张江山 | “人民政协是具有中国特色的制度安排” 的意蕴

点击：作者：张江山来源：《中国政协》发布时间:2019-06-14 12:30:40

党的十八大以来，习近平总书记围绕适应国家治理现代化要求，对政协参与国家治理的安排作了系统阐述，拓展了政协参与国家治理的空间，推动了政协的制度化水平，政协呈现了作为合作治理平台的多重制度优势。

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当代中国发展模式背后的支撑力量，是中国特色国家治理体系。其中政协这一“中国模式”制度安排，最具鲜明中国特色、民族特性、时代特征，在国家治理中有独特优势。习近平总书记提出“人民政协是具有中国特色的制度安排”新论断，这一论断内涵丰富，意义重大，是深刻理解总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想最根本、最关键的论断，从国家治理的高度，科学回答了政协是什么、干什么以及适应全面深化改革应该怎么干的问题。

一、人民政协是具有多重制度优势

的合作治理平台

党的十八大以来，习近平总书记不仅对人民政协制度作了系统阐述，还从新型政党制度、统一战线、协商民主等方面，系统阐述了政协在国家政治架构中的定位和作用。1982 年宪法对政协的组织属性和地位作了规定，新修订的政协章程明确了其在国家治理体系中的定位和具有的多重制度优势。从治理主体来看，政协体现了“多元共治、广泛参与”现代国家治理的内在要求和现代政治文明的先进理念；从多重制度基础来看，政协以新型政党制度、党的统一战线方针以及协商民主制度等为依托，具有坚实制度基础。

（一）以新型政党制度为依托，民主党派参与国家治理的重要政治形式和组织形式。政党制度涉及到国家公共权力配置各方利益的规则、程序、机制等多方面，是国家治理体系重要组成部分。新型政党制度“通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端”［1］。同西方政党在议会中形成竞争不同，政协作为新型政党制度的重要政治形式和组织形式，为多党合作参与国家治理中政党关系结构的存在和发展提供了组织支撑。这种制度安排是中国共产党和民主党派的共同创造，经历了历史的风云变幻，1954 年政协职能转变，特别是 1978 年以来改革考验，对实现党派广泛有序政治参与基础上凝聚共识具有重大政治优势。

（二）以统一战线为依托，各界群众参与国家治理的组织形式。政协因统一战线而生，与统一战线共成长。习近平总书记把统一战线作为中国共产党治国理政的重要法宝，指出统一战线是“夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法宝”。作为“三个重要法宝”最好组织形式，政协以界别为组织特点，是“最具广泛的代表性和最大政治包容性的组织”，具有适应多元化多层次的社会结构所产生的社会关系、社会问题、社会矛盾日益复杂的优势，能及时将各界代表和人才以及新兴群体纳入到制度化利益表达渠道中来，为及时公正地化解各种冲突和矛盾提供组织支撑和保障。

（三）以协商民主制度为依托，广泛政治参与的重要渠道和专门协商机构。协商式民主是同选举式民主并列的社会主义民主实现形式。习近平总书记指出，“这两种民主形式……，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”［2］。协商民主在推进国家治理现代化中，更具有广泛达成最大共识、智慧和力量，有效避免恶性竞争甚至相互倾轧的弊端的优势，具有鲜明中国特色。政协作为专门协商机构，是所有协商渠道中制度体系最为健全、组织建构自上而下、协商载体丰富多样、协商传统和文化浓厚的最专业的组织，并涵盖 9 个政党，8 个人民团体、56 个民族、5 大宗教、34 个界别、3000 多个政协组织，60 多万政协委员，协商能力尤为突出，能保证协商民主的质量。

因此，在国家治理中政协与国家权力系统外的各种社会组织和力量有着广泛而密切的联系，是联系国家权力体制外社会力量的重要制度化平台，起到联系、协同各类资源的重要作用，有利于形成“多元共治”的国家治理格局，具有鲜明中国特色。

二、对人民政协参与

国家治理空间的新拓展

国家治理是政治体系广泛吸纳社会民意或社会阶层利益代表者参与政治运作，并在此基础上进行利益和民意整合，通过广泛协调，科学决策，制定路线方针政策，提高治理实效的过程。习近平总书记对政协作为国家政治过程重要环节嵌入到党和国家权力运行过程提出新要求，提升了政协组织对国家政治生活的影响力。

（一）参与利益整合，凝聚共识和力量。习近平总书记指出，人心向背、力量对比是决定党和人民事业成败的关键，是最大的政治。利益整合处于意见表达和政策决定之间，是政党和政府依照一定原则对感知到的零碎的，甚至相互冲突的利益诉求进行协调、平衡的过程。政协将不同界别所代表的不同群体利益诉求整合到政协中来，开展协商，能够最大限度减少分歧、凝聚共识和力量。通过政协集中获得的意见和建议能够更充分、更广泛地代表不同阶层、不同群体的愿望和诉求，最大限度地实现各方利益的均衡，“促进形成全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调节社会利益的协调机制”［3］。

从实现途径来看，34 个界别所代表的利益群体不断增加。2015 年出台的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》提出，统一战线是社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的广泛联盟。将统战对象由原来 15 个方面整合为 12 个方面［4］，爱国者中增加“致力于中华民族伟大复兴爱国者”。习近平总书记还强调了党外知识分子，新经济组织、新社会组织中的知识分子工作，留学人员，新媒体中的代表性人士工作以及非公有制经济人士特别是年轻一代等群体。适应这些新要求，习近平总书记指出，“必须正确处理一致性和多样性关系”，在“充分发扬民主、尊重包容差异”的基础上找到“最大公约数”［5］。

（二）参与党和政府政策制定，促进政策科学化。“政治决策是对政治生活重大问题的决定，是党和国家机关活动的中心环节”。政协基于“坚持协商于决策之前和决策实施之中”的要求，参与到党和政府公共政策制定过程。委员中聚集着大批专业学者，能够围绕政策的公共性、民主性与科学性等方面建言献策。在政协开展协商，既可以对党和政府决策制定和执行起辅助和参考作用，又为其运行提供一种监督和纠错的机制，促进决策科学化、民主化，提升国家治理能力。

首先，政策主题内容主要围绕党和国家中心工作政策制定开展，价值重大。习近平总书记先后提出“为‘十三五’时期发展献计出力作为履行职能的主线”［6］，“把握经济新常态这个大逻辑，就经济社会发展的重大问题、全面深化改革的难点问题、推动创新创造的关键问题”［7］，“坚持以推进供给侧结构性改革为主线”“打赢防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，有许多重大任务和举措需要合力推进”［8］等。其次，政策主题涵盖保障和改善民生政策内容，习近平总书记先后提出聚焦“群众最为关切的问题，深入进行调查研究”［9］，“真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦”［10］。最后，政协参与政策制定主要通过履行政治协商、民主监督和参政议政三大职能实现，新修订政协章程对三大职能重点关注的内容进行了规范阐述。

（三）丰富民主政治形式，创造民主价值和文化。国家治理体系现代化目标是完善和发展中国特色社会主义制度，不仅要体现在生产力发展和经济效率上，更要建立高度文明、高度民主的政治制度，显示其制度科学、民主、公正价值的优越性。习近平总书记指出，“发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优点和特点”“加强社会各种力量的合作协调”［11］。政协协商民主坚持平等议事、求同存异、体谅包容的原则，基于民主协商创造团结，在团结的基础上形成有效的民主协商，彰显了社会主义民主的优越性。

首先，中国共产党执政、民主党派参政在政协制度框架中形成了具有内在统一性的政治行为，呈现执政民主性。政协作为新型政党制度的政治形式和组织形式，其政治协商“主要是中国共产党同民主党派的协商”［12］，特别是民主党派在政协委员、常委和政协领导中占有一定比例，也有的在专委会和政协机关中担任领导干部。政协还建立联系沟通机制，丰富民主党派对重大事务意见表达的途径与形式，打通政党之间、民主党派与政府间的各种界限与隔阂，“把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗，有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端”［13］，形成执政与参政的有机统一，创造多党合作治理的民主执政局面。其次，政协三大职能发挥呈现了民主的精神。协商民主是“中国共产党执政和决策的重要方式”［14］，“实现党的领导的重要方式”［15］，政协发挥专门协商机构作用，“把协商民主贯穿履行职能全过程”［16］。最后，国家治理不仅需要有效制度，更需要公民素质支撑，这种素养需后天的长期熏陶和历练。政协以其平等性、妥协性、包容性等文化，对于涵育现代公民具有示范性与指引性。诚如林尚立所说，西方协商民主只是救济了代议民主，而在中国，则可能是生存发展之本，它是中国政治领域的“朝阳”领域，可能会引发一场革命，即通过在不触碰基本制度框架的前提下，通过协商的方式，从现实的、可能的地方入手，以此寻求体制的突破与推进。［17］

三、以履职能力为核心

的政协制度建设

十八届三中全会提出国家治理体系现代化，实质是完善和发展中国特色社会主义制度，使其更完备、更稳定、更管用，实现有效治理、有序变迁和国家可持续发展。十八大以来，习近平总书记围绕政协适应国家治理现代化要求，提出一系列新论断新思想新要求，有力推动了政协制度的现代化水平。

基于政协制度设计的应然考量，政协制度效能有很大改善空间。对此，习近平总书记指出 :“以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”［18］。履职能力和自身建设辩证统一，相互影响和促进，其中提升履职能力是政协建设的出发点和落脚点，制度化建设作为政协建设重要内容是提升履职能力的重要途径。2015 年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、中办《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（以下简称 36 号文）、2017 年中办《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称 13 号文）等，对政协制度建设作了顶层设计。

（一）党对政协工作领导的制度化。坚持党的领导是政协制度本质特征和特色。习近平总书记指出，“各级党委要重视和支持人民政协事业发展”［19］，“不能想起了、有空了、拖不过去了才协商”［20］，为此必须“完善坚持党的领导的体制机制”［21］。一是完善党委对政协党组领导制度。36 号文提出，建立健全党委常委会会议听取政协党组工作汇报，讨论政协常委会工作报告和年度协商计划等制度。13 号文提出，党组应把开展民主监督情况作为汇报重要内容。二是完善学习制度。36 号文提出，完善政协常务委员会会议和主席会议学习制度。三是加强领导班子建设。习近平总书记指出，“要高度重视政协领导班子建设”［22］。四是完善纳入党委决策程序。36 号文提出，加强党委和政府工作与政协协商有效衔接的制度，包括协商议题提出机制，知情明政制度，协商成果采纳、落实和反馈机制等。13 号文提出，健全民主监督的知情明政、协调落实、办理反馈、权益保障机制，明确党委、政府和政协各自职责。

（二）政协参与主体建设制度化。一是完善界别设置。习近平总书记提出，“适应经济社会发展和统一战线内部结构变化，深入研究更好发挥政协界别作用的思路和方法”［23］，“增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设”［24］。36 号文提出，在条件成熟时对政协界别适当进行调整。这为彰显政协吸收冲突、中和利益分歧的重要机制作用，释放制度潜能提供了基础。二是加强参政党和人民团体等界别自身建设。习近平总书记指出，“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党”。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》将这一重大论断以党内法规的形式予以确定。习近平总书记指出，“工商联要加强思想政治建设和履职能力建设”［25］，要切实保持群团组织的政治性、先进性和群众性［26］等等。三是改进委员产生机制。习近平总书记指出，“改进委员产生机制”［27］。这为建立起公开、透明、公正的委员产生机制奠定了基础。四是完善委员管理制度。36 号文提出，制定规范委员履职工作的指导性意见，进一步明确权利和义务，规范委员履职服务管理。五是加强政协智库建设。习近平总书记指出，“统一战线人才荟萃、智力密集，可以说是一个大智库”［28］。36 号文提出，加强人民政协智库建设，整合各级政协组织、政协委员等各方面智力资源，充分发挥政协的智囊作用。

（三）政协工作运行制度化。通过健全与完善表达途径、议政机制与专委会组织，来强化党派、界别、委员利益表达。一是规范履职平台和形式。习近平总书记提出，“要加强协商民主制度建设，为各党派团体和各族各界人士搭建协商平台、丰富协商形式、创造民主氛围”［29］。36 号文提出，完善政协全体会议、健全专题议政性常务委员会会议、规范专题协商会、完善双周协商座谈会，开展对口、界别协商以及健全提案办理协商等制度。同时，通过视察报告、调研报告、提案、建议案等形式开展协商，探索网络议政、远程协商等新形式。13 号文提出，完善会议、视察、提案、专项等民主监督形式。二是履职制度化。36 号文提出，制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见，制定民主监督的专项规定，建立健全参政议政的各项工作制度；制定加强和改进调研工作实施办法；修订社情民意信息工作条例，建立健全社情民意表达和汇集分析机制。三是加强联络制度。36号文提出，完善政协领导和专门委员会联系界别，主席和副主席联系界别委员制度，建立健全委员联络机构；完善工作机制，提高合作共事能力。

参考文献：

[1] 林尚立、肖存良：《中国共产党与国家建设以统一战线为视角》，复旦大学出版社 2013 年版。

[2] 林尚立：《协商民主中国的创造与实践》，重庆出版社 2014 年版。

[3] 陈家刚：《协商民主与国家治理》，中央编译出版社 2014 年版。

[4] 黄利鸣：《社会主义协商民主与参政党建设》，湖北人民出版社 2014 年版。

[5] 于小英：《协商政治学协商民主与国家治理研究》，中央编译出版社 2015 年版。

[6] 肖建平：“统一战线与国家治理的耦合与互构”，载《湖北省社会主义学院学报》，2018 年第 1 期。

注释 :

［1］“在看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联委员时的讲话”，载《人民日报》，2018 年 3 月 5 日。

［2］《十八大以来重要文选选编（中）》，中央文献出版社 2016 年版，第 74 页。

［3］李贺林、左宪民：《中国特色协商民主研究》，中央党校出版社 2008 年版，第 184 页。

［4］包括民主党派成员；无党派人士；党外知识分子；少数民族人士；宗教界人士；非公有制经济人士；新的社会阶层人士（私营企业和外资企业的管理技术人员；中介组织从业人员；自由职业人员）；出国和归国留学人员；香港同胞、澳门同胞；台湾同胞及其在大陆的亲属；华侨、归侨及侨眷；其他需要联系和团结的人员（原工商业者；起义和投诚的原国民党军政人员及眷属）。这并不是减少了其中原工商业者；起义和投诚的原国民党军政人员及眷属存在人数较少，归类到其他需要联系和团结的人员里了。

［5］《十八大以来重要文选选编（中）》，中央文献出版社 2016 年版，第 561-562 页。

［6］“在全国政协新年茶话会上的讲话”，载《人民日报》，2016 年 1 月 1 日，第 1 版。

［7］“在同党外人士共迎新春时的讲话”，载《人民日报》，2016 年 1 月 31 日，第 1 版。

［8］“在看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联委员时的讲话”，载《人民日报》，2018 年 3 月 5 日，第 1 版。

［9］《十八大以来重要文选选编（中）》，中央文献出版社 2016 年版，第 69 页。

［10］《十八大以来重要文选选编（中）》，中央文献出版社 2016 年版，第 77 页。

［11］《十八大以来重要文选选编（中）》，中央文献出版社 2016 年版，第 63 页。

［12］《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社 2017 年版，第 75 页。

［13］“在看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联委员时的讲话”，载《人民日报》,2018 年 3 月 5 日，第 1 版。

［14］“在同党外人士共迎新春时的讲话”, 载《人民日报》，2014 年 1 月 24 日，第 1 版。

［15］《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社 2017 年版，第 38 页。

［16］《十八大以来重要文选选编（中）》，中央文献出版社 2016 年版，第 70 页。