单双祥：用法治思维构建职能科学治理体系

点击：  作者：单双祥    来源：昆仑策研究院  发布时间:2015-08-06 20:01:27

  

 

 

       党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是中国共产党执政65年来把建设法治体系作为治国理政重大战略部署，尤其是把法治思维提升到前所未有的高度，标志着我党依宪治国、依法行政的治国理政新的思维，标志着以习近平为总书记的党中央在治国理政基本方略上正确地认识到执政规律所在，对我国开万世太平实现长治久安具有里程碑意义。

 

一、建设法治体系基础是职责法制化、职权程序化、职能科学化

 

      当前必须清醒认识到，各级人大在立法和制定机构职责时同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有的机构职责界定不明确，职责交叉，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这就要求我们树立法治思维，必须下大力气推进从立法到执法到司法整个法治体系其职责法制化，行使职权程序化，最后履行职能科学化。在这里我们就拿实现中国梦作比如吧，实现中国梦需要谁来绘制这个蓝图，谁来执行这个蓝图，谁来修正并监督这个蓝图等等一系列问题，从法治思维讲这一系列问题都必须职责法制化、职权程序化、职能科学化。再讲具体点建设中国梦这个蓝图需要规划图纸、各种材料，我们若把这些规划图纸、材料比如成基础，比如成“游戏规则”，那么建设中国梦的基础或者说实现中国梦的保障就需要宪法和法律所规定的职责。职责就好像“游戏规则”，职责就好像规划图纸。

 

       要讲职责必须先认识职责，界定职责概念。这里只讲机构的职责，不讲人的职责。机构职责就是指机构应该做的，必须做的事，说简单一点就是做什么，再说具体一点就是实现中国梦那个蓝图每一笔每一划；从法治思维角度讲，机构职责就是在法律或制度规定下做什么，必须做的事，“法无授权不可为” 。职责是相对职权、职能这两个动态来讲属于静态的，多适用在法律或制度条文上，一旦有相互交叉或与社会发展不适应的职责就要修改、要完善、要健全。政府也好，两院也好，只有全面履行法律规定的条文义务，没有权力修改，若在履职过程中，发现不合理或者存在交叉的职责有责任提交到党组织或者反馈到人大，最后人大通过立法程序作以修改，否则有悖法治思维。

 

       职权是指在某职位上赋予的职责而所固有的发布命令和希望命令得到执行的一种权力，权指能支配或指挥别人的力量，因为力量有大小之分，强弱之分，是一个变量，所以职权也是一个变量，时时处于一个动态，适用于日常管理工作中，不适宜在法律条文中。当前为了消除权力设租寻租空间，必须推行人大、政府、政协、两院职权清单制度，行使职权按程序，让公共权力在阳光下操作。因此职权程序化非常必要，而且真正让人民群众看得见，感受到，尤其是要建立党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督各种实用制度，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

 

所谓职能，从法治思维角度讲，任何机构全面正确履行好法定的职责所产生作用及功能就叫职能；假若政府机构设置有序，法定的职责没有交叉，职责没有漏洞，职责符合社会发展需要，而政府履行职责所发挥的功能有效地推进社会发展，更适应社会发展规律。因此可以肯定地说，这样的职能不可能有重叠，这样的职能不会有缺位、越位、错位等现象，这样的机构更不会出现人浮于事，互相推扯的问题，这就是我们当今加快建设职能科学努力的方向，这种思维方式就是政府改革的抓手。

 

何为职能科学，首先必须推进立法科学、民主立法。法律中所规定的机构职责符合市场经济要求，符合社会发展要求，这就是良法，否则就要修改或者废除。所以我党要加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。立法科学了，职责自然就更合理，这符合逻辑，符合法治思维。

 

其次坚持推进各个机构履职的程序化，使权力在阳光下运行。加强职权程序化建设，是法治体系的重要内容，也是任何机构履行职责的重要保障。通过职权程序化建设，使任何机构履职的各项工作建立起相应的规章制度，各个环节都按步骤、按程序开展，可以有效避免国家工作人员的盲目性和随意性，当前政府推行权力清单非常正确，更好地发挥各个机构履职效能，达到囯家治理体系职能科学化。　

 

二、用法治思维推进治理体系现代化从而构建职能科学的法治中国

 

      推进治理体系现代化必须坚持党的领导，在党中央的领导下，各地党委、人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程全面正确履行职能，尤其是把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

 

（一）党的职能：

 

是指党依据宪法和党章对阶级、群众、军队、国家机关、社会团体、各种组织等发挥应有的作用及功能。主要包括政治职能、思想职能和组织职能三个方面。

 

（1）党的政治职能。政治领导是前提，同时更要善治。从法治思维讲，要从革命时期政治领导向执政时期政治领导转变，从主观意识领导向依法履职领导转变。政治职能就是制定并贯彻落实党的路线、方针、政策，即绘制党的政治原则、政治方向、重大决策，是在政治上、大政方针上指导国家生活。

 

（2）党的思想职能。就是通过党的理论工作、宣传工作和思想政治工作，提高全党和全国人民的政治觉悟和思想水平，调动和激发人们的社会主义积极性、创造性。具体地讲，就是坚持马克思主义的指导地位，向非党群众宣传马克思主义立场、观点、方法，宣传党的路线、方针、政策，做好群众的思想政治工作，帮助人民群众解决思想认识问题，提高思想觉悟，提高辨别是非的能力。

 

（3）党的组织职能。按照党管干部的原则和干部“四化”方针的要求，建立健全各级党组织，健全各级领导班子，加强干部队伍建设；按照民主集中制的要求，调整中央和地方、上级和下级、党员个人和党的组织之间的关系，增强党组织的凝聚力和向心力；向国家政权机关及其他非党组织推荐优秀的党员干部等。党的政治职能、思想职能和组织职能是一个统一体中三个不同的方面。三者互相联系不可分割。党的政治职能是核心，没有政治职能，思想职能就没有归宿，组织职能也就没有方向。思想职能是政治职能和组织职能的基础，组织职能是政治职能和思想职能的保证。习总书记指出，“我们党是执政党,坚持依法执政,对全面推进依法治国具有重大作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。”

 

为了更好履行党的职能，笔者认为务必处理好党员数量与先锋的关系。2012年11月17日中共中央总书记习近平履职这样疾呼：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！”。中国共产党是世界上最大的执政党，具有空前的国际地位。但我们也不可盲目乐观，一定要清醒地认识到，一个政党，并不是党员人数越多，力量就越大，关键还是要看党员的先锋作用，看党员是不是“个顶个”， 要看“一个党员是不是一面旗”的作用。因此正确处理党员队伍建设中的的先锋与数量关系，事关党的执政能力现代化建设的关键。分析当前形势，一定要把党员先锋作用放在首位，控制数量，尤其是在一个地区、一个部门、一个单位要有合适的比例，对于建设高素质的党员队伍，进一步巩固党的执政地位，保持党的先进性，使党始终正确履行党的职能，实现中国梦具有十分重要的意义。 

 

（二）人大职能：

 

依据宪法和地方组织法规定人大及其常委会的职能，概括起来主要有重大事项决定、立法、监督、选举和人事任免、表达民意等职能。

 

(1) 决策职能；凡是事关国家重大事项决定时，都应由地方各级党组向人大及其常委会提出建议，或者“一府两院”向人大及其常委会提出议案，必须由人大及其常委会审议和表决，最后形成决定或决议，再由“一府两院”去执行并接受人大监督。

 

(2) 立法职能；“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”。目前，从我在基层执法多年经验以及调查情况看，我国立法存在的最突出问题是政府及各部门立法在立法工作中占有比较主导的地位，所以导致执法主体分散（如物权法）、部门因立法而利益化（如烟草专卖法）、法与法之间冲突（如行政复议法与行政诉讼法冲突）、职责交叉（食品质量安全法）等等问题不足为奇。从法治思维角度讲，笔者认为，一是以宪法为中轴，以人权为根本，制定保障人的生存权、健康权、就读权等基本人权法律条文，一定要扭转因上不起学、看不起病、住不起房而找不到说法的条文；二是确定立法主体责任。人大才是立法主体，所以任何法必须由人大制定并发布，而政府部门只能依据宪法和法律制定相应规章；三是明确执法司法主体，从科学合理角度讲，一部法律确定一个执法司法主体为宜，若多部门执法也要明确主要责任和次要责任，否则追责是一句空话；四是任何机构的职责都有法律条文规定，不然工作人员凭什么遵守职责。

 

(3) 监督职能；我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会民主选举产生,对它负责,受它监督。人大监督职能是坚持和完善人民代表大会制度以及建设法治体系必然要求，也是树立宪法权威、依法履职有机统一的关键。当前要加强人大依法监督的职能，有权必有责，有责必追究。一方面，要明确谁是监督团队负责人，监督什么，怎么监督。用法治思维进一步细化监督团队运用询问、质询、特定问题调查、撤消不适当决定和罢免等刚性监督手段，强化监督力度，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为和以言代法、以情枉法、以权压法的问题。另一方面，不能较好地履行人大及各专业委员会职责导致差错或者造成不良影响、甚至产生严重后果的，也应当追究人大相关工作人员责任，实行终身责任制。

 

(4) 选举和人事任免职能。党选干部是党的组织原则，对于实现党的领导，贯彻党的路线、方针、政策，起着非常重要的作用。但是，必须明确人大及其常委会对“一府两院”官员的任免关系。一方面，党委要切实做好推荐由人大及其常委会任命的国家工作人员的人选工作，支持人大及其常委会充分行使任免权。党委在推荐人选工作中，应充分发扬民主，广泛听取各方面意见。人大及其常委会在审议人事任免名单时，应使代表和委员充分发表意见，对多数代表和委员不同意的人选，不要硬性要求保证通过。另一方面，在人大选举时，要充分发扬民主，严格依法办事，对不合格的人选，敢于投反对票，敢于抵制在人事任免上歪风恶习；要尊重和维护人大及其常委会选举、任免结果，选举、任命的干部在任期内要保持相对稳定，确需调整的应严格依照法定程序办理。

 

(5) 表达民意职能。人大代表是从人民群众中来，必须到人民群众中去，所以维护最广大人民群众根本利益是人大基本职能。除了不断完善各种利益诉求表达机制，更重要地要依法维护权益，提出合理意见协助政府解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。

 

为了更好地发挥人大职能，必须强化人大机构建设。人大是国家权力的枢纽。这里应该集中一大批以改善民生和追求民主为己任的具有法治思维优秀党员，一大批精通各种专业知识年富力强的社会精英，一大批居安思危、仗义直言、无所畏惧的勇士。他们是国家的脊梁，是民族的中流砥柱，是人民的忠实代表。因此人大代表资格认定必须要有一个新的改革举措。

 

       （三）政府职能：

 

十八届四中全会指出：各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。所谓法治政府，笔者认为：其一、政府必须依法履职、依法治理，其二、政府在履职的过程中必须遵循社会发展规律(含市场经济规律) 做事。再说具体：政府“做什么”必须依法，政府“怎么做”要遵循社会发展规律，尤其是要用好“有形手”和“无形乎”。

 

 (1) 公共服务职能。保障公民的生存以及生活基本需要，保障每个公民最基本的公共服务需要，真正做到老有所养、贫有所助、病有所医、幼有所教。

 

(2) 监督管理职能。政府部门对社会、对市场应当起到维护秩序一个的职能，按照符合社会道德法律、规范标准，引导、监督社会各个生产生活环节。

 

（3）组织协调职能。为有效地实现政府某个既定的目标和任务，政府将相关部门组织起来，协调相互关系，明确分工，使组织内部各个要素联结成有机的整体，使人财物得到最合理的使用。

 

（4）宏观调控职能。政府及相关部门依法制定政策措施以调节市场经济的运行。是政府综合运用各种手段对国民经济进行的一种调节与控制。是保证社会再生产协调发展的必要条件，也是政府管理经济的重要职能。

 

       要全面依法履行政府职能，就必须让政府四个职能一起发挥作用。这四个职能就像车子四个轮子，缺一不行。只有推动“四个轮子”一起转，全面深化改革就会更加鼓舞人心，行动步骤就会更加扎实稳妥。否则轻一个轮子、重一个轮子，车子就失去了平衡，最后难以前行。同样的道理，我们改革若今天重视管理职能，明天要求从管理职能向公共服务职能转变，后天又要求从公共服务职能向宏观调控职能转变，这样必然导致政府处于无序状态，政府公信力自然下降。二十多年来转变政府职能不就证明这个道理？因此我们一定要从转变政府职能旧思维转岀来，步入法治思维，依法履职，依法执政，依法治国，使政府及各个部门都全面正确履行各自的职能，共同实现中国梦。

 

       深化政府机构改革，推进政府及各个部门履职专业化、法治化、职能化，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推进机构改革。推进政府机构改革，有如下原则：第一以宪法和法律为依据，第二以保障人权为本源，也就是以人的物质和精神生活需求([农业]吃、[工商]穿、用、[交通]行、[建筑]住、[卫生]健康、教育、就业、文化、旅游等)，第三以国家客观运行的需要(外务、安全、食品药品、环保、民政、国防等)，第四要有相互依存、相互制约的理念，保证整个政府机构均衡有序健康运行。

 

       （四）政协职能：

 

《宪法》规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。政协是中国共产党领导下，由中国共产党、8个民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表，以及特别邀请的人士组成，具有广泛的社会基础。政协职能包括政治协商、民主监督、参政议政。这三项主要职能是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式，体现了人民政协的性质和特点，是人民政协区别于其他政治组织的重要标志。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。