要摘

从2014年总体国家安全观提出，到2025年党的二十届四中全会通过关于“十五五”的规划建议，总体国家安全观的“总体性”使包括民生安全在内的非传统安全要素在国家安全中不断拓展，其“人民性”使民生安全日益成为国家安全的重要内容、核心内容、宗旨性内容。由此，国家安全成了一个国家所有国民、所有领域、所有方面、所有层级安全的总和，中国国家安全就是中华民族共同体的安全，其核心是各族人民美好生活的安全，即中国人民的民生安全。

作者简介

刘跃进，四川警察学院、国际关系学院教授

本文载于《社会科学》2026年第1期

目录

一、总体国家安全观的总体性与国家的“全要素安全”

二、总体国家安全观的人民性与民生安全的目的性

三、总体国家安全观是国家安全理论的革命性变革

一、总体国家安全观的

总体性与国家的“全要素安全”

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上创造性地提出总体国家安全观，强调“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”，要求“构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”。这里的国家安全涉及12个要素，即人民安全（国民安全）、政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。这些要素远远超出传统国家安全观重视的政治安全、军事安全、国土安全等，涉及大量非传统国家安全要素，特别是作为国家安全宗旨的人民安全或国民安全，从而显露出总体国家安全观下国家安全的“总体性”和“人民性”。2017年2月17日，习近平总书记在国家安全工作座谈会上明确指出“国家安全涵盖领域十分广泛”，在强调了“突出抓好政治安全、经济安全、国土安全、社会安全、网络安全等各方面安全工作”，“完善立体化社会治安防控体系，提高社会治理整体水平，注意从源头上排查化解矛盾纠纷”之后，还要求“加强交通运输、消防、危险化学品等重点领域安全生产治理，遏制重特大事故的发生。”由此，交通安全、消防安全、危险化学品安全与政治安全、经济安全、国土安全、社会安全、网络安全等等一样，被置于当代国家安全体系之中，成为国家安全中新的非传统安全要素。

总体国家安全观提出之后，在习近平总书记关于国家安全的各种论述中，在党和政府发布的各种文件中，在国家安全通识教育和专业教育中，在学界关于国家安全的学术论文及论著中，被揭示出来的国家安全包括的各种非传统“安全”越来越多。2025年5月12日，国务院新闻办发布《新时代的中国国家安全》白皮书指出：总体国家安全观的关键在于“总体”，“涵盖政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物、人工智能、数据等诸多领域，并随着社会发展不断动态调整。”从国家安全本身内容或要素来看，这里事实上涉及了20个“安全”。根据白皮书“随着社会发展不断动态调整”的说法，可以肯定，客观存在的国家安全内容或要素还有许多，以后还会不断被揭示出来，不断被纳入国家安全概念和国家安全体系之中。总体国家安全观提出后的我国国家安全研究，特别是国家安全学一级学科设立以来的国家安全学理论研究和学科建设，进一步把越来越多的“安全”纳入国家安全概念之中，使国家安全日益成为“总体性国家安全”“全要素国家安全”。

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（后文简称《建议》）提到的国家安全本身内容或要素的“安全”也有几十个之多，如公共安全、生态安全、化石资源安全、海外安全、政治安全、粮食安全、能源资源安全、重要产业链供应链安全、重大基础设施安全、战略通道安全、网络安全、数据安全、人工智能安全、生物安全、核安全、太空安全、深海安全、极地安全、低空安全、房地产安全、地方政府债务安全、中小金融机构金融安全、生产安全、食品安全、药品安全、个人信息安全、社会安全等等。总之，越来越多的要素进入国家安全思想理论之中，也使国家安全概念越来越逼近丰富复杂的国家安全本真状况。

从历史上看，传统国家安全观通常只关注政治安全，特别是政权安全以及与之密切相关的军事安全，而忽视对于政权安全来说似乎不怎么重要的经济安全、文化安全、生态安全等等，更不会真正重视普通百姓的生命财产安全。这种除了政权、政治、军事、领土之外忽略构成国家的其他要素的传统安全观，实际上是一种有意无意地把国家安全的丰富内容“简化”为几个传统安全要素的“简化国家安全观”。正是在这个意义上，总体国家安全观以其“总体性”克服了传统国家安全观对国家安全的“简化”，实现了对国家安全总体性本真面貌的认识，使国家安全成为一个国家所有国民、所有领域、所有方面、所有层级各种“安全”的总和。虽然迄今为止，无论是政府文件和政策，还是学术论著与理论，都没有把国家安全本身的所有安全要素全部揭示出来，也难以把国家安全包含的所有内容和要素都揭示出来，但总体国家安全观已经在逻辑上指明了国家安全的总体性，揭示出国家安全是国家的“全要素安全”：国家包括什么要素，国家安全就包括什么要素的安全。

通过《建议》中“推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国”部分的表述可以看到，当前中国国家安全的主要问题在内部，是内部安全问题，而且许多是与民生相关的内部安全问题。《建议》在以往反复强调的政治、经济、文化、科技、网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等等之外，把国家安全向非传统安全特别是民生安全方面作了广泛拓展，进一步体现出“国家安全涵盖领域十分广泛”的总体性，也体现出平安中国建设在国家安全领域的特殊意义。例如，在“加强重点领域国家安全能力建设”段落中，《建议》要求“突出保障事关国家长治久安、经济健康稳定、人民安居乐业的重大安全”；“统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”。这说明，各种事关人民群众安居乐业的“安全”，必将成为“十五五”时期要解决的重大国家安全问题，其中就包括直接关系人民群众民生安全的房地产安全、地方政府债务安全、中小金融机构的金融安全。又如，在强调“提高公共安全治理水平”时，《建议》相关论述涉及与人民生活密切相关的气象、水文、地质灾害、生产、食品、药品、基础设施、社会治安、电信网络诈骗、毒品犯罪、网络空间、个人信息、未成年人违法犯罪等方面的安全及其治理问题，这就把包括基础设施安全、个人信息安全、未成年人安全等等也纳入国家安全之中。在强调“完善社会治理体系”时，《建议》提出了多方面安全治理思路、方略和措施，如“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，“健全社会工作体制机制，完善社会治理政策和法律法规体系”，以及“发挥市民公约、村规民约等作用，加强家庭家教家风建设，推进移风易俗，有效治理婚丧嫁娶中的陋习等问题”等等，这就涉及包括婚丧嫁娶等在内的非常广泛的民生安全问题。

总体国家安全观下国家安全向包括民生在内的各种非传统安全领域的拓展，充分体现出总体国家安全观下国家安全的“总体性”“全要素”特征，这并不像有些人指责的那样是国家安全的“泛化”，而是克服传统国家安全观对国家安全“简化”后国家安全概念的“归位”，是符合国家安全本真的国家安全科学概念的形成。

二、总体国家安全观的人民性

与民生安全的目的性

近年来我国国家安全向以民生为主的各种非传统安全方面的拓展，事实上是由其背后“人民性”这一深刻的底层逻辑决定的。在总体国家安全观下，以“人民安全”为标志的民生安全不仅是国家安全不可分割的构成要素，而且是国家安全的第一要素、核心要素、目的性要素、宗旨性要素。

如前所述，2014年4月15日习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观时首先强调的是“以人民安全为宗旨”。此后，一直到党的二十大报告，只要讲到总体国家安全观具体内容，习近平总书记都一直把人民安全作为“宗旨”置于政治安全、经济安全、军事安全、科技安全、文化安全、社会安全等等之前进行论述。这种把人民安全定位为“宗旨”置于国家安全所有要素之前的理论逻辑，还体现在2014年首次提出总体国家安全观时习近平总书记讲的另一段话中，这就是：“既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础。”在此，“国民安全”被作为“人民安全”的同义语与“国土安全”并提，但毫无疑问重点是国民安全、人民安全，而且其中先讲“一切为了人民”再讲“一切依靠人民”的思维逻辑，深刻说明只有平时先“为了人民”，才可能关键时刻“依靠人民”。这既是对国家安全相关历史经验的总结提升，也是对国家安全相关理论逻辑的深刻揭示。

2017年2月习近平总书记在国家安全工作座谈会上还强调指出：“国家安全工作归根结底是保障人民利益，要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，为群众安居乐业提供坚强保障。”这段关于国家安全工作根本目的的深刻论述，进一步揭示了国家安全和国家安全工作的价值所在，高屋建瓴地回答了关于国家和国家安全的一系列终极问题：“国家为什么要存在？”“国家为什么要安全？”“国家安全的目的是什么？”这种强调“以人民安全为宗旨”，强调“国家安全工作归根结底是保障人民利益，要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，为群众安居乐业提供坚强保障”的总体性国家安全思想理论，彻底颠覆了以统治者为中心的传统国家安全观，克服了传统国家安全观把国家安全“异化”为上层安全、统治者安全的重大历史局限，也克服了作为“异化国家安全观”底层逻辑的“异化国家观”，即把国家异化为王家、皇家、帝王之家的重大历史局限，确立了国民、人民在国家和国家安全中的目的性及核心地位，使国家和国家安全的“本真价值”得以呈现。

“国家安全你我他，柴米油盐酱醋茶。”当国家安全工作归根结底的终极价值指向“保障人民利益”“为群众安居乐业提供坚强保障”时，以“人民美好生活需要”为主要内容的民生安全不仅必然成为国家安全的内容，而且必然成为国家安全的主要内容、首要内容。国家安全的终极价值在人民安全，在人民群众日常美好生活的安全，在人民群众的生命财产安全。《建议》中非常重要的一点，就是把总体国家安全观确立的人民安全和人民利益安全的价值观，具体落实到未来五年的国家经济社会发展和“人民美好生活”进一步提升中。

从历史进程看，《建议》对民生安全在国家安全中的拓展，事实上是改革开放以来政学两界对国家安全理论和国家安全战略不断探索的必然结果。虽然党和政府历来都十分重视国家安全，但只有到了1992年党的十四大上，“国家安全”一词才在党代会报告中首次出现。此前国家安全问题是以“保卫政权”“准备打仗”等术语表现出来的。十四大报告提到“国家安全”一词的相关论述同样是被置于以“加强军队建设，增强国防实力，保障改革开放和经济建设顺利进行”为起始语的“军事国防”部分，具体内容是“要继续加强人民武装警察部队和公安、安全等部门的建设，更加有力地维护国家安全和社会稳定。”1997年党的十五大报告，没有把军事国防作为独立一部分，而是“在讲了经济、政治和文化任务之后，这里要专门讲一讲国防和军队建设”。专门讲“国防和军队建设”的这个段落，强调“加强国防和军队建设，是国家安全和现代化建设的基本保证”，要求“继续加强中国人民武装警察部队和公安、国家安全等部门的建设。”整个90年代，虽然时代主题随着“冷战”结束逐渐由“战争与革命”转化为“和平与发展”，国家安全问题有时也出现在经济社会发展和外交国际关系等主题下，但在党代会报告和其他重要文件中，对国家安全的集中讨论还是被置于军事国防部分。这一点，与当时政学各界把国家安全等同于政治安全和军事安全的传统国家安全观高度一致。

这种把国家安全置于军事国防主题下论述的做法，在世纪之交开始发生变化。21世纪初，随着“以互信互利平等协作为核心的新安全观”提出和不断完善，2002年党的十六大报告和其他重要文件开始把国家安全主要置于“国际形势和对外工作”部分，强调“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织，恐怖主义危害上升”，因而“安全上应相互信任，共同维护，树立互信、互利、平等和协作的新安全观，通过对话和合作解决争端，而不应诉诸武力或以武力相威胁。”这种变化，事实上是把对外安全认定为当时我国国家安全的主要问题。

随着改革开放进入深水区，各种社会矛盾和社会问题越来越复杂和严峻，我国内部安全逐渐成为国家安全的主要问题。为此，党政重要文件特别是党代会报告，又开始把国家安全问题置于“社会管理”及后来的“社会治理”部分集中讨论。2007年党的十七大报告在“加快推进以改善民生为重点的社会建设”这一部分的“完善社会管理”段落中集中强调：“完善国家安全战略，健全国家安全体制，高度警惕和坚决防范各种分裂、渗透、颠覆活动，切实维护国家安全。”2012年党的十八大报告，对国家安全的集中论述依然被置于“在改善民生和创新管理中加强社会建设”部分的“加强和创新社会管理”段落中，内容是“完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全”。到了2017年党的十九大，虽然“坚持总体国家安全观”被列为坚持与发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一，关于国家安全的论述在整个报告中也前所未有的丰富，但国家安全还不是整个报告的独立一部分，而是继续被置于“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”部分中，具体内容是：“有效维护国家安全。国家安全是安邦定国的重要基石，维护国家安全是全国各族人民根本利益所在。要完善国家安全战略和国家安全政策，坚决维护国家政治安全，统筹推进各项安全工作。健全国家安全体系，加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险能力。严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动、暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动。加强国家安全教育，增强全党全国人民国家安全意识，推动全社会形成维护国家安全的强大合力。”非常明显，从党的十七大到十九大，国家安全问题长期被置于“改善民生”和“社会管理”（或社会治理）的主题之下，国家安全与民生及民生安全问题的联系越来越紧密。把国家安全问题置于“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”这样的标题下论述，充分彰显了民生问题在国家安全中的重要地位，但国家安全还包括政治安全、军事安全、经济安全、文化安全，以及外部安全、国际安全、海外利益安全等等，并不完全是国内的民生和社会治理问题。只有把国家安全作为党政重要文件中的独立一部分论述，才具有文本结构和内在逻辑的合理性。这一点，在党的二十大报告中首次得以实现，在《建议》中又有了进一步的体现。

2022年党的二十大报告中，国家安全不但成为了报告中的独立一部分，而且反过来，把整个公共安全和社会治理两大问题置于国家安全主题之下。与党的二十大报告“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”的独立部分包括“健全国家安全体系”“增强维护国家安全能力”“提高公共安全治理水平”“完善社会治理体系”四个段落几乎完全一致，《建议》中标题为“推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国”的独立部分，也包括“健全国家安全体系”“加强重点领域国家安全能力建设”“提高公共安全治理水平”“完善社会治理体系”四个段落。更重要是，在“提高公共安全治理水平”段落中，《建议》提出了许多涉及人民和人民利益安全及各方面民生问题的具体建议，包括“完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”；“加强气象、水文、地质灾害监测预报预警，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强应急指挥、安全生产、食品药品安全等工作”；“提升重要基础设施本质安全水平，有效遏制重特大事故”；“深化社会治安整体防控体系和能力建设，落实维护社会稳定责任，发展壮大群防群治力量，健全扫黑除恶常态化机制，加大预防和打击电信网络诈骗、毒品犯罪等的力度”；“推进综治中心规范化建设”；“深化网络空间安全综合治理，加强个人信息保护”；“强化未成年人违法犯罪预防和治理”；“全面准确贯彻宽严相济刑事政策，依法惩处违法犯罪，提升刑罚执行质效”；等等。这里关于“加强个人信息保护”的建议使我们看到，总体国家安全观下的国民安全，不仅仅是国民群体的安全，而且包括国民个体的安全，包括每一个具体国民的安全和每一个具体国民的利益安全。每个国民的安全都是国家安全神圣不可分割的一部分，也都需要得到应有的保护。非常明显，党和政府越来越关注国家安全中的民生安全问题，民生安全在国家安全中有了越来越重要的地位。

“人人安全，国家有责；国家安全，人人有责。”总体国家安全观强调“国家安全一切为了人民、一切依靠人民”。保障国民安全是国家不可推脱的义务，是党和政府的责任，与此同时，每个国民也需要尽到保障国家安全的义务，为国家安全和社会治理做出应有贡献。为此，在“完善社会治理体系”部分，《建议》提出：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善共建共治共享的社会治理制度，推进社会治理现代化”；“健全社会工作体制机制，完善社会治理政策和法律法规体系”；“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”；“加强社会组织培育管理，推动行业协会商会改革发展”；“加强党建引领基层治理和基层政权建设，全面实施乡镇（街道）履行职责事项清单，健全村（社区）工作事项准入制度”；“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，加强乡村治理，完善社区治理”；“发挥人民群众主体作用，引导各方有序参与社会治理”；“推进网上网下协同治理”；“加强基层服务管理力量配置，完善服务设施和经费保障机制”；“发挥市民公约、村规民约等作用，加强家庭家教家风建设，推进移风易俗，有效治理婚丧嫁娶中的陋习等问题。”从城乡社区治理，到完善基层服务设施和经费保障，国家安全治理中民生和民生安全的份额越来越大，地位也越来越重要。当村规民约、婚丧嫁娶等都被置于经济社会发展“五年规划”的国家安全部分进行规划时，国家安全向民生方向的拓展就到了传统国家安全观难以想象的领域。没有“以人民安全为宗旨”的总体国家安全观，就不可能把大量民生问题与国家安全关联起来进行治理。不过需要注意的是，这并不是把民生安全问题“提升”为国家安全问题，更不是要用维护国家安全的传统硬力量和硬手段来进行非传统的民生安全治理，而是把国家安全“扩展”到民生领域，把民生安全作为现代化国家安全的重要内容，并提升非传统的软力量、软手段在现代国家安全治理中的地位和作用，用非传统安全思维和非传统的软力量、软手段“塑造”国家安全。也就是说，国家安全向民生领域的扩展，并不是把民生安全问题变得如传统安全问题那样“强硬”，而是要把国家安全问题变得如民生问题那样“柔软”，起码要保持进入国家安全领域的民生安全问题治理的传统柔韧性。

三、总体国家安全观

是国家安全理论的革命性变革

当今各种非传统安全理论揭示的国民安全、经济安全、技术安全、文化安全、生态安全、资源安全等等，虽然在古今中外的国家安全现实中早就以“潜伏”形式存在着，是以往任何时代国家安全事实上都具有的内容，但却不曾“呈现”于以往各种传统国家安全观和国家安全活动中，没有在国家安全理论和实践中取得“显态”形式，起码没有被传统国家安全思想家和决策者给予认真对待、认真研究和认真实践。我国传统的“民贵君轻”说法和“载舟覆舟”理论在某种意义上只是一种“说教”，其背后深层逻辑依然是“君贵民轻”，“民贵”的最终目的是要确保帝王统治地位的安全，或载或覆君王之“舟”的民众之“水”不过是工具性的存在。在传统国家安全观和传统国家安全活动中，国民安全、经济安全等等难以得到足够的重视，国家安全事实上被“简化”为政治安全、军事安全等几个方面。总体国家安全观，既以其“总体性”克服了传统国家安全观对国家安全的“简化”，从科学方法上揭示了国家安全原本就是国家“全要素安全”的本来面貌，又以其“人民性”克服了传统国家安全观对国家安全的“异化”，从价值取向上揭示了国家安全核心和终极目的是人民安全，是人民美好生活的安全，也就是以“柴米油盐酱醋茶”为重要内容的人民群众安居乐业的民生安全。

从2014年总体国家安全观首次提出，到党的十九大、二十大报告中对国家安全的深刻阐述，再到《建议》中关于国家安全的多方面论述，越来越清晰地为人们揭示出一个不同以往的国家安全概念：国家安全不只是各种传统国家安全观强调的政治安全、军事安全，也不只是一些非传统国家安全观提出的经济安全、文化安全、技术安全等，甚至不是在《建议》中看到的几十个“安全”，而是一个国家所有国民、所有领域、所有方面、所有层次安全的总和。由此，我们不仅要明确国家安全包括政治安全、军事安全、国土安全等传统安全，包括经济安全、文化安全、科技安全等等各种非传统安全，还包括交通安全、消防安全、危险化学品安全、食品安全、药品安全，以及国家具有的各种自然条件的安全，如资源安全、生态安全、生物安全等，特别是要明确，国家安全的第一要素是国民安全、人民安全，这种安全既是国民群体的安全，也是国民个体的安全。

因此，在总体国家安全观的革命性理论体系中，不但可以说“政治安全是国家安全（的组成部分）”“军事安全是国家安全（的组成部分）”，而且可以说“交通安全是国家安全（组成部分）”“食品安全是国家安全（的组成部分）”“药品安全是国家安全（的组成部分）”，特别需要强调“国民安全是国家安全（的组成部分）”，“任何一个国民的安全都是国家安全神圣不可分割的组成部分”。这样一些说法，不是国家安全概念的“泛化”，而是克服传统国家安全观对国家安全“简化”后国家安全的“归位”。《建议》关于国家安全的多方面论述，使我们生动而深刻地体会到国家安全概念摆脱传统国家安全观“异化”和“简化”后的“归位”，以及“归位”后国家安全的丰富性、复杂性。由此，总体国家安全观使国家安全思想理论发生了一次革命性变革，既革命性地改变了人们对国家安全概念和国家安全体系的理解，也革命性地改变了“国家安全”概念背后的国家概念和国家理论。具体来说，“国家安全”中的“国家”不再是指向上层建筑的暴力机器，而是既包括上层建筑，也包括经济基础和民间社会，以及各种自然资源和自然条件的社会共同体。没有这样一个作为社会共同体的“国家”概念，就无法支撑广泛包括政治、社会、自然等各方面安全在内的“总体性国家安全”概念，无法支撑内容丰富的总体国家安全观。

事实上，要构建中国特色国家安全学自主知识体系，首先就要构建中国特色国家安全学自主概念体系，而这一概念体系的构建，则需要在总体国家安全观指导下，对国家安全、国家安全体系、国家安全能力等作出解释和界定。反之，只有理解和掌握总体国家安全对国家安全及国家概念的革命性变革的内容与意义，把国家安全在内容上定义为所有国民、所有领域、所有方面、所有层级安全的总和，才能真正构建出具有中国特色的国家安全学自主概念体系和自主知识体系。在这样的国家安全学体系中，我们的国家就是中华民族共同体，我们的国家安全就是中华民族共同体安全，其核心是各族人民美好生活的安全，即中国人民的民生安全。

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