目前存在的一些土地流转中农民利益得不到保护的现象，就是集体借助土地所有权对农民经营权的侵犯，因此对农民土地承包经营权的确权登记并颁证就很重要也很迫切。

　　经营权流转一定会有多方主体介入，如农村基层组织、农民、其他经济组织。在这些主体中，农民处于最弱势地位。如果不能确立农民在土地流转中的主体地位，保证土地流转中的农民利益就会变得十分困难。体现农民在土地流转中的主体地位，必须使农民在土地是否流转、价格如何确定、形式怎样选择等方面拥有决策权。对于地方政府来说，这又是难以接受的，因为这样会降低土地流转的速度，而地方政府已形成了一种遇事强制从而有效推动的偏好，在土地流转上也往往会动用自己的行政能力快速推进。因此，管住政府并合理定位政府功能是实现土地有效流转的关键。

　　农村土地流转需要政府提供更好的服务

　　十八届三中全会提出经济体制改革全面深化的核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在农村土地流转中，对更好发挥政府作用又提出更高要求。

　　农村土地虽是集体所有，但政府在农村经济运行中具有强有力的支配作用，对集体土地有着很强的控制权。如果政府为实现农业规模化经营而推动土地流转，很容易采取命令的方式，进而造成对农民利益的侵蚀。按照政府的逻辑，既然规模化经营是现代农业的主要经营模式，那么通过政府主导快速推进土地流转实现规模化，就成为一种必然的选择。但无论经济发展规律还是实践经验都不支持这一逻辑。农村经济发展的规律体现为农民与土地的关系，以及农民在生产中的地位。亦即使农民在与土地的关系中具有一种归属感，而且也要使农民在生产中成为真正的主体。因此在土地流转上，必须保证农民真正拥有土地的经营权，并充分体现农民在农业生产中的主体地位。这并不意味着政府放任不管，相反，政府在土地流转中需要更多地提供指导和服务。

　　政府在农村土地流转中提供指导和服务，首先要站在农民的立场上考虑问题。许多地方出现的土地流转问题，多是地方政府与企业“合谋”，并以规模化的名义侵占农民利益。我们不怀疑政府的良好动机，但这最终引起的对农民利益的侵害进而挫伤农民的积极性，会损害农村经济的根本。其次，要让农民心甘情愿地接受土地的流转。农民对土地流转有着不同的态度，对土地流转的意义认识的也较为模糊。对此，管理者应耐心引导，并以示范来调动农民进行土地流转的积极性。最后，要把服务和监督的关系处理好。农民愿意进行土地流转的前提是他们有出路，为此，政府应为农民转移或从事非农活动提供更多条件和机会。还应对已实现了的土地流转加以监督，一方面保证流转的土地符合国家政策规定的用途，另一方面保障农民与企业等经济组织签订的流转协议不会损害农民的利益。

　　（作者单位：黑龙江大学经济与工商管理学院，本文系国家社科基金重点项目［14AJY011］的阶段性成果；来源：光明日报）

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