【提要】中央国家安全委员会已正式成立。下一步，可考虑建立健全国家层面的金融安全审查机制，或将现有的国家安全审查制度扩展到金融领域，建立金融安全评估体系和具体审查标准，以在金融业对外开放的过程中更好地保障金融安全。

　　（原题：美国金融安全审查机制） 

　　在经济金融全球化背景下，各国金融业都面临如何既积极又稳妥地对外开放的问题。在我国银行业对外开放的进程中，近年来也一直面临着外方从各个层面不断施加的要求放宽银行业外资持股比例限制的压力。

　　国际经验表明，发达国家在扩大金融业对外开放的同时，也从国家安全角度对外资进入金融领域进行了严格的控制。以美国为例，美国外国投资委员会（以下简称“外资委员会”）从国家安全角度对外资进入金融领域进行控制。美国的监管法规从审慎监管层面对外资在美国境内投资和设立附属金融机构规定了严格的条件。我国已初步建立外资并购的国家安全审查法规体系和境外战略投资者投资入股银行业的监管法规，但缺乏专门的金融安全审查机制。为稳步推进金融业对外开放，根据现阶段银行业对外开放情况，可考虑借鉴国际经验，建立我国金融安全审查机制，健全金融安全评估制度。

　　美国外资进入银行业的国家金融安全审查机制

　　美国对于外资进入银行业进行严格的外国投资并购国家安全审查（以下简称“国家安全审查”）。

　　安全审查机制的建立及审查对象。美国外资委员会成立于1975年。在成立之初，只负责监控外国投资对国家利益的影响，并无对外资采取强制措施的权力。1988年通过的“埃克森—费罗里奥修正案”赋予美国总统对外资审查与限制的权力，标志着美国国家安全审查制度正式建立。美国2007年《外国投资与国家安全法案》（以下简称《法案》）及其实施细则——2008年《外国人兼并、收购和接管规则》（以下简称《规则》）规定，要集中审查影响“重要基础设施”和“关键技术”的交易，以及可能导致外国政府或代表外国政府的实体控制某些行业的交易。“银行及金融业”在“重要基础设施”范围之列，外资进入需要经过国家安全审查。

　　安全审查程序。外资委员会的国家安全审查分为4个阶段，每个阶段都有严格的程序和期限规定，整个期限不超过90天 。一是通过申报或通报启动审查程序。审查程序可通过申报或通报两种方式启动。申报是由投资并购的交易方向外资委员会进行主动申请。通报是指一旦委员会的任何一家成员机构认为涉及某行业领域的交易可能损害美国的国家安全，即可提请委员会启动安全审查。二是初审。外资委员会成员机构对交易进行审查，形成各自的意见后汇总到外资委员会进行综合评估，决定是否对交易进一步提起调查。三是调查。外资委员会主要围绕三条标准开展调查：该交易是否涉及到外国人、可能造成外国人对在美跨州经营的美国人的控制；是否有证据表明，对被投资并购的美国人实施控制的外资可能会有损害美国国家安全的行为；有关法规能否保护国家安全。完成调查后，外资委员会向总统提交报告和行动建议。四是总统决定。收到外资委员会提交的报告后，总统主要根据其建议做出决定，并向国会递交书面报告，说明决定的内容和原因。

　　安全审查机制的变化趋势。2007年《法案》及其实施细则——2008年《规则》对美国之前的相关制度做了一定修改，本次危机发生之后，成为了美国对外资并购进行国家安全审查的主要依据。与此前的有关审查规则相比，变化趋势如下：一是增加了审查程序。《法案》增加了申报前磋商机制、缓冲协议环节以及重新审查三道程序。“申报前磋商”是外资委员会鼓励投资并购交易各方在申报前与委员会进行磋商，这有助于委员会尽早甄别可能涉及的国家安全因素。“缓冲协议”是由投资并购交易方与审查牵头部门之间就减轻国家安全潜在威胁达成的协议。交易方若同意协议中的条件，外资委员会就会考虑通过对交易的审查。“重新审查程序”是对于已办理完结的审查，如果发现申报人在审查过程中有做伪证、提供误导性信息等现象，或者签署缓冲协议的一方有意违反该协议，且没有其他补救措施时，外资委员会和总统有权决定对该案件再次进行审查。二是提高了审查的严格程度。《法案》规定了准强制性调查情形、强制考虑的审查因素等，并且对涉及外国政府投资的监管更加严格。三是免受审查的适用条件更为严格，免受审查的范围大为缩减。外资并购须同时满足“仅以消极投资为目的”和“所购权益低于10%”这两个条件，才能免受安全审查。四是增加了外资委员会向国会报告并接受国会监督的要求，加强了国会对审查程序的监管。财政部等部门的负责人须向国会保证通过外资委员会审查的交易不存在国家安全问题。

　　外商投资并购美国银行的金融监管审查要素

　　外资投资并购美国的银行须接受两个层面的审查。一是国家安全审查。如果不能通过该审查，就无需进行其他审查。二是监管部门的审批。根据美国《银行控股公司法》等，外国银行凡收购美国境内银行5%以上股份的必须得到美联储的批准。监管部门在审批时主要考虑以下因素。

　　资本和财务。投资并购美国银行的外国银行必须具备充足的资本和财务资源，以保证交易的顺利进行。对外国银行收购美国现有银行使其成为子行的情况，并购方应能为美国子行提供必需的财务支持。

　　并表监管。根据1956年《银行控股公司法》以及1991年《外国银行监管加强法》等的要求，外资银行母国监管当局的综合并表监管能力（Comprehensive Consolidated Supervision），是美国监管当局对所有外资银行在美设立分支机构或实施并购等准入事项进行审批时的重要评估要素。

　　竞争因素。根据1960年《银行并购法》，如果银行合并引起垄断或大大削弱竞争力，则对交易不予以批准。据此，监管部门主要审查并购是否会严重削弱竞争，即并购对市场集中度的影响（通常采用赫芬达尔指数来衡量），还会综合考虑市场进入障碍、协同效应与效率等因素来最后决定。美联储对银行并购进行包括反垄断在内的实质性审查。司法部也设有反托拉斯部门负责执行联邦反托拉斯法，审查银行合并或控股公司对银行整合或收购给竞争带来的潜在影响。

　　管理资源因素。监管部门要审查投资并购方和目标银行的管理者资源，包括高级职员、董事和主要股东的“能力、经验和信誉”。监管部门在审查外资银行的申请时，还要联合其他美国联邦机构（如联邦调查局等）对外资银行主要负责人以及其附属机构的背景等进行考察。

　　信息披露与反洗钱因素。一方面，外国投资方应向监管部门提供有关自身及任何关联方的信息，汇报其财务状况以及在美国有运营业务的公司中的持股情况。另一方面，监管部门在准入审核时，要考虑外资银行是否拥有良好的反洗钱政策措施和内控制度。外国银行必须递交的反洗钱专题报表包括：第一，货币交易报告。当某一客户同一天的现金交易额超过1万美元，须递交该报告。第二，货币票据购买记录，包括银行支票、银行本票、旅行支票和银行汇票。当某一客户购买超过一定金额的票据时，须递交该报告。第三，资金划拨记录。当某一客户的资金划拨额在一定金额以上，须递交该报告。第四，可疑活动报告。当发现银行内部或外部有可疑交易事件时，须递交该报告。

　　我国国家安全审查制度及金融安全审查现状

　　我国已初步建立了外资并购的国家安全审查法规体系和境外战略投资者进入银行业的监管法规，并在实践中发挥了积极的作用，但专门的金融安全审查机制仍未建立。近年来，外方从各个层面不断施加压力，要求我国放宽银行业外资持股比例限制。为此，我国可借鉴有关国际做法，考虑在国家层面建立相应的金融安全审查机制。

　　我国国家安全审查法规体系

　　我国已初步建立了国家安全审查法规体系，但审查主要是针对外国投资者并购境内企业的行为，并未涉及外资并购境内金融机构。一是《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）规定，对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，应当按照国家有关规定进行国家安全审查。二是《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发〔2011〕6号，以下简称《国办通知》）决定建立“外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议”，其所确立的审查程序与美国国家安全审查程序相类似，但指出“外国投资者并购境内金融机构的安全审查另行规定”。三是《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》（商务部2011年第53号公告，以下简称《商务部规定》）。《商务部规定》要求对于属于《国办通知》并购安全审查范围的外资并购行为，外国投资者应向商务部提出并购安全审查申请；国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行并购安全审查的，也可向商务部提出进行并购安全审查的建议。该规定也明确了商务部审查与“联席会议”审查的衔接程序等事项。

　　我国金融安全审查现状及面临的主要压力

　　一是缺乏专门的国家层面金融安全审查机制。从美国的实践来看，在国家层面制定国家安全审查机制和在监管层面制定外资入股本国金融机构的金融监管审查应当同时具备。从我国的现行制度来看，在监管层面，银监会已经就境外战略投资者投资入股金融业制定了相关规定，并实施监管审核。但在国家层面，我国还未建立以国家安全为核心的对外资进入银行业的安全审查制度和机制。

　　二是在对外谈判中面临外方放开外资持股比例限制的压力。根据银监会《中资商业银行行政许可事项实施办法》规定，“单个境外金融机构及其被控制或共同控制的关联方作为发起人或战略投资者向单个中资金融机构投资入股比例不得超过20%。多个境外金融机构及其被控制或共同控制的关联方作为发起人或战略投资者投资入股比例合计不得超过25%”。近年来，外方通过WTO贸易政策审议、投资协定谈判、贸易谈判等多个渠道，从各个层面不断施加压力，要求我国放宽银行业外资持股比例限制。面对外方压力，我国应就外资入股中资银行有关事项实施国家安全层面的审查，以应对外方的压力，增强我国在国际谈判中的筹码。

　　三是有关外资银行母国并表监管的标准有待明确。对于外资进入我国银行业的行为，实践中，监管部门对外资银行母国监管的有效性进行严格的审核，但在制度层面缺乏对外资银行母国并表监管能力的具体要求和审核标准。

　　完善我国国家及金融安全审查制度的建议

　　党的十八届三中全会提出，要“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略等方面，确保国家安全”。目前，中央国家安全委员会已正式成立。下一步，可考虑建立健全国家层面的金融安全审查机制，或将现有的国家安全审查制度扩展到金融领域，建立金融安全评估体系和具体审查标准，以在金融业对外开放的过程中更好地保障金融安全。

　　一是健全国家安全审查制度。第一，建议将国家安全审查的范围由目前的《国办通知》中规定的“外国投资者并购境内企业”扩大为“外商投资并购境内企业”，即对外国投资者并购和投资入股我国境内企业行为均进行国家安全审查。第二，建议以立法形式对我国外商投资并购的国家安全审查制度做出规定，可考虑制定专门的外商投资并购国家安全审查法；或者在未来的外资立法中设外商投资并购国家安全审查的专章，并授权相关部门制定实施细则。

　　二是建立金融安全审查机制和评估体系。首先，建议尽快择机推出由国务院组织协调、金融监管部门和国家宏观管理部门组成的金融安全审查委员会。对外资投资入股金融业的重大事项进行金融安全审查，评估金融安全整体情况；或在现有的国家安全审查机制中纳入对涉及金融安全的投资并购行为进行审查。统筹协调各金融行业的对外开放政策，对同一境外投资主体在银行业、证券业、保险业的总体投资入股行为及其对我国金融市场、金融体系和国家利益的系统性影响，进行全面的评估。同时，综合考虑金融安全评价不同维度需要，建立健全金融安全评估体系，以加强对外资入股金融业的反垄断和安全审查。其次，建议以立法形式对外资进入的我国金融领域的金融安全审查机制做出规定。可考虑在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等法规的基础上，制定统一、清晰和完善的外资进入中国市场的金融安全审查程序要求。再次，对涉及放宽外资持股比例要求的事项，相关金融监管部门应对该事项的必要性、影响和具体做法进行深入、全面的研究，在开展客观评估的基础上做出有利于我国金融业发展的应对方案。

　　三是明确金融安全审查的具体标准。可借鉴美国的金融安全审查制度安排和实施情况，从资本和财务因素、监管因素、竞争因素、信息披露与反洗钱因素、管理资源因素、社区服务便利性因素等方面对外资进入我国银行业进行安全审查。例如，对于监管因素，应明确外资银行母国并表监管的标准，可加强对世界银行和国际货币基金组织对各国（地区）开展的金融部门评估规划（FSAP）成果的利用，参照其中《有效银行监管核心原则》的评估结果来判断母国银行监管的有效性。此外，加强与母国监管当局的合作，构建有效统一的监管网络体系，要求外资金融机构的母国当局对该银行的国内及海外业务实施并表监管。

　　（作者单位：中国社科院金融所；来源：银行家）

　　【昆仑策研究院】作为综合性战略研究和咨询服务机构，遵循国家宪法和法律，秉持对国家、对社会、对客户负责，讲真话、讲实话的信条，追崇研究价值的客观性、公正性，旨在聚贤才、集民智、析实情、献明策，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而奋斗。欢迎您积极参与和投稿。

　　电子邮箱：gy121302@163.com

　　昆仑策网：http://www.kunlunce.cn

　　　　　　 http://www.kunlunce.com