焦俊成：新时代十年派驻监督所取得的重大成效

点击：作者：焦俊成来源：昆仑策网发布时间:2023-07-14 11:15:55

派驻监督是在党中央集中统一领导下，强化自上而下组织监督的重要形式，在党和国家监督体系中具有十分重要的作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，通过全面实施纪检监察体制改革、监察体制改革、派驻机构改革三项改革，尤其是纪检监察派驻机构改革，使派驻机构建设驶上了快车道。基于十八大以来派驻监督取得的一系列重大成效，有必要对十年来派驻机构改革历程进行系统全面总结，对新时代推进全面从严治党向纵深发展，进一步完善派驻监督体制机制，完善中国特色社会主义监督制度体系，都具有非常重要的现实意义和理论参考价值。

一体制机制取得重大突破

体制机制事关整个纪检监察派驻机构建设的有效运行。本轮派驻机构改革之所以取得重大成效，关键就在于从体制机制建设着手，实现对派驻机构领导体制的科学重构。

1、实现了对派驻机构的统一管理。十八大之前，派驻机构执行的是“双重”领导体制，派驻机构、驻在部门和派出机关关系不清、定位不准、领导体制不顺等问题，成为阻碍派驻机构有效履行监督职责的主要因素[1]。十八大之后，派驻机构改革的深入实施，使派驻机构领导体制有了明显改进。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求中央纪委对派驻纪检机构实行统一名称、统一管理，派驻机构由中央纪委直接领导；2014年12月，中共中央办公厅印发《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，对派驻机构领导体制、职能运行、干部队伍建设进行了详细规定，制定了统一管理的基本制度框架，为新时代深化派驻机构改革指明了方向；2016年修订的《中国共产党党内监督条例》明确规定：派驻机构要加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督；派出机关应当加强对派驻纪检组工作的领导；2018年10月中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，对派驻机构领导体制进一步明确：中央纪委国家监委派驻机构是中央纪委国家监委的重要组成部分。建立中央纪委常委会统一领导、中央纪委国家监委统一管理，中央纪委副书记（常委）、国家监委副主任（委员）分管，相关职能部门分工负责、协调配合的派驻工作领导体制，加强对派驻机构的指导、管理、服务和保障。通过不断创新派驻机构管理体制，使统一管理真正做到横向到边、纵向到底，派驻监督“派”的权威和“驻”的优势得以显现并不断巩固和加强。

2、实现了派驻监督全覆盖。党的十八大之前，派驻机构设置范围有限，在140多家中央一级党和国家机关中,仅有52家设置了派驻机构，覆盖面不到一半。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对推进派驻机构全覆盖作出部署，中央纪委通过创新体制、内涵发展，采取统一规划、分步实施、盘活存量、整合资源等方式，实现中央一级党和国家机关派驻机构“全覆盖”。2015年1月28日，中央纪委向中央办公厅等7家中央和国家机关派驻纪检组，负责50多家中央和国家机关的派驻监督；2015年11月，中央办公厅印发《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》，明确中央纪委设置47家派驻机构，实现对132家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。

在中央层面派驻机构改革示范引领下，地方派驻机构改革分类推进逐次展开，省市县三级党和国家机关纪检监察派驻机构组织架构和制度机制逐渐完善，派驻监督体系日益完善。党政机关派驻机构改革深入推进同时，企业、高校、金融机构派驻改革也在有序推进。通过探索以上级纪委监委派驻形式强化对国有企事业单位监督的有效机制，制定《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》，向15家中管金融企业和3家单位派驻纪检监察组；31所中管高校纪委书记担任国家监委派驻监察专员，设立监察专员办公室，与学校纪委合署办公；开展垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革；开展省级纪委监委向省管高校和国有企业派驻纪检监察组试点。党中央通过不断细化派驻监督全覆盖具体环节，强化全方位派驻，使监督执纪无死角、无禁区、无空白，真正实现了派驻监督全覆盖。

3、实现了派驻监督模式的重构。十八大之前，派驻机构设置形式既不统一也不规范，有的是纪检、监察双派驻，有的是单独派驻纪检组或监察机构，且基本上都是单独派驻模式。2014年12月，《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》明确要求，中央纪委派驻机构采取单独派驻和归口派驻两种形式，对系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，单独设置派驻机构；对业务相近、相关或者系统规模小、监督对象少的部门，归口设置派驻机构。这是中央首次提出要在派驻监督领域实行归口派驻，归口派驻后来又被称为综合派驻。派驻机构改革在派驻模式方面的探索创新，为派驻监督“全覆盖”提供了现实路径。2015年11月，《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》明确中央纪委设置47家派驻机构，其中综合派驻（归口派驻）27家，约占派驻机构总数60%。综合派驻模式已成为从中央到地方派驻机构普遍采取的设置模式。

在此基础上，各地立足有利于派驻机构监督职能发挥、有利于用好用活派驻机构现有资源、有利于调动派驻干部工作积极性等原则，使派驻模式由注重派驻形式向注重监督质量的思维转变，大大深化和拓展了派驻机构改革的深度和广度。如新疆维吾尔自治区塔城市纪委监委以如何更好体现监督和办案为目的，在综合派驻基础上，探索出更为灵活的“轮驻+协作”模式；四川省甘孜州纪委监委在派驻体制机制不变情况下，探索形成了“集中”“半集中”派驻模式，发现问题线索、移交案件件数等监督指标，都较上年同期大幅增长。

4、明确了派驻机构的职责定位。派驻机构职责定位，是保证派驻机构和派驻干部能够有效履职的根本。十八大前，派驻机构受制于“条块分割”“双重领导”体制结构，除履行监督职责外，还要“协助驻在单位抓好党风廉政建设”,派驻机构办案力量不足、监督执纪不到位等问题，成为那个时期派驻监督工作的重要特征。2014年12月，《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》对派驻机构职能进行重新定位：派驻机构主业是党风廉政建设和反腐败斗争，首要职责是监督执纪问责；监督执纪问责的重点对象是驻在部门领导班子及中管干部和司局级干部；组长专门履行监督职责，不分管驻在部门其他业务工作。此后，围绕派驻监督出台的一系列党内法规文件，均着眼于明确派驻机构监督职责，中央纪委国家监委也多次就派驻机构对驻在单位党组织是否有协助职责作出针对性解答。党章宪法的修订以及监察法的出台，为进一步明确派驻机构职责定位提供了根本制度遵循，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《纪检监察机关派驻机构工作规则》对派驻机构职责定位亦做出进一步细化和明确，使派驻机构职能职责更加明晰。

5、促进了派驻监督与其他监督统筹衔接。随着纪检监察体制改革的深入推进，派驻机构面对的监督对象剧增，都不同程度地遇到“办案难”、和其他监督贯通衔接不畅等问题。十九届中央纪委五次全会明确提出，纪检监察机关要健全“室组”联动监督、“室组地”联合办案制度机制，推动内设纪检机构、监督机构等形成监督合力。中央纪委国家监委制发《关于进一步加强纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接的意见》，指导派驻机构与其他监督主体切实做好统筹衔接、贯通融合工作。各级纪检监察派驻机构与监督检查室和巡视巡察机构、下级纪委监委，开展了多种形式的“室组”联动监督、“室组地”联合办案实践探索工作，成为促进派驻机构监督质量和办案能力大幅提升的重要举措。如山西省阳泉市纪委监委探索出“联组”监督工作模式，2021年市县两级派驻机构处置问题线索增长28.3%，立案增长55.7%。

二、制度建设取得很大成效

党的十八大以来，党中央通过修订和出台一系列具有关键性、基础性派驻监督制度和党内法规文件，为深化派驻机构改革提供了根本遵循，为完善派驻机构制度体系建设搭建了基本框架，为指导派驻机构实践探索奠定了坚实基础。2014年12月，《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》提出加强中央纪委派驻机构建设的总体思路和要求；2015年11月，《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》指导中央一级党和国家机关派驻纪检机构实现全覆盖；2018年10月，《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》从“纪”“法”两个层面，为进一步深化派驻机构改革提供了正确指导；2022年6月，《纪检监察机关派驻机构工作规则》是派驻机构制度建设史上的一个里程碑。它对各级派驻机构的组织设置、领导体制、工作职责等作出全面规范，对于推进派驻机构工作规范化、法治化、正规化，推动新时代派驻监督工作高质量发展，具有非常重要的指导意义。另外，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等其他党内法规制度文件，都为加强派驻监督工作起到强有力的党内法规制度补充和衔接作用，为深化派驻机构改革构筑起强大制度保障，为最终形成具有中国特色纪检监察派驻制度奠定了坚实基础。

三、人员管理取得一定效果

一是强化人员管理，完善后勤服务保障。十八大之前，派驻机构的人、财、物均由驻在单位管理，派驻干部工资、福利、待遇都由驻在单位发放，驻在单位在派驻机构人事安排、考核评估等方面具有较大权限。这种制度设计存在一定缺陷，不利于保障派驻机构的相对独立性和权威性。十八届中央纪委三、四次全会报告提出：明确派驻机构设置、人员配备和工作保障；2015年３月，《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》，明确了中央纪委派驻纪检组的主要负责人由中央纪委会同组织部提名考察，增加了上级纪委在派驻机构人事管理上的权重；2018年10月，《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》强调，中央纪委国家监委要加强派驻机构制度建设和服务保障，统筹安排派驻机构干部选调、使用、交流、培训、锻炼等工作。各级纪委监委派出机关对派驻机构的人员管理和后勤保障正逐步完善。

二是拓宽选人用人视野，加大轮岗交流。近年来，各级纪委监委通过贯彻落实《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》，把一些政治强、作风硬、德才兼备、敢于担当的干部选拔到派驻机构领导班子；通过加强派驻干部队伍梯队建设，有效拓宽派驻干部来源渠道，进一步完善派驻干部年龄和知识结构；加大派驻干部交流、轮岗力度，让派驻干部得到多岗位锻炼。如2012年10月至2017年10月期间，中央纪委机关、派驻纪检组干部交流1314人次；再比如浙江省纪委监委2019年机关及派驻机构干部轮岗超过76人次，其中派驻机构之间交流59人次，机关与派驻机构间交流17人次，真正实现了打通使用、一视同仁。

三是强化监督管理，完善考核评价制度。随着派驻机构改革的深入推进，各级纪检监察机关为充分发挥考核“正向引导”作用，积极探索派驻机构考核评价体系建设。在全面考核基础上，对派驻机构负责人年度述职述廉和民主测评，对派驻干部统一考核测评，积极打造“想干事”“能干事”“干成事”的环境和氛围。派驻机构自觉接受派出机关监督管理，严格抓好自身建设，确保派驻监督权和执纪权在阳光下运行。如新疆自治区纪委监委通过对党政机关、高校和国有企业纪检监察派驻机构开展差异化考评，大大提高了派驻纪检监察干部的工作积极性。

四、履职能力有了明显提升

一是人员素质有了很大提高。十八大以来，各级纪委监委派出机关通过持续加大对派驻干部思想政治训练和业务培训力度，确保派驻干部有效履职。通过开班授课、以案代训等方式对派驻干部进行政治业务培训；通过搭建“室组”联合学习交流平台，有计划选派派驻业务骨干跟班锻炼提高办案能力，纪检监察派驻干部队伍精神风貌、能力素质明显提升。培训已成为各级纪委监委快速提高派驻干部能力素质的重要手段和常规举措。

二是监督方式不断改进。十八大以来，各级派驻机构通过督促驻在部门党组织落实全面从严治党主体责任，着力抓好对重大决策执行情况和选人用人、“三重一大”事项、行政审批等重点领域、重点问题的监督，综合运用个别谈话、列席会议、提出纪检监察建议、建立完善领导干部廉政档案、为领导干部精准“画像”、积极开展政治生态评估等方式，做实做细日常监督，使派驻机构监督质量和办案能力有了明显提升。

三是监督效果不断显现。十八大以来，随着派驻监督领导体制机制不断调整理顺，派驻机构监督职能不断校正，派驻干部积极性得以激发，派驻机构”探头”作用得以有效发挥。2016年，是派驻机构改革成效初显、各项监督指标均实现大幅度增长的一年，中央纪委派驻纪检组共谈话函询2600件次，立案780件，给予纪律处分730人，分别增长134%、38%、56%。“十九大”五年间，全国纪检监察派驻机构共处置问题线索150.5万件、立案39.9万件、处分36.9万人，2020年以来提出纪检监察建议5.9万份。随着一系列深化派驻纪检监察体制改革的持续推进，派驻监督的政治效果、社会效果、纪法效果正逐步显现。