蒋伏虎：中国人口政策的变化及其比较

点击：  作者：蒋伏虎    来源：昆仑策网  发布时间:2025-05-03 15:26:22

 

 

进入21世纪以来，我国人口生育率呈现下降趋势。近年来，人口自然增长率不断下降。2022年开始，中国人口出现负增长。太平盛世，既无战争，亦无饥荒，理应人丁兴旺。现实的情况是，子孙后代日趋减少，何谈盛世、焉言复兴！

 

 1949年新中国建立以来70多年，我国人口政策发生多次变化，大体经历了6个阶段。回顾历史，对于正确认识中国人口问题或许有一定启示。

 

一、1949——1953年，实行鼓励生育政策：国家需要你生孩子

 

新中国建立后，我国实行鼓励生育政策。主要原因是：其一，解放前，我国长期处于战争和饥荒状态，人口减员严重。其二，建国初期，国内剿匪尚未完成，抗美援朝战火又起。其三，为推动新中国的经济建设和各项事业的发展，需要大批劳动力，这是最重要的原因。有人说，我国当时学习苏联，鼓励生育。应当说，这个因素的影响极小。

 

当时鼓励生育的措施，主要是宣传和引导，把个人生孩子与国家建设联系起来。当年的宣传口号是：“生孩子是国家的需要，是对国家的贡献！”“国家需要您生孩子，为共和国添喜添彩！”“为了更好的明天，现在开始多生娃！”“喜得贵子，国之幸事，家之喜事！”等等。当时的宣传口号有百条之多，中心思想就是鼓励人们为国家建设、为家庭兴旺多生孩子。（参看《建国初期鼓励生育宣传口号》，https://wenku.so.com/d/3432bec86f9e134b249f75e2b5fdf516）

 

当年，人们的物质生活水平不高，但是生娃的热情却很高。出生率大幅增加，出现人丁兴旺的局面。主要原因是：农民分得了土地，生活趋于安定；提倡婚姻自由，结婚人数大增；国家鼓励生育，人民纷纷响应；“多子多福”、“养儿防老”等传统观念的影响。这些因素的叠加作用，促成出生人口大增。

 

二、1954——1961年，宣传和推广“计划生育”：控制人口引起中央重视

 

1953年抗美援朝战争取得胜利，国际环境趋稳。国内政局稳定，各项建设逐渐步入正轨。第一次全国人口普查发现，截止1953年6月底，我国人口已达6亿多，而1949年约为5.4亿。短短3年时间，增长了大约6000万，中国人口迅速膨胀。

 

在这个背景下，毛泽东等中央领导人形成“计划生育”的共识。1955年，中共中央发出《关于控制人口问题的指示》，提出要适当地节制生育。1956年1月，由毛泽东等中央领导人主持制定的《1956年到1967年全国农业发展纲要》指出，“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会。” 这段话体现了毛泽东、党中央关于控制人口、实行计划生育的思想。

 

1957年10月中共召开八届三中全会。毛泽东提出：“人口节育，要三年试点宣传，三年推广，四年普及推行，也是十年规划。”这表明毛泽东对计划生育工作推进步骤的思考。

 

1957—1961年，我国发生了一次“人口问题”的辩论。马寅初深谙中央关于人口政策的转变，即从鼓励生育转变为节制生育。在这个背景下，他于1957年7月5日在《人民日报》发表了他在1950年撰写的《新人口论》。马寅初提出要控制人口增长这个主题，无疑同中央“提倡节育”的口径相吻合。但是，人们对他的某些观点提出了批评。主要争议是：马寅初把下层阶级的失业和贫困归之于所谓“自然法则”（人口无序增长），而不是归结为资本主义制度。他认为，人口是一种负担，是造成贫困的原因。由此，一些报刊发文，针对马寅初的文章中某些观点提出批评。这仅仅是一个插曲。它没有动摇也没有改变中央关于实行计划生育的重大决策。

 

三、1962——1977年，开始实行计划生育：有组织有要求有成效

 

毛泽东逝世后，有人发表文章，说毛泽东反对计划生育；还说，因为批判马寅初的“新人口论”，所以多生了几亿人，等等。这种批评毫无根据。

 

在毛主席领导下，我国一直重视计划生育工作。1962 年 12 月18日，党中央和国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》。1964 年 1 月，国务院成立计划生育委员会，下设办公室，卫生部“妇幼卫生司”负责计划生育技术指导工作。1965 年 8 月，毛主席对卫生部负责人说，“你们开展农村卫生工作后，要搞节制生育。”强调了在农村开展卫生工作的同时，要重视计划生育工作。

 

为加强对计划生育工作领导，1973 年 7 月，国务院对相关机构进行调整，设立“计划生育领导小组”及其办公室，各省、自治区、直辖市也成立了专门工作机构，全面推行计划生育工作。当时，我国提出“晚、稀、少”的生育导向。所谓“晚”，就是提倡“晚婚”。婚姻法规定，男性21岁、女性18岁可以结婚。倡导晚婚，就是希望男性25岁、女性22岁结婚。所谓“稀”，就是提倡婚后夫妇生孩子时，两孩之间间隔3到4年，不要接二连三地生育。所谓“少”，就是提倡“少生”，当时的宣传口号是“一个不少，两个正好”，提倡“一对夫妇生两个孩子”。

 

毛主席时代的计划生育要求与后来的计划生育政策，有很大差异。一是目标有差异。毛泽东时代的目标是实现人口与经济社会协调发展，所以并不绝对强调节育。二是重点有差异。毛泽东时代提出，先在人口稠密地区（城市）推行，逐步向农村推进。三是手段有差异。毛泽东时代重在倡导，提倡“加强教育，启发自觉，政府支持”，政府免费提供避孕药具和技术，在农村有大批赤脚医生做宣传工作并提供帮助。当时，没有强制行为，个人和家庭也不会因为多生孩子而受到处罚。

 

总体而论，毛泽东时代的计划生育政策取得极大成功。特别是最1966年至1976年，我国人口的出生率大幅度下降。根据“聚汇数据”提供的资料，1966年为35‰左右，1976年下降到20‰左右，这是重大成就。如果坚持倡导“一个不少、两个正好”的生育要求，我国总人口将趋于稳定。2022年我国人口出生率仅为6.77‰，人口出现负增长。从社会舆情看，毛泽东时代的计划生育政策更科学、更人性、更符合国家的长远利益。

 

四、1978年——1999年，严厉实施“一胎化”政策：教育与强制相结合

 

1978年之后，我国进入“以经济建设为中心”的新阶段。人们把中国经济落后与“人口多”相联系。1979年3月，邓小平在党的理论务虚会上说：“人多有好的一面，也有不利的一面。在生产还不够发展的条件下，吃饭、教育和就业就都成为严重的问题。我们要大力加强计划生育工作”。同月，他在中央政治局会议上的讲话中指出，人口增长要控制。争取到1985年把人口自然增长率控制在10‰以下。他强调说，降不到这个水平不行，国家负担不起。在这方面，应该立些法，限制人口增长。否则，经济的增长就被人口的增长抵消了。1987年4月18日，邓小平在会见外宾时说：“我们制定发展计划包括人口政策，要控制人口增长。如果让人们拼命生孩子，我们的发展就落空了。”（引自中共中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975——1997）》（下），2004年7月第1版，第1181页）此外，他还说，人多是我国最大的难题，我们难就难在中国人口太多。所以，人口问题是个战略问题，要很好控制。计划生育工作是一项战略任务，一定要抓好。

 

为迅速控制中国人口的增长，1978年把计划生育写入宪法，并在全国范围内严格执行，计划生育成为基本国策。1980 年 9 月 25 日，中共中央发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，标志着我国正式倡导“一对夫妇生育一个孩子”。我国的计划生育开始实施“一胎化”。 1991 年 5 月 12 日，中共中央、国务院发布《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。这个文件的核心内容是“强化领导责任”。各级领导必须严格控制人口增长，落实目标管理责任制，对人口失控地区追究领导责任。

 

上世纪计划生育的宣传口号很多，基本思想是强调“一胎化”和“强制性”。诸如：“一胎安，二胎扎，超生孩子要受罚”；“谁不计划生育，叫他家破人亡”；“打（胎）下来，流（产）下来，就是不能生下来”；“只生一个好，政府来养老”，如此等等。由于“一胎化”抓得很紧，出现了“超生游击队”现象，出现了强制结扎、强制堕胎现象，出现了“牵牛、捆猪、扒房、罚款”等现象，多生孩子甚至被视作罪过。亿万可能出生的孩子胎死腹中，没有来到人间，没有见到他们的父母。中国出现了“独生子女”这个空前绝后的庞大的特殊群体。

 

实施“一胎化”政策之后，我国人口数量的增长得到控制。同时，这项政策也带来了一系列的“负产品”，诸如，人口老龄化问题突显；男女性别比失衡；独生子女的教育普遍成为难题，由于“四老带一小”，相当多的孩子从小就染上“骄横、娇气、任性”等不良习气。如此等等。

五、2000年——2012年，稳定“低生育水平”、提高出生人口素质

 

经过20年强制推行“一胎化”，我国生育水平大大降低。但是，生育率反弹的“危险因素”仍然存在。中国人的思想深处仍然想“多生孩子”。例如，某著名文化人在2006年偷偷生育了第三胎。后来被发现，依据相关法规，2014年被罚款700多万元。因此，从2000年到2012年，我国进入“巩固成果期”。

 

2000 年 3 月，我国发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》。文件的重点一目了然，“稳定低生育水平”。为此，就要坚持“一胎化”政策绝不动摇，严防死守，毫不松懈。同时，文件还提出“提高出生人口质量”问题。主要是要求加强生育前的胎儿检查，减少先天缺陷儿童的出生率，尽可能保证出生儿童的发育健全。万一出生儿童存在残疾问题，允许再生一个健康孩子。应该说，这是对实施“一胎化”政策过程中，出现的“只重视出生人口数量下降而忽视出生人口质量保障”这种偏差的校正，是对“一胎化”政策的完善。根据自1978年以来我国实施计划生育的经验，2001 年 12 月 29 日，我国通过《人口与计划生育法》，以法律巩固计划生育的成果，进一步规范人们的生育行为。

 

2006 年，我国又出台《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。一方面，继续强调稳定低生育水平和提高出生人口质量。另一方面，对于出生人口性别比问题、完善流动人口管理服务体系问题、积极应对人口老龄化问题等，中央引起重视，并提到议事日程。应该说，中央已经看到“一胎化”生育政策带来的某些负面影响，这是认识上的进步。但是，并没有越出“一胎化”的红线。

 

六、2013年之后，逐步放开“二胎”、“三胎”，并实施鼓励生育的政策

 

2010年之后，我国人口问题出现新情况，少数人有“不婚不育”的倾向，人口增长数量逐年下降。引发这种现象至少有两方面的因素。一是“从怀孕到成人”的每个环节都被社会资本绑架。生育成本、教育成本、就业成本、结婚成本（包括买房、买车等）大幅度提高。例如，公办学校校内费用（学费、书本费等）并不高，但是优质教育资源的使用费用（包括赞助费、购买“学区房”等）、校外补习费用等，高得离谱，压得人们喘不过气来。许多年青人望而却步。不是“不想生”而是“不敢生”。二是部分年轻人受“新观念”影响，追求极端的个人价值。改革初期，有人倡导砸烂城市公有企业和农村生产队的“集体大锅饭”，释放个人自由、实现个人价值。近年来，有人开始砸烂“家庭大锅饭”，派生出“不养老、不养小，一人世界，绝对自主”的理念。于是出现“不结婚、不生育”的现象。上述两种因素，是出生率下降、总人口负增长的重要原因。由于上述两个主要原因，这种现象不仅在中国存在，不少发达国家也存在。当然，还有人把中国生育率下降归结为“食品安全”，认为转基因食品影响人们的生育能力。关于这一点，暂不讨论。

 

面对新情况，我国适时调整了生育政策。

 

2013 年是个转折点。我国发布《关于调整完善生育政策的意见》。当时，由于我国劳动年龄人口开始减少、人口老龄化速度加快、出生人口性别比长期偏高、家庭规模持续缩减、发展能力有所弱化，因此我国启动实施“部分两孩化”政策，即一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子。“一胎化”政策开始松动。2015 年，中共中央、国务院发布《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》。其中最突出的内容是“全面两孩化”。

 

2021 年，我国又出台《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。主要内容是“实施三孩生育政策”及配套支持措施。此后，不少地方还出台了鼓励多生孩子的优惠措施、奖励政策。这些“真金白银”政策和措施，对中国人口的增长已经产生一定作用。至于综合作用大小，还需要进一步观察。

 

新中国建立初期，我国实行“鼓励生育”政策，那时生活水平不高，生育热情却很高。今天，国家又提出“鼓励生育”政策，人们的生活富裕了，生育热情却大大下降。为什么呢？值得深思。

 

70多年来，中国出台了若干人口政策，几乎是每过几年政策就有新变化。时而鼓励、时而严控，令人眼花缭乱。世界上几乎没有一个国家像中国这样，人口政策变化多端。人口问题是经济和社会发展的重要因素。但愿中国今后的人口政策立足长远，基本稳定。更加尊重规律、更加尊重人权，更多教育倡导、更多政策引导，力戒施行恶法、力戒暴力惩治。纵观中国70多年的经验教训，无论贫穷还是富有，总和生育率保持在2.1左右（总和平均一位母亲生育2.1个孩子），可能更适合中国国情，更符合人口增长规律。

 

2025年4月30日

 

（作者：蒋伏虎，中共扬州市委党校教授，退休；来源：昆仑策网【原创】图片来源网络 侵删）