黄鑫：中美技术竞争将愈演愈烈

点击：  作者：黄鑫    来源：装备参考 微信号  发布时间:2021-08-09 09:50:06

 

7月29日，新美国国家安全中心（CNAS）发布名为《从计划到行动——实施美国国家技术战略》（From Plan to Action）的报告，认为美国应该采取行动，以便更好地自我定位，以应对正在展开的全球技术竞争。CNAS国家技术战略项目（National Technology Strategy project）的目标是建立一个全面的及全国性的方法框架，以使美国引领全球技术竞争。

 

美国国家技术战略面临的形势

 

CNAS有关美国国家技术战略分三部分分析了当前的形势。第一部分：《掌舵——应对中国挑战的国家技术战略》分析认为，美国正在与中国进行一场以技术为核心的长期的、多方面的地缘战略竞争。技术领先地位比以往任何时候都更加重要，但目前美国政府的政策还达不到维持美国领导地位的既定目标。制定积极的技术政策不仅是为了与中国竞争，还要追求经济繁荣，保护国家安全利益和民主价值观，促进社会进步。

 

第二份部分《信任流程——国家技术战略制定、实施、监控和评估》重点分析了美国政府应该如何在组织上进行构建，以执行国家技术战略，并解释了战略制定、实施、监控和评估需要哪些人才、资源、基础设施和流程。

 

第三份部分《从计划到行动——实施美国国家技术战略》重点提出了实施国家技术战略的措施，就美国政府部门和机构的具体改革、监管更新、政策倡议和外交努力提出了建议，以增强美国政府制定、执行和维持这一战略的能力。

 

美国技术安全和竞争的四大前提

 

产业政策的效用。报告建议美国政府需要更多地参与技术政策的制定，以确保长期经济和技术竞争力的强大基础。美国内部对采取产业政策的呼声集中在下列领域：支持美国替代能源行业（alternative power industry）以应对气候变化；支持基础设施项目以解决日益加剧的收入不平等问题；以及为促进国内半导体生产提供资金等。所有这些产业政策的呼声都认为中国的技术进步对美国构成了严重挑战。然而，美国的产业政策不应依靠保护主义措施来捍卫市场，必须兼顾公平的全球竞争规则，还要考虑国内供应链的安全性与关键技术的市场成本竞争力问题。

 

拓宽国家安全理念。美国不能再把经济安全和国家安全视为同等重要但目标不同的两个概念，现代化和对技术领先地位的追求已将两者融为一体，且密不可分。深刻理解其含义对于确保美国长期安全和竞争力及其重要。美国当前的政策并没有将两者统一起来，没有体现在政策工具的实施上。随着经济和军事优先事项逐步交织在一起，美国政府需要制定战略，将其从国防需求扩大到国家安全的整体需求上。例如，Christopher Darby和Sarah Sewall在“外交事务”(Foreign Affairs)中曾建议：美国政府“不仅需要支持那些具有明显军事用途的技术，如高超声速飞行、量子计算和人工智能，而且还需要支持那些传统上被认为是民用的技术，如微电子和生物技术。”

 

认知差距。美国政府在有效的技术决策方面存在太多“盲点”，包括：了解美国和其他国家科技(S&T)研究工作的范围和方向；地平线扫描（horizon scanning）和技术预测；研究、开发和采购流程；以及供应链安全和弹性。美国政府有专注于这些领域的部门和机构，但这项工作没有得到决策者的充分利用和重视，或者缺乏基础信息以进行深思熟虑的、具有先见之明的分析。

 

掌握正在进行什么研究以及在哪里进行研究是制定连贯的国家技术战略的一个基本要素。报告建议对具体技术领域的例行评估应纳入战略制定过程中，以识别与技术发展有关的机会和威胁，最大限度地减少因意想不到的技术发展而带来的风险（risk of technology surprise）。

 

全面了解关键供应链是健全国家安全决策的基础。供应链图谱对于识别产业脆弱性和管理风险是必要的。了解其他国家面临的供应链风险，不仅为采取出口管制和制裁等措施提供了机会，也为与盟友及合作伙伴开展合作提供了机会。

 

自20世纪70年代以来，有四个趋势导致这些领域的认知差距扩大。首先是技术能力的普遍扩散。由于2021年的美国不再像20世纪50年代和60年代那样在全球科技领域占据压倒性优势，越来越多的重要技术突破发生在其他国家。第二个趋势是创新和技术发展从政府转向私营企业。与50年前相比，企业在研发支出和活动中所占的份额比政府更多。三是信息和数据量不断增加。互联网实现的信息数字化和传播意味着信息量已超出人们的日常处理和理解范围。这也意味着盟友和敌人都可以轻松获得这些数据，知识方面的竞争优势越来越少。最后，除了核技术和国防现代化等特定领域外，美国政策制定者通常并不认为科技情报是特别高的优先事项。

 

建立国际伙伴关系的必要性。美国技术领先的时代已经结束。在当前的环境中，没有单一的全球市场，供应链越来越分散，美国进行经济和军事竞争所需的技术已缺乏垄断。随着其他国家努力缩小与美国的创新差距，美国全球竞争力已经减弱。美国决策界的许多人已经承认这一新现实——接受美国不再对国际贸易、供应链和标准制定享有不受约束的单边影响。

 

半导体供应链是这个新的全球化市场的缩影。没有一个国家拥有使整个半导体供应链本土化所需的资源和人才。考虑到这种新的国际环境，美国及其盟国已开始探索多种不同的多边合作。与志同道合的伙伴共同制定的合作解决方案——双边、多边和诸边——是战略技术治国的一个核心特征。

 

建议

 

加强商务部能力建设

 

商务部将成为美国政府中规划、实施、监控和评估国家技术战略的最重要实体之一。为了成功实施国家技术战略并增强美国的国际竞争力，商务部需要：

 

扩大工业和安全局(BIS)的职责。BIS应该承担起监管和保护美国技术供应链的责任，并以财政部恐怖主义和金融情报办公室(Department of Treasury’s Office of Terrorism and Financial Intelligence)为蓝本进行重组，以履行其增加的职责。与财政部一样，商务部横跨经济和国家安全领域，特别适合应对新兴的非传统国家安全威胁。

 

让商务部进入美国情报界。该部门在情报事务方面的正式职责将提高政府在执行国家技术战略中对经济、贸易和技术的分析能力。商务部情报部门应侧重于建设一支分析员队伍，能够就外国供应链对关键技术的依赖、出口管制规避、反倾销/反补贴、武器销售、出口管制物项贸易以及其他与国家安全有关的贸易和经济等领域提供情报和分析。长期评估应包括对外贸、供应链和工业实力的优势和脆弱性进行的评估。

 

建立信息融合中心，总部设在国际贸易管理局工业与分析办公室（International Trade Administration’s Office of Industry & Analysis）。一个新的信息中心将使商务部能够通过收集和整合大量开源和专有信息以便更好地了解国内外的工业和技术趋势。该中心应寻求与行业和学术界的专家合作，以填补美国和外国在特定技术领域的知识空白，并帮助促进行业更好地了解美国政府信息需求、技术政策分析和决策活动。

 

扩大现有工业基础调查的作用。国会应该修改现有法律，扩大工业调查的作用。商务部在向私营部门获取经济和工业信息方面拥有强大的权力。《国防生产法》(DPA)第705条授权商务部BIS“评估美国工业基础以支持国防建设”。这些信息对国防部利用更多信息至关重要。当这些信息与其他来源信息融合时，可以更深入地洞察美国及其对手供应链或经济安全上的优势、劣势、机会和弱点，所有这些都是技术竞争的关键数据。

 

国会应该要求BIS每隔一段时间对商业管制清单上的基础和新兴技术或其他与技术相关的物项进行例行调查。通过使调查标准化，BIS可以为美国政府和工业提供有关关键行业、材料和技术的研发发展、产能和潜在供应链风险的准确及最新数据。

 

在商务部下设立国防生产法“第三章”办公室。新办公室的目标是监督与经济或技术竞争力相关的非军事项目。这样做将适应修订后的DPA下扩大的“国防”概念，并减轻国防部现有办公室的压力。

 

解决商务部资源问题。国会应确保为商务部分配足够的财政和人力资源，以满足其扩大的使命。

 

降低供应链和技术转让风险

 

美国政府需要更新立法和法规，以应对新的供应链和技术转让风险。国会和行政部门应采取以下步骤：

 

修订第13873号行政令（确保信息通信技术与服务供应链安全）。该行政令代表着美国识别和缓解国内关键基础设施的技术供应链风险的最强大和最广泛的工具之一。第13873号行政令授予商务部长重要权力，以降低风险或阻止涉及“外国对手”的信息通信技术与服务的交易，随后的一项规则将“外国对手”确定为中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜、古巴和委内瑞拉。2021年1月发布的临时最终规则确定了该规则适用的技术，包括用于关键基础设施、云计算和数据存储、电信基础设施、消费设备和“新兴技术”等领域的技术。该行政令也因审查范围过于广泛和执行不明确而受到批评。

 

法律应授权商务部长审查、授予或阻止外国实体在美国销售信息通信技术与服务的许可证。这种以进口为主的模式，将重点从“禁止”以前的交易转移到更积极主动的审查过程，大幅减轻了美国企业的负担。企业可以根据获准在美国开展业务的外国公司的公开记录来定制其采购和收购政策，而不是寻求每笔交易的明确性。

 

更新国际紧急经济权力法案（IEEPA）伯曼修正案。在特朗普政府对中国社交媒体应用 TikTok 发布行政令之后，对以伯曼修正案为基础的 IEEPA 提出了更复杂、更重要的挑战。在使用 IEEPA 解决与社交媒体应用程序和网站相关的国家安全问题时，政府的手脚被束缚住了。因此，修订后的法案将为当前和未来的主管部门提供足够的余地来解决数据隐私和间谍威胁。

 

为联邦研发资金的接收者建立最低网络和人员安全标准及要求。美国政策制定者和政府官员正在重新努力，保护美国的研发基础设施免受知识产权盗窃。白宫科技政策办公室(White House Office Of Science And Technology Policy)应该与司法部一起，为联邦研发资金的接收者制定网络和人员安全的标准及要求。

 

制定国家数据保护和隐私法。国会应通过立法，有效应对国家安全风险，精简法规，减轻创新障碍，为全球数据保护和隐私问题创造更好的环境。美国目前的数据保护和隐私法多为拼凑而来，为识别和降低（在美国的）外国投资引发的国家安全风险带来了障碍。

 

简化技术政策协调和实施

 

技术决策的责任分散在多个政府部门和机构中。国会和白宫需要合作，确保有效的跨部门机制，以协调和实施技术政策。立法者和政府官员应采取的具体措施是：

 

成立技术安全协调小组(TSCG)。该小组应是一个跨部门机构，以协调与技术和供应链相关的监管和政策行动。TSCG应包括来自美国外国投资委员会（CFIUS）、联邦采购安全委员会（FASC）、BIS、商务部和司法部的代表。同时，TSCG应包括来自国家情报总监办公室和情报界其他成员的代表，定期通报美国经济和技术供应链面临的新的和正在出现的威胁。

 

为“关键技术”确定政府范围的定义，并创建做出优先级决策的框架和机制。美国政府对于关键技术的构成缺乏统一的定义。制定这样的定义是阐明技术战略愿景的一个不可或缺的步骤，并且需要能够确定优先事项。2020年《关键和新兴技术国家战略》中的定义为：“已被国家安全委员会确定和评估为对美国的国家安全优势（包括军事、情报和经济优势）至关重要或可能变得至关重要的技术。”然而，这样的定义远远达不到确定长期战略规划的技术优先事项所需的范围。

 

指定商务部国际贸易管理局工业与分析办公室为联邦政府外国公司风险信息中心。目前没有机构间机制来编辑或分享通过审查和调查获得的外国公司的风险信息。建立一个专门提供关于工业和技术分析的开源和专有情报的中央储存数据库，将有助于建立关于特定实体的风险概况，并减少低效和重复工作。

 

在国家情报总监办公室内建立国家经济和技术安全情报中心（NETSIC）。NETSIC的关键功能应该包括收集和汇总与国外产业基础薄弱环节相关的情报，跟踪国外新兴技术的发展，建立国外供应链和经济依存的“地图”。在大国竞争时代，此类信息对于美国经济和技术政策制定至关重要，这将需要识别美国工业基础面临的风险并制定应对这些风险的必要行动方案。

 

提高建立国际技术合作伙伴关系的能力

 

美国政府需要更大的能力来启动、维护和扩大与盟国及其他志同道合国家的技术合作关系。美国将越来越需要与伙伴合作，以成功解决最棘手的技术政策问题。美国政府需要一个专门的组织和政府基础设施，以使新举措更加统一和正规化。要做到这一点，最好的办法是让国会和白宫：

 

在国务院设立技术合作办公室。该办公室由负责技术事务的助理部长领导，将成为管理美国在世界各地技术合作伙伴关系的主要政府部门。

 

小结

 

虽然拜登政府迄今还没有公布全面的对华战略，但对华总体策略已基本成形。在技术领域，中美之间将持续保持竞争态势。美国为了在技术竞争中取得优势，将通过产业政策大力提升本国产业的竞争力，同时也会通过各种政策工具对我国实施打压。对此，我们应保持清晰认识。

 

文章来源于机工情报 ，作者黄鑫      转自装备参考微信号（图片来源网络 侵删）