美国四大失败决策搅乱世界 自己也不能忍了

点击：  作者：迪米特里•西梅斯等    来源：瞭望智库  发布时间:2016-11-02 11:46:37

 

       近年来，美国对外政策频频失误，不但搅乱了世界局势，也把自己搞到焦头烂额——无论是在中东制造灾难还是盲目挑衅中国和俄罗斯，美国付出巨大代价换来的成果就是把可能潜藏的麻烦变成事实存在的危险。

 

奥巴马没能挽回颓势，选民们只能寄往于下一任总统。然而，希拉里和特朗普似乎都不太靠谱。《国家利益》杂志的CEO、总编和执行董事撰文疾呼：美国领导人们已经在无关核心利益的突发事件上耗尽了资源，美国人已经没能力再为坏政策买单了。因此，无论11月谁当选，都必须调整美国对外政策航向！

 

无论是谁赢得11月的大选，他/她将面对的都是这个不确定的世界。只有制定一套规划严谨、目标精准的战略，美国才能保住全球领导地位并扩展自身的国家安全利益。

 

然而，从欧洲、中东到太平洋，持续的虚弱与鲁莽使美国在争议地区所遇到的麻烦变得越来越糟糕。美国可能会遭遇更具毁灭性的恐怖袭击以及针对其利益加快的地缘政治调整。在上世纪80年代末被认为不可思议的核灾难也许再次成为现实可能。

 

重新评估美国对外政策

 

下一届政府制定外交战略的基础应该是对当今世界的清醒认知，而非像政府和高级官僚们那样沉浸于“想当然”的自我意淫之中。美国领袖需要结合现实的国际优先层级，清晰界定关键的国家利益，对包含联盟在内的当前服务于美国利益的政策范围进行反省。在处理与主要竞争对手如中国和俄罗斯的关系时应建立明确目标。下一位总统只有先做好这些事情，才有可能进一步根据当前需要和长期战略目标制定政策。

 

迄今，两位候选人已展示的外交政策理念可谓泾渭分明：希拉里让选民们看到了她的经验，但是并未表现出对向传统认知质疑的意愿；特朗普提出的政策手段看似勇猛，但是他并未解释若当选、他的政府将如何使政策付诸实施，或者说，如何将其突兀的施政口号融入连贯协调的外交战略。

 

并且，下一任政府最迫切的任务是重新审视美国外交政策——摒除必胜主义的陈词滥调、站不住脚的假设和预先确定的结论，进而将政策规划建立在事实与严谨分析的基础之上。对此，作为一只“传声筒”的特朗普缺点重重、毫无作为；希拉里所说种种更像是美丽的政治辞藻，华而不实。

 

重新评估世界形势和界定美国利益、能力、目标，需要以承认下列事实为起点：美国行为已经使当今最不祥的威胁趋向恶化。当然，首先这并不意味着谴责美国，而是在陈述客观事实。在每一件国际大事里，如恐怖分子制造恐怖袭击、中国在东亚“秀肌肉”、俄罗斯兼并克里米亚等，美国的行动已经显露出日益明显的趋向：把可能潜藏的麻烦变成事实存在的危险。

失败之一

 

在中东制造灾难

 

我们不能简单地把阿拉伯世界的灾难归咎于美国——贪腐与萧条给伊斯兰极端主义提供了温床，在南亚和其它地区情况也差不多。但是，美国的介入确实是对激进主义威胁贡献颇多。

 

实际上，无论是在抵御苏联入侵时期还是在后苏联时代美国的阿富汗构想中，基地组织的发展一直与美国支持密切相关。在战争即将结束之前，戈尔巴乔夫的苏联政府提议通过谈判在喀布尔建立联合政府。鉴于莫斯科的弱势地位，贯彻实用主义路线的老布什政府不愿剥夺阿富汗战士的胜利果实、给予苏联“阿富汗保护国”的角色。苏联解体后，叶利钦治下的俄罗斯停止了对喀布尔机制的军事支持，华盛顿如愿以偿了。

 

然而，“接棒”的克林顿政府非但未作任何努力去填补权力真空，还放任塔利班夺权以及对基地组织提供庇护。由于北约在塞尔维亚实施空中打击，美俄关系持续紧张，1999年底，时任总理的普京向美国提议：两国合作共同应付塔利班和基地组织。直到2001年，“9·11”事件发生、伊斯兰极端主义势力遍及“大中东”地区之后，小布什政府才同意在阿富汗与莫斯科展开合作。

 

同样，美国在伊拉克的政策也造成了新的不必要威胁。萨达姆·侯赛因是一个坚持种族灭绝的独裁者，但是，他与反美恐怖主义集团并无瓜葛，尤其是在缺乏大规模杀伤性武器的情况下。如果说起初介入伊拉克是个错误，那么，在这个不久前还在上演暴力内战的国家，搞掉能够在其疆界内实施有限控制的政府，就不仅仅是“错误”那么简单了，那简直就是在制造一场灾难！

 

在伊拉克以外，动荡从突尼斯、埃及波及到叙利亚和利比亚，奥巴马政府号召罢黜巴沙尔·阿萨德在大马士革的世俗独裁机制。美国官员曾试图在不对任何一方投入过分成本的前提下，同时在伊拉克-叙利亚边界的一方促进稳定，而在另一方推动政权变革。在此背景下，“伊斯兰国”及类似组织就顺理成章地出现了。

 

美国在中东的抉择不止上述而已。在尚无制定重建秩序与安全之方案（或许都不曾想过）的情况下，美国政府就草率地推翻了之前保障利比亚和平的镇压机制。现实情况让美国和北约官员大跌眼镜：对于恐怖分子，利比亚开始变得安全了，而对于利比亚人而言，危险无处不在，随后，他们逃向了欧洲。

失败之二

盲目挑衅俄罗斯

 

华盛顿既不支持俄罗斯的专断独裁政府，也不对其弱势而腐败的邻居负责。毫无疑问，在这种环境下，俄罗斯想要寻求重现其过去权力鼎巅峰期的盛况、扮演重要的地区角色。因此，莫斯科在格鲁吉亚及后来在乌克兰的特殊政策选择是不可避免的。部分说来，这是两国间由亲西方定位和保持领土完整性所导致的深刻分歧的结果。同时，俄罗斯领导人认为俄罗斯与美国及其盟国的全面关系、莫斯科的行为动机并未得到足够重视。

 

没有什么政策能够像北约扩张那样给莫斯科敲响警钟。正如乔治·凯南在1998年给《国家利益》给的一封信中所预测的那样，北约沿俄罗斯边界展开的残酷扩张将给这个国家的政治频谱加入民族主义和军国主义的色彩。毫不夸张地说，这种激烈的运动把北约推到了圣彼得堡的边缘，爱沙尼亚和拉脱维亚加入北约更是使俄罗斯如鲠在喉。

 

如今，超过25%的爱沙尼亚和拉脱维亚人口是俄罗斯族，然而，在苏联解体时这个比例更大。冷战结束后，这两国剥夺了绝大多数俄语人口和其它少数群体的公民权——由于独立后的爱沙尼亚和拉脱维亚在两次世界大战间持续存在（1918年，拉脱维亚独立，1920年，爱沙尼亚独立。1939 年，苏德签订互不侵犯条约，两国被纳入苏联的势力范围，1940年正式加入苏联，1991年再次获得独立。），他们宣称，只有那些公民的后裔才能成为新国家的公民。甚至，很多第三代居民（他们和父母均在两国出生）只得到了二等公民的身份，不得从事很多职业，同时被排除在国家政治参与之外。

 

这样的人口特征造成了民族主义的政治现实以及反俄的历届政府。接受反俄政府加入北约，证实了莫斯科的疑虑——北约仍是一个反俄联盟，其所作所为与冷战时如出一辙。对美国而言，更糟糕的是，华盛顿及其盟友还没有搞清如何避免与一个核大国发生战争，就向新伙伴扩大了它们的安全保护伞。即便美国真有诚意确保那些曾长期深陷苦难的国家享有独立，华盛顿推动北约扩张也是不合理的，更不用说向格鲁吉亚和乌克兰承诺北约成员国资格。这必然激怒莫斯科采取报复措施。

 

普京原本是想推动俄罗斯成为联合欧洲的主要部分，这一点似乎被忽略了。可预计的是，北约扩张必然加剧莫斯科“拼个你死我活”的对抗心态，促使其对美国意图作出最坏的判断。俄罗斯领导人正致力于重整军备，并寻求新同盟作为对美国政策的合理回应。讽刺的是，在美国政策中，谴责俄罗斯的部分比其对美国国家安全的贡献更为显著。

 

如何使美国从欧洲冷战记忆的分界线中获益？进一步说，如何确保身处与俄罗斯对抗前线的拉脱维亚或爱沙尼亚安全无虞？

 

前不久，美俄在叙利亚外交关系崩溃只是使这个问题变得更糟糕。因吞并克里米亚，俄罗斯已经受到了美国和西方的制裁，这是不争的事实，两年来，它力图在关键国际议题上保持开放态度。然而，这种姿态（在俄罗斯对伊核事务的支持中，这是必不可少的因素）似乎消失了，其主要倡议者、俄罗斯外交部长拉夫罗夫现在声称：只要制裁仍在生效，俄罗斯就不会再与美国合作。

失败之三

 

失衡的亚洲“再平衡”

       美俄关系紧张令人担忧地暴露出华盛顿在处理与另一个对手的关系时表现得多么愚钝。与俄罗斯不同，中国拥有强劲的经济和令人钦佩的创新文化。并且，长期以来，华盛顿未能制定出缜密周全且行之有效的对华政策，因此，美国无法阻止具有强大潜力的中国崛起成为亚太地区的领导力量。

 

作为国务卿，希拉里至少要为双边关系恶化承担某种程度的责任。在承诺不在国内实践方面挑衅中国之后，希拉里食言了。希拉里提出的方案听起来更像是华而不实的政治说辞，而非在处理对华关系领域做出实实在在的努力，因此，结果只能是适得其反的，只能激起北京的极度猜疑。

 

众所周知，奥巴马亚洲政策的“机轴”就是“再平衡”，敌对的美国及其对华遏制和政权更迭政策，加剧了中国的担忧。除了广为人知的军事部署以及对破坏中国反介入/区域拒止系统之能力的公开讨论，这个“机轴”还包含了TPP这个主要的区域贸易协定，美国及其盟友将从中获益。问题在于，奥巴马政府明确地为了典型的美式主动权而战——在亚洲经济架构中机动灵活地战胜中国。他指出，“如果我们不制定规则，那么中国将在此区域制定规则”。

 

毫无必要地挑衅中国已经成了常态，这样的例子数不胜数。我们思考其中一个案例：奥巴马政府鼓励菲律宾司法机构挑战中国依照《联合国海洋法公约》（美国参议院拒绝批准）对南中国海的主权主张。北京一开始就声明不会接受这种非法的仲裁程序，奥巴马政府为何认为中国会忍受来自这个法庭的决议呢？

 

正如哈佛大学的格雷汉姆·艾利森所观察到的那样，“在国际法庭的裁决侵犯到自身主权和国家安全利益时（在它们的观念里），五个联合国安理会常任理事国中，没有任何一国曾经接受过这样的裁决”。

从这次小插曲中得到的最大实践结论在于：其他国家可能被怂恿着向北京提出声索，但是无论是这些国家还是美国，都没有真正付诸实施的意愿。毫无取胜决心地惹是生非，削弱了美国的地位。

 

再三地挑衅其他大国，而不准备采取实际行动强制其顺从美国偏好，这种矛盾的行为可能会产生戏剧性的全球性结果。美国支持盟友的良好愿望可能会激发一场损害美国利益的地缘政治板块重构。眼下，中国和俄罗斯正致力于重修旧好，目的很明确：遏制美国力量。如果说恐怖主义是美国最直接的安全威胁，那么，北京-莫斯科伙伴关系就代表着美国全球领导地位的最大长期危险。

 

中俄之间存在诸多差异，二者均需要避免与美国及其盟友发生严重对抗。中俄领导人围绕美国政策交流观点，其中包含华盛顿对它们邻国的支持——这相当于设置了一个遏制两国的围堵机制。这种观念并非无关紧要，北京和莫斯科不需要正式联盟或公开敌意，就能够使美国安全和外交政策陷入大麻烦。中俄在联合国安理会中展开外交合作，俄罗斯以更为宽松的态度向中国输出先进武器系统，两国联合军事演习的规模和复杂程度日益加大。而且，这可能仅仅是个开始。

 

失败之四

 

联盟损害国家利益

 

在欧洲和亚洲的不利态势表明美国战略中存在更为根本的缺陷：不愿批判性地看待与美国利益及当前国际环境相关的同盟承诺。一般说来，强大的联盟是美国全球领导地位的关键基础，也对美国国家安全贡献良多。但是，联盟是人类机构而非宗教遗产，应对其定期进行审慎考查以确保它服务于预期目标。

 

二战后，为应对苏联帝国主义的实际威胁，北约应运而生，在某些情况下，委托美国进行无条件的安全保障。那时，这种做法是合适的，但是当今世界早已不同往日，“老作风”似乎已经不合时宜了。无论俄罗斯对其邻国的策略多么不祥，我们很难分辨大多数欧亚冲突如何影响了美国的重大利益。俄罗斯在苏联时期的凌厉作为已成历史，除非考虑到核武器因素，它现在已经不会对美国构成实质威胁。从强势地位明确表达明智的政策，能够避免负面结果并使美国盟友更加安全。

 

同时，被视为美国亲密伙伴的那些国家已经在多方面危及美国主权和安全。墨西哥几乎没有在限制非法移民合作上为自己的失败付出任何代价，这已经深刻影响到了美国的经济、安全和社会；并且，久而久之，甚至能够在未经允许的前提下改变美国选举。国会中的绝大多数人坚持认为沙特阿拉伯应为“9·11”袭击负责——美沙关系只有在面对苏联威胁那段时期才得以加强，而高油价第一次将两国紧密联系到一起。

 

自下而上地重新审视当前联盟，评估其对美国安全、繁荣、价值观和领导地位的贡献，将成为下一任政府的第一项明确的任务。应该调整或缩减那些仅仅给美国带来麻烦的同盟关系，当然，做这个“手术”需要手术刀而不是大斧——要知道，摧毁有缺陷的结构和后冷战时代必胜主义者的恶习可能会造成比现状更糟糕的局势。此外，华盛对必须搞清楚，如何改变才能加强美国安全、巩固美国领导地位，以及避免加深奥巴马时期美国战略撤退和紧缩的国际印象。

 

要想达到上述目标，需要对同盟关系设置清晰的预期。北约条款中著名的第五条规定，攻击一个联盟成员相当于同时对所有盟国发动攻击，仅凭“认为必要时可以采取包括使用武力在内的行动”，就要求美国“协助”它的盟友。美国官员应该对它的北约盟友说明：第五条并不是参与鲁莽或挑衅性行动的通行证，盟国遭受的攻击并不是由其主动挑衅行为引起的，美国才会为其提供保护。

 

实际上，美国对台湾的防务承诺已经囊括了这层含义。华盛顿应该鼓励那些小国（如爱沙尼亚和拉脱维亚）领袖更加慎重地对待同盟——事实上，美国承担保卫或解放其领土的义务可能导致其遭受更大的破坏，即使没有升级到莫斯科或华盛顿发动战术核打击的程度。盟国也可以通过自身言行激化或缓解冲突。

 

今后，西方与俄罗斯和中国既复杂又矛盾的关系将继续使双方保持对抗状态。因此，美国力量仍然是国际安全的基石，联盟仍然是美国的关键工具。然而，关于在何时、如何行使这种权力，新观念姗姗来迟。美国领导人们已经在突发事件上耗尽了美国的资源，而非将其投入到切身利益上，这种情况屡见不鲜。

 

这并不是避免使用武力的号召或者应将武力作为最后手段的陈词滥调。相反地，在某种情况下，武力可能是最为恰当的手段以及第一选项。

 

同时，军事优势是美国确保成功外交的核心工具，其价值体现在为美国利益提供基础保障的功能之上，而非不在于为达成次要目标而进行的常规部署。同样，华盛顿应该承认，相比武装冲突，运用经济制裁手段带来的内耗和威胁并未减少，当然，制裁确实做到了“平均分配人类苦难”。在考虑是否进行军事部署、经济制约或其他手段时，华盛顿应对投入、收益及风险（预期之外的后果等）展开更加系统性和坦率的评估。

 

下一位美国总统应该怎么办？

 

如果下一任总统着手制定新战略，他或她应该预料到自己将面临着来自根深蒂固的美国对外政策机制的阻力。从伊拉克到利比亚，近年来的惨败已成为两党关注的焦点，很多人将努力捍卫自己的“政绩”——两党外交政策精英已经使这种观念固化：“美国例外论”是干涉其他国家的通行证，“全球理想”是美国成功的保证。

 

美国领导人们经常忘记这个道理：跳下悬崖比攀回安全区容易得多。尽管众参两院不乏有识之士，国会在很大程度上放弃了在对外政策方面展开严肃讨论，并且没能履行其监察行政权力的职能。主流媒体已经成了一个拙劣的、误导舆论的“混声室”。

 

但是，期待解决问题的美国人已经没能力再为坏政策买单了。国际格局中权力更加分散，由于主要力量增多而缺乏规则，当今世界的复杂性和危险性空前提高。过去，地缘优势和强大实力把华盛顿严重决策失误造成的损失降至较低水平，以后，美国将无力负担这个“奢侈品”的代价。我们应该在意志坚定的领导力（在过去20年曾被滥用）之下，把美国推回可持续发展的路径上，积极的国会和有辨识能力的媒体将周期性地为我们调整航向。

 

下一位总统不可能独自应对国会或媒体问题，但是他或她应该对此倾注足够重视，尤其是对膨胀的国家安全委员会。当然，若要显著改变美国对外政策，就要求新总统在选拔高层官员时优先考虑他们在观点和风格上能否达成一致，而非政治正确或完美的个人简历。否则，这种变革的努力一开始就会遭到破坏。

 

美国面临的挑战真实存在，但并非无法克服。正如2016年美国大选所表现出的那样，美国人对后冷战时期的对外政策感到失望，因此，幸运的是，一位意志坚定又富于技巧的总统将得到“重新开始”的重大契机。