徐莉：关于设置“京津冀协同发展研究院”的思考与建议

点击：  作者：徐莉    来源：昆仑策研究院  发布时间:2017-09-02 22:20:06

 

 

         近日,中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，这标志着京津冀协同发展的顶层设计已经完成，主要着力点已经明确。有了规划纲要，意味着京津冀地区政策互动、资源共享、市场开放会被纳入到体系化、全局性设计中，一个统一规划的产业布局、生态结构，一体化市场将形成。京津冀区域发展将由此进入一个蓬勃发展的崭新时期。与全球新经济浪潮不期而遇,处在国内发展改革关键期,经济发展新常态背景下的京津冀协同发展战略的重大意义,不仅在于首都核心功能发挥的需要，也不仅在于为我国区域经济发展提供典范，其更重大的意义还在于为整个国家在跨入新时代的紧要关口进行定位和引领。在这个意义上说，京津冀协同发展战略是国家在人类历史发展的关键时刻做出的一项最具前瞻远略的决策。

 

因此，面向未来，在落实《纲要》总目标的技术路线中，有两点警醒就要时时注意：一是纵向上与时代的对接，二是横切面上，三地之间在借位发展中注意拉近而非拉大层级偏差,以防止给未来留下更大的黑洞；同时还必须注意到，避免任何因为理论上模糊导致把京津冀协同发展只变成资本的盛宴，而偏离长远和未来的危险，或者受各方利益博弈驱使或急功近利影响导致的短视行为，而给未来埋下账单。要这样就需要加强科学研究，除了顶层设计和顶层统筹外，还要有时代级别的顶层研究与之相配套,有全新的理论引领的改革来保障。对此，虽然国务院此前已成立京津冀协同发展领导小组，该小组办公室设在发改委。从机构设置上非常重视，体现了京津冀地区协同发展的重要性和特殊性。但这还不足以替代专门研究与理论攻关，应该设置顶层京津冀协同发展研究院与之配套。

 

 

一、设置京津冀协同发展研究院的重要性和紧迫性

 

（一）适应不能忽视的时代发展趋势所需

 

历史经验表明，任何时候，脱离了时代，就会被时代抛弃。京津冀协同发展战略恰好处在人类历史发展新旧交替的节点，与全球迅猛而来的新经济革命不期而遇。这场革命正通过能源革命与互联网的融合催生一个崭新的时代。京津冀协同发展战略处在了与以往任何时候都完全不同的历史新阶段。实现这一伟大战略目标，必须把握这个特殊历史阶段的本质和趋势。

 

全球新经济革命的核心是互联网与新能源深度融合所引发的新旧能源的更替，而新旧能源更替意味着支撑经济大厦的基石的改变，也就意味着原有经济体系的打破重构和一个与以往完全不同的新经济体系的构建与新生。中国发展处在这个大背景下的新常态和关键期。其所需要的新思路就不是在原有经济体框架内的修修补补，而要着眼于重新打地基的整体设计；其所需要的创新驱动战略不能仅仅停留在技术层面，而需要创立全新理论来引领改革。

由此.交汇于全球新经济革命的京津冀协同发展战略，任何一个领域和环节的成功突破，都必将涉及不同以往的新型经济体系的基础设施铺设问题。其所面临的机遇不仅是为新时代铺设区域新经济体系基础设施，同时也为整个中国提供新经济建设典范，以致影响世界。比如交通一体化，环保一体化和产业对接这三个突破口就不是一个简单的问题，在代表未来方向的新能源能动系统出现的情况下，如果仍然在传统框架内去架设推进，这就可能影响到一个时代的发展。因此，京津冀三地基础设施互联互通、市场对接、产业互补等各方面的总体规划，都要求必须建立在具有前瞻性和时代前沿的科学研究和论证基础之上。这就必须需要统筹的科学研究和先进理论引领的跟进。

 

 （二）适应新常态语境下创新驱动模式变化所需

 

人类正在告别传统的工业社会，快速步入合作绿色化新时代。社会组织趋于扁平化、分散化，社会功能面临重新分解，在分散化、扁平化后日益趋于整合。工业社会是把很多资源集中起来并被分解成不同的条块领域，实行垂直化管理。机构与职能划分边界清晰。新的时代，互联网催生下的社会功能和组织间的界限日益模糊。原始时代是小作坊，自给自足，现在又回到这种状态，但是高级的自给自足状态。大众创业，万众创新时代，研发与成果转化之间的界限也会日益模糊，而趋于一体化。社会组织与功能重新分解呈扁平化，个别化中的整合化趋势下，创新驱动的发力点也会随之发生改变，这就要求京津冀协同发展中的创新战略具有新思维新视点。

 

例如，《规划纲要》的核心是推进首都非核心功能疏解、部分产业外移，调整经济结构和空间结构，包括调控北京市人口规模,走出一条内涵集约发展的新路子。而北京作为国家政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心，有哪些功能需要疏解？根据《规划纲要》精神，所谓的非首都功能具体主要有两大类，一是从经济角度考虑的，一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；二是区位由非市场因素决定的公共部门。疏解和外移的去向，除了河北、天津等周边区域，还包括从市区疏解至郊区。

 

如何实现有序疏解？通过高效利用科技创新资源来助推区域经济发展已成为共识。其中,京津两地被认为是科技创新最富集的地区，因此，要通过建立有效的体制使得科技成果在这里得到率先转化，两地合作，建设国家创新驱动发展示范基地。而河北被认为是一个重化工产业和传统产业占主体的这么样的一个经济体，其传统产业，应借助京津的高新技术成果来得到改造，促进传统产业的转型升级。

 

在具体界定和操作中，首先，对于首都核心与非核心功能的界定、划分与迁移的把握，就要考虑新技术引发的社会功能的重构和各类社会组织与功能间的边界的模糊性。低与高之间，区位决定性问题到底如何区分定位，今天的划分是否代表未来的划分？实现位移后要考虑到的数十年后的情况应该怎么样等等，都需要研究的跟进。而就科技创新的问题上，有哪些在新技术元素的催生下，研发与应用间已经形成一体剥离不开了，无需再需要成果转化的中间环节等，也需要考虑，传统视野下京津两地科技创新最富集的地区与河北科技创新贫乏区间的功能功能定位等都需要相应的新视野下的研究思考。

 

（三）防止未来黑洞：解决河北低创新力问题所需

 

河北的创新力贫乏问题将成为制约河北发展的最重要障碍，长远看也会成为京津冀协同发展目标达成的最主要障碍因素。历史上河北的经济社会发展与相邻北京天津存在较大差距，北京和天津作为两大直辖市，在资源配置和经济发展中具有先天优势，吸引了大量资源和人口聚集，人口膨胀、交通拥堵、环境质量下降等大城市病也愈演愈烈。与之相比，相邻的河北省在资源分配中居劣势，产生了“环京津贫困带”，大量资源和人口外移，很多涌入北京天津。多年来京津冀经济社会发展出现的这种“两胖一瘦”、区域不均的现象，影响着要素流动、功能疏解和协同发展，河北的这一历史问题如果不能通过三地协同发展得到根本解决,或者会给未来留下更大的黑洞。

 

河北的差距表面上看表现在由地方经济发展水平和财力差距造成的公共资源配置的不均衡，而其背后深层次的问题更在于河北长期处于人才和科技创新低洼地所致，这是更应引起重视的问题。新时代背景下，这种差距如果继续存在下去的话，对三地协同发展的制约性会成倍增加。在推进京津冀协同发展过程中，迫切需要走出多年以来河北人才科技低洼地现状，破解制约三地协同发展的深层障碍，为推进京津冀交通、产业、城镇、生态、社会一体化开辟通道，提供保障。这需要转变当前的“因低就低”的思路和技术路线。

 

京津两地是科技创新最富集的地区，两地合作，建设国家创新驱动发展示范基地是发挥两地优势，打造科技创新高地的重要举措，但如果不同时强力补足河北的科技创新的短板，填平河北人才科技多年的低洼地现状，河北与京津两地的科技创新差距会愈来愈大，无论河北的经济体如何，其传统产业的有中生新也好，新兴产业实现对接也好，仅借助京津的高新技术成果的来实现都是远远不够的。  在这一点上，相比较滨海中-关村科技院，天津未来科技城两个京津两市科技战略合作框架协议而言，与河北相关的京津冀三地联合签署的科技合作协议，联合申报科技部项目，设立专门研究资金显得弱了很多，对河北而言，是一种因低就低的办法，解决不了根本问题。

 

而河北低创新力问题得不到解决，会给非北京核心功能的疏解带来更大的困难。原因在于，这种低创新力会直接制约河北的发展进程，根据现代推拉理论，人口迁移的推拉因素除了更高的收入以外，还有更好的职业，更好的生活条件，为自己与孩子获得更好的受教育的机会，以及更好的社会环境，其中人才与科技创新环境成为今天更好的社会环境的核心因素。显然，河北创新力的贫弱必然会成为一种无形的巨大推力，把人口以及其相应的公共服务资源向外推而不是向内拉，其结果可能会导致未来京津两地会更胖，河北会更瘦的后果。给未来治理大城市病和京津冀协同发展带来更多的困难。就这一点而言，河北自身需要加强研究和理论指导的实践，京津冀协同发展需要顶层研究谋划进行相关的风险评估和论证。

 

（四）零散研究：与顶层设计不配套并缺乏上位研究理论引领

 

理论滞后一定会引起实践的混乱不清，因此，有了顶层设计后就必须要有顶层的上位理论对实践的指导和跟进。虽然我国当前有相关院所在研究，也有一些零散的研究机构在研究，比如有的大学成立了研究所，有的地区成立了相关的专题研究院，也有些专家致力于此项研究。同时，北京、河北、天津三地都在编制自己的发展规划，例如北京首都经济圈一体化发展规划，河北环首都绿色经济圈总体规划等等。可以说，在京津冀协同发展中各地都有研究，有构想。但是，这些研究和想法都还属于各自为政的研究，难以满足对京津冀协同发展研究上的宏观统筹需求。这些研究无疑存在着这样那样的局限性：

 

一是研究力量不足并缺乏整合和上位理论引领。种种分散的研究力量，往往相互重合，缺少顶层设计。不仅力量不足，难以真正形成合力，搞不好还可能会因为对时代变迁总体迷失而被时代的列车甩下。

二是研究视野受限，全面性难以顾及。分散的研究力量往往受研究者站位和视野以及研究领域的限制，进行微观或侧面研究的多，跟踪时代的整体宏观发展研究或某一些方面的研究，由于没有统筹研究计划而容易出现空挡。

 

三是自发的分散研究还可能受到各方利益博亦的影响，而导致离开研究的初衷成为争取资源的代言等等。

 

设置京津冀一体化研究院是克服上述研究的局限性，整合研究力量的需要。目前，必须要将分散的、零散的、随意的、不定时的研究论证变为系统的、有规划的、长期的并超前于行动的提前规划和整体布局，以适应京津冀协同发展战略的实践需要。

 

总之，好的顶层设计需要好的科学而成体系的顶层论证，而科学的顶层论证需要系统化的科学理论指导，这就需要着眼于长远目标的系统化顶层研究工程，也就要求构建相应的顶层研究机构和体制机制保障。

 

二、怎么建：京津冀协同发展研究院设置的大体构想

 

（一）研究院的机构设置

 

根据顶层研究的需要，研究院应由政府牵头，设置为国家或政府层面的研究院。可以考虑设置研究总院和根据发展需要，将来在京津冀三地设置分院的模模式，以方便上下联动，统一方向。

 

（二）研究院的目标和人员构成

 

机构组成应突出跨界、跨领域和全球视野，由政府牵头，吸纳各行业的顶尖科学家、专家学者、政策研发人员以及实践工作者加入，组成理论与实践相融合的专兼职科研队伍，研究以系统创立中国本土的新时代经济发展原创性理论为目标，以中国特色条件下新经济体形成的机制机理为核心，同时系统地研究与新经济体相适应的政治、文化、教育等领域的未来式样。使之成为中国走向新时代的顶层智库，为京津冀一体化的长远发展提供科学论证和依据。

 

（三）研究院的职责和运作模式

 

（1）密切跟踪国际前沿，科学引领研究方向；（2）在新经济革命的大背景下，借鉴国内外先进研究模式和发展策略，开展主导性研究；（3）整合分散的研究，凝聚共识和汇聚资源，带动和引领地方和民间研究；（4）发掘科研人才，培养研究团队，可以考虑与中科院和中国社会科学院以及京津高层次大学的博士点和博士后流动站，以联合培养博士生的方式，组建和培养研究团队；（5）创办研究院院刊，借鉴《自然》和《科学》的办刊模式，为密切跟踪国际前沿和国内原创性理论思想，引领前沿创新提供阵地支持，推动中国原创性理论创立和发展；（6）引进国际先进的研究方法，推动思维方式和研究方法上的转变，力求国内科学研究面貌的整体改观；（7）建设中国全面深化改革和京津冀协同发展研究数据库。为新世纪中国原创性经济理论的创立打好基础。

 

三、设在哪儿：建议设在河北先行先试

                                                                                                        

设置政府层面的研究院无疑需要一个探索的过程。建议先在河北先行先试。一方面，可以作为非市场因素决定的公共部门外移的一部分进行试点，另一方面，可以与京津两地科技创新合作平台进行对接，便于三地间的科技创新形成互联互通的有效平台；第三方面，可以同时给河北创造条件，借力创新力的提升，为从根本上改变河北人才科技贫乏的现状提供探索平台。机会成熟后，再在北京设立总部，将河北研究院变为其中的分院。此外，将研究院率先设置河北试行还有以下理由：

 

第一，河北迫切需要。

 

京津冀一体化战略是伴随着我国全面深化改革和和经济转型而实施的。京津冀协同发展，某种意义上说解决河北问题是关键。三地之中河北治污与产能压减的任务最重，压力最大，环保和落后产能淘汰力度空前。这种形势下，与“有中生新”比较，河北面临的艰巨挑战是，如何为“无中生有”选对种子和土壤，培育出能够长成大树的新芽。因此，河北大地正在开展的空前的经济转型，不仅最需要全新理论的引领，更孕育着伟大理论产生的新元素。将这些元素进行及时的吸收提炼和保存，既是转型实践的需要，更是对国家未来发展的贡献与责任。而且，河北也有便利条件。河北的压力、动力和空间将带来强有力的后发优势和研究的实践基础。研究院在初期重点从河北省视角进行研究，内容以研究新能源开发和利用下的区域经济一体化建设等为核心。通过先行先试，为今后统一的研究院提供探索。

 

第二，河北最有发展潜力。

 

京津冀三地，河北是小弟，不仅是行政级别上有差距，整体发展水平和产业基础和规模都与其他两地存在较大差距。这势必给三地的协同发展带来起点和站位标准上的不一致。虽然，靠地缘优势，环抱京津，但不能只靠受照顾，而要主动提升，主动作贡献。将国家京津冀一体化研究院先行设置在河北，给河北创造了一个主动提高，主动作为的机会。虽然在京津冀协同发展背景下，三地人才可以互通有无，但实践中仍需有切实的落地措施。根据组织社会学理论，资源的有效整合和利用，往往需要把资源从外缘关系转化为组织内部的关系。在这个意义上，国家级研究院这个平台，可以把京津两地的科技人才资源从外缘关系转化为组织内部的关系，以真正实现把京津科技人才优势变成河北新兴产业优势的目标。

 

第三，河北是京津门户。

 

河北正在爬坡过坎的关键时期，这个关键时期跨跃得如何,不仅直接关系着河北的未来，更关系着京津冀协同发展大计。而对河北而言，走好这一步,关键是要先走出科学研究的低洼地.，破解人才、技术的瓶颈。在近日的一份研究统计中，我们曾以教育期刊为例，对京津冀高层次教育学术期刊进行了统计分析。结果显示，CSSCI来源期刊数，北京有23个，占全国总数的42%，河北是零。其中受首批和第二批社科资助的顶级教育期刊，全国共13个，北京占9个，河北零。我们同时对2013、2014两年间同类期刊的作者来源进行了比较，结果发现，在京津冀地区内CSSCI来源期刊上近两年发表论文总数5600篇，其中北京作者占1400多篇，河北仅70篇；更优质期刊的论文总数为5200篇，其中北京作者占1440多篇，河北为70篇。用天津一份CSSCI来源期刊论文数中也看到这样的情况，这份期刊两年中共发表文章560篇，其中天津作者的250篇，北京70篇，河北的仅8篇。

 

这些数字说明什么？对于北京而言，全国优质教育学术期刊近一半在北京，而河北学者2013-2014年两年共发表文章数仅为140篇。对天津，从一份优质期刊的发表情况看，天津本地学者占第一，北京占第二，河北仅8篇。这种现象表明，河北缺少两个通道，一个是对京津两地学者而言，缺少引入通道；一个是对本地人才而言,缺少科技学术话语体系通道，形成抑制和哑语。最终导致麻花状问题突出，致使京津两地人才技术为河北所用出现梗阻，河北本地人才话语平台被阻。两头的人才在麻花状中因中间打了结，而在两端囤积，应有的作用难以发挥。

 

可见，河北相应平台的缺乏，不仅会影响京津两地人才、技术优势的发挥，同时，也造成本地人才由于平台不畅而囤压，用不上也用不好。破解此麻花结困境，走出河北的人才科技低洼地，是推动京津冀一体化的紧迫之需，而成立京津冀协同发展研究院，并将其先设置于河北，既可使之与京津两地科技创新平台相衔接，又是破解三地协调发展困境，缩小其与北京天津差距的一项重要措施，

 

特此建议。

 

（徐莉，河北师范大学三级教授, 硕士生导师，侨联委员，《终身教育与培训研究》主编。河北省第七届省管专家，省有突出贡献中青年专家，石家庄市管拔尖人才。教育部终身教育咨询委专家组成员，全国阳光教育研究院副院长。主研方向：教师教育，跨学科研究：第三次工业革命与教育改革；终身教育、国际比较教育。）