对策 | 积极推进改革 降低实体经济用地成本

点击：  作者：申兵 汪阳红等    来源：《中国发展观察》  发布时间:2016-06-02 15:50:35

 

  

      实体经济用地成本构成及特征

 

      （一）实体经济用地成本构成

 

      实体经济用地成本主要指实体企业为开展正常的经济活动得到可利用土地过程中的所有物质成本，包括土地取得成本和土地开发成本，可细分为土地出让金、土地占用和使用相关税金、相关行政事业性收费以及自行开发的投入。

 

      土地出让金。依据有关法律法规和政策规定，土地使用者为获得若干年限土地使用权的让渡，向土地所有者的代表，即市县人民政府所支付的费用。

 

      与土地占用和使用相关的税金。可视为用地成本的税收，主要包括土地使用税、耕地占用税、契税和房地产税。城镇土地使用税按年计算、分期缴纳。2013年修订的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》对全国不同级别城市明确了税额标准，如大城市为每平方米用地1.5元至30元，中等城市1.2元至24元，小城市0.9元至18元，县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。各地在执行过程中，又对本地不同地区实行差别化税率。耕地占用税是占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或个人所应缴纳的税种，以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收。契税的纳税义务人是在我国境内转移土地、房屋权属承受的企业或单位，其中包括土地使用者。对企业而言，房地产税主要是对企业自用房产按原值进行征税。

 

      土地使用费。主要是土地管理部门、财政部门等政府部门依据国家法律、法规和省以上财政部门的规定行使其管理职能，向用地企业收取的费用。目前涉及土地使用方面的收费主要包括两大类：一是资源补偿类收费。如果土地使用者获得使用权的土地属于新增建设用地或农耕地转化用地，按照国家及省级政府规定需要缴纳相应的新增建设用地有偿使用费、农耕地占补平衡费、土地复垦费等。二是行政管理类收费。包括征地管理费、土地出让业务费，以及土地权属调查、地籍测绘、注册登记、发证等方面的收费。

 

      企业对土地再开发的投入。主要是指企业实际拿到的土地不能直接满足经济活动的需要，对土地进行二次再开发增加的相关配套设施建设投入。

 

      （二）实体经济用地成本特点

 

      土地取得的初始成本较高。当前，我国工业用地供应多为将若干年限（多为50年）的土地使用权一次性批租给用地企业，企业一次性支付出让金，较之年租制，加大了企业初始投资压力，中小企业更是如此。从政府角度看，这种供地方式也存在着政府在出让期内对土地难以调控、难以处置低效闲置土地等问题。

 

      行政事业性收费加大了用地成本。其中，行政管理类收费额度较小，对企业成本影响较小。而名目不一的新增建设用地有偿使用费、农耕地占补平衡费、耕地占用补偿、耕地质量补偿、土地复垦费等资源补偿类收费额度相对较大，对企业用地成本影响也较大。

 

      不同类型实体经济对用地成本承受力不同。中小企业、新兴成长企业等生存发展的困难较多，对用地成本上升表现显著的刚性压力。相比而言，具有技术、资金等优势的大企业对用地成本更易消化，例如更容易获得银行贷款，或者采取投资战略转移，将占地大的加工制造环节转移到用地成本相对较低的地区等。

 

      理论成本和实际成本存在差异。工商企业所缴纳的税收是我国地方财政收入的重要来源，工商业用工是地方扩大就业的重要途径。因此，对地方政府而言，出让工商业用地，特别是工业用地主要不是着眼于所获得的各种出让资金收入，而是在于企业投产后增加的税收和就业。基于此，地方政府给予工业企业的土地出让价会显著低于二级市场的转让交易价格甚至低于政府前期开发投入，现实生活中“零地价”“低地价”“负地价”现象较为普遍，地方政府为鼓励工业发展返还土地出让金及土地使用税金的现象也并不少见。

 

      降低实体经济用地成本的思路与路径

 

      （一）降低实体经济用地成本的原则

 

与节约集约利用相结合。用地成本过高会侵蚀实体经济的利润，但如果过低，又会导致土地的粗放利用，需要平衡二者关系。当前，土地利用粗放扩张，节约集约利用水平较低仍是我国土地利用的主要矛盾。我国人均城镇用地达145平方米，人均村庄用地达240平方米，均超过国家标准上限。城镇工矿建设用地中，低效用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%；农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3/4。工业用地容积率平均仅为0.3－0.6。因此，降低实体经济用地成本应按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率指导方针，在控制建设用地总量和强度的前提下，重点降低那些提高土地利用容积率、加强对城市“三旧”土地利用、积极进行用地再开发等符合节约集约利用要求的工商业企业用地成本。

 

      与结构优化升级相结合。在产业结构需要大力调整、空间结构需要进一步优化的当前，降低用地成本应服务于这些任务。在行业上，重点降低符合产业结构升级方向的高技术行业、创新型行业以及一些新业态的用地成本，促进其发展，提高其竞争力，这也是强化供给侧改革的必然要求。在区域上，以《全国主体功能区规划》划分的区域类型为基础，以《国家新型城镇化规划》为依托，着力降低重点发展地区、城镇化重点地区的用地成本，避免因为降低用地成本而使环保不达标、产能过剩行业继续生产的现象发生。

 

      与制度改革创新相结合。在目前工商业用地价格上升趋缓的态势下，大幅度降低费用成本的空间不太大。土地出让金中相当部分用于征地和拆迁补偿，且随着对农民和城镇居民利益保护的加强，征地拆迁补偿支出不断加大，直接降低土地出让金标准并不现实。土地税收和费用大幅下降因会直接减少地方政府财政收入而实施困难。因此，在直接减少费用的基础上，需要通过供地和用地管理、引入社会资本参与土地开发等制度创新以及城乡土地一体化市场构建等改革来降低用地成本。

 

      （二）降低实体经济用地成本的基本路径

 

      降低实体经济用地成本应主要降低土地取得成本，兼顾降低开发成本，即摊薄初始成本、缩减费用成本、分担开发成本和压低交易成本。

 

      弹性出让（租），积极摊薄初始成本。土地出让金之所以成为用地成本的“大头”，主要是因为企业一次性支付多年使用权的出让金。改变一次性支付的情况，可使企业获得土地的成本分摊到企业生命周期之中，不仅有助于降低企业用地初始成本，而且有助于政府调控闲置用地、批而未用土地和低效利用土地的再开发。因此，需要探索更加灵活的弹性出让年期制度，根据产业发展要求和用地单位经营情况确定工业用地使用权出让年限，期限届满时，再根据具体情况延长使用期限。在具体供地方式上，可采取先租后让、长期租赁、弹性出让等方式。在国家政策方面，2015年9月，国土资源部联合五部委下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，针对新产业中小企业多、起步阶段竞争力弱、用地期限不确定及在不同发展时期用地规模差别大等特征，提出对这些产业可以采取租赁方式或先租后让、租让结合的方式供应土地，租赁期满符合条件拟转为出让土地的，可以协议方式办理出让手续。在地方政府层面，一些城市（如上海、深圳、山东潍坊市等）开始进行弹性出让的差别化工业用地供应制度改革。下一阶段，应在总结新产业、新业态和试点地区经验的基础上，将弹性灵活的土地出让制度向更多的工商行业和地区推广，切实降低企业开办的初始用地成本。

 

      政府让利，努力缩减税费成本。地方政府需要从土地出让金、土地税金和收费中让利于企业，减少企业这部分的费用支出。

 

      缩减土地出让金中政府收益部分。土地出让金除弥补征地、拆迁、一次开发成本外，还有政府净收益。2014年土地出让净收益占全国土地出让收入的21.8%，这一比例与前些年50%以上的水平相比已明显下降，但为促进实体经济发展，仍有一些缩减空间。目前土地出让金扣除征地、拆迁等支出后，30%－50%用于计提多个专项资金，如社会保障资金、农业土地开发资金、廉租住房资金、教育资金、农田水利建设资金、国有土地收益基金、农田基础设施建设资金等，除规定的计提资金外，地方政府还规定了一些其他计提资金，如农民培训资金等。适当压缩这部分计提资金是降低土地出让金的路径之一。压缩的途径：一是合并同类资金并下调计提比例，如可考虑合并农田水利建设资金和农田基础设施建设资金，并下调计提比例；二是地方政府计提比例高于国家的，下调至国家确定比例；三是考虑取消部分计提资金项目。

 

      给予土地税费征收优惠。一是鼓励土地节约集约利用。如对符合规划、不改变土地用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加用地容积率的，包括通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等，地方政府可考虑不再征收土地价款。二是扶持新产业、新业态发展。如对于传统产业主体本身通过延伸产业链、拓展上下游业务范围进行融合发展的，应允许给予土地使用税税收返还等优惠政策。

 

      通过灵活管理土地利用方式给予企业优惠。对于同一地区而言，划拔用地成本低于招拍挂等形式取得的土地，工业用地价格低于商服用地价格，为体现对于服务业发展和创新型企业发展的支持，国家和一些地方政府开始探索通过灵活管理土地利用方式给予企业用地条件的优惠。如对于闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展，允许企业在一定时间内可继续以划拨方式使用土地，暂不变更土地使用性质。这些政策或做法实际是利用灵活的土地管理方式，让渡了政府可收取的地价款。这些政策目前多为原则性意见，需尽快转化为可操作的具体措施，如不变更土地使用性质的年限应与个体行业的生命周期吻合，同时应经过科学的程序论证，避免政府单方提出过短或过长的期限。

 

      继续降低征转用地收费。2015年国家已取消各级的征地管理费。一些地方政府自行确定的其他收费，如耕地质量补偿费、新征地工作经费等名目不一的收费也应考虑取消或调低征收额度。

 

      放松管制，多方分担开发成本。根据党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，在土地一级开发过程中引入社会资本，可通过避免由政府主导造成土地一级开发市场垄断，以及通过提高土地开发效率来降低土地一级开发成本，也有利于降低用地企业所需缴纳的土地出让金。除土地一级开发市场外，在土地二次开发市场中探索实行灵活的土地开发方式，也可以降低用地企业成本。如一些地方探索的鼓励原土地使用者以合资入股的方式进行共同开发等做法，一些地方政府探索建立工业转型升级用地开发资金的做法，都有助于促进增加工业用地供给，降低用地成本。

 

      强化改革，大幅压低制度性交易成本。除了资金性成本外，我国尚不健全的土地市场体系以及不完善的土地管理制度，都增加了企业的用地成本。迫切需要深化改革，最大幅度地降低制度性交易成本，重点是改革完善审批制度。针对现行土地审批制度执行过程中存在的审批权过于集中、审批程序繁杂、重复审查较多、自由裁量权过大等问题，应考虑减少建设用地预审和农用地转用等审批环节。

 

      政策建议

 

      （一）积极推进农村集体建设用地制度改革

 

      2015－2017年，全国33个县开展土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革。通过推进集体建设用地制度改革，能够盘活闲置低效的集体土地，显化集体建设用地的价值，降低征地补偿成本，从长远看有利于降低企业获得土地的成本。通过探索宅基地的有偿使用制度和自愿有偿退出等机制，有利于农民利用宅基地或闲置宅基地整理，从事休闲农业、乡村旅游等产业，降低农民及回乡农民工创业发展实体经济的成本。因此，应及时总结经验，适时扩大改革试点范围，在更多地区促进企业用地成本的降低。

 

      （二）深化财税体制改革

 

      土地出让金、土地税金和收费基本属地方财政收入，降低实体经济用地成本主要靠地方政府让利。当前，中央和地方政府在事权与财权划分方面还不尽合理，地方政府承担了与其财力并不对称的基本公共服务，地方财政收入减少不利于地方基本公共服务水平的提高。从长远看，应加快合理划分中央与地方事权的改革，调整中央和地方收入划分，适当“上移”部分地方政府基本公共服务事权，并完善财政转移支付制度，增强地方政府减税让利于企业的意愿。

 

      （三）扩大人口密集地区供地规模

 

      目前建设用地指标管理中总体的方向是控制东部地区的用地规模，扩大中西部地区的用地规模。东部地区除了像北京、上海、广州等城市的核心区域外，大城市周边及城市群中的中小城市仍是未来支撑我国经济增长的重要潜力地区，不但是实体经济发展最活跃的地区，也是吸纳农业转移人口较多的地区。当前应在城市群规划编制过程中，根据未来人口集聚和农业转移人口落户的情况，建立与人口规模相匹配的城镇建设用地增加规模，通过增加对这些地区用地指标供给，增加企业可用土地供给。

 

      （作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所；文章来源：《中国发展观察》2016年第10期）