唐山大地震40年可歌可泣励精图治之悲壮宏大纪念，习总书记强调全面提高国家综合防灾减灾救灾能力，防灾减灾话题持续不断，令笔者想起几年前的汶川、芦山地震。2013年4月20日芦山灾害性地震的政府主导、社会参与、救灾应急反应、部门应对措施、救援技术手段，与2008年汶川地震已有极大改进，但芦山地震应急管理仍然暴露出一些问题，因灾难过程不可逆，每一次灾害性地震应急管理的教训与经验对我国今后灾害性地震应急管理都是弥足珍贵，本文回顾汶川、芦山地震灾例，梳理、对比汶川、芦山灾害性地震应急管理的经验教训，为当前及今后我国灾害性地震应急管理积累更加丰富、高效、宝贵的对策。

　　一、如何完善实施地震应急预案

　　灾害性地震应急预案一般具有四个要素：

　　一是地震情景，即一切预案编制和实施的有关地震情况与背景。

　　二是参与主体，即应急预案的决策者、组织者、和执行者，即制定和实施预案的组织和个人。

　　三是应对措施，即各种应急措施、管理方法、控制手段和技术。

　　四是基本目的，即应急预案所有达到的目的和效果。

　　灾害性地震应急预案核心内容一般应包括：

　　（1）震发后初期灾情评估机制；

　　（2）指挥机构的职权、任务、职责、协调处理危机的方式及工作方案，细化到各部门、各岗位、各项任务具体负责人的电话号码；

　　（3）灾情整合传输及通报制度；紧急通讯系统的启用；

　　（4）救援救灾职能机构、救援职能及调用方案；

　　（5）交通运输设施及能力的恢复；交通管制；

　　（6）工程抢险及生命线工程（水、电、气、道路）的恢复；

　　（7）危险物质处理及防止次生灾害；

　　（8）物资支援计划，应急设备的调度；

　　（9）灾区社会治安管制；市场管制；

　　（10）灾区卫生及医疗服务，医疗力量统筹。

 

　　2013年“4.20”芦山地震中，宝兴县重灾乡镇陷入断电、断水、断路、断通讯的孤岛状态，少则10多小时，多则两天以上处于孤岛状态。这些孤岛在封闭状态如何自救对我国今后大灾应急颇有有启示。

　　2008年前汶川地震时，宝兴县政府没有应对大灾的经验，更没有地震应急预案，因此政府组织工作一度十分混乱。宝兴县政府这次在救灾预案的实施上有了更多进步，整体救援水平有较大提高，各部门联动也比较成功，从各自角度尽快作出反应，在黄金救援期间从本部门职能角度出发拿出举措，与各救援单位协调较好。

 

　　2013年“4.20”地震当天，全县通信中断，政府工作人员凭借互相寻找、口头通知，各单位人员在中午就集结起来，迅速投入救灾工作中。政府部门在第二天搭起临时办公点，在县救灾指挥部的领导下分头工作。因各部门都有预案，地震发生后，政府立即按照救灾应急预案启动应急响应。各部门按照预案运转，宝兴县政府首先要求各受灾地区尽快统计掌握灾情和人员伤亡情况，及时公布灾情。卫生局负责救助伤员，发改委负责协调救灾用品并统计企业损失，消防队从青衣江抽水并用送水车随时给灾民供水。各职能部门分别牵头，指挥部分为多个组，负责抢险救援、医疗、人员安置、交通运输保障、次生灾害防护、社会稳定、伤员手术、宣传报道以及协调外来援救队伍等事项。

　　2008年汶川地震后，宝兴县高度重视灾害预防，平时注意完善地震应急预案，从毫无经验到定期按照地震应急预案进行防震演练。县城每年“5.12”防灾减灾日前后都会组织全大型防震演练，平时也定期组织防震防灾演练。2013年“4.20”芦山地震中，宝兴县政府和居民虽与外界联系中断，但救灾沉着冷静，整个宝兴县城保持着秩序。地震发生后，几乎所有县城居民都明确知道县城内的避难场地，仅县中学很快就涌进了上千避难的灾民。

 

　　2008年汶川地震时，由于政府没有储备必要救灾物资，一度影响救灾工作，灾发初期没有统一管理，政府也没有统一发放帐篷，居民自己找材料找空地就搭帐篷。

　　2013年“4.20”芦山地震后，灾民安置迅速，改变无人管理的局面。地震发生后不久，县民政局就组织发放帐篷；县武装部、住房保障局招募多名志愿者，协助在安置点搭建帐篷及若干大棚。地震当天中午，县武装部的工作人员就在给灾民募集粮食，帮灾民搭起临时食堂。

 

　　笔者认为，芦山宝兴“孤岛”能够自救的原因及对我国今后大灾应急管理的启示有三点。

　　一是2008年汶川地震后，宝兴有了基本地震应急预案 ，

　　二是平时重视地震防灾演练，

　　三是储备了必要的救灾物资。

　　今后为提高孤岛自救能力，可增加救灾物资储备。北京示范项目可作为今后全国值得推广的经验。北京救灾物资储备将建成一个中心库和4个分库格局。救灾用折叠床、帐篷、睡袋、软体水桶储备于救灾仓库，救灾物资整齐地囤放于占地1.57万平方米的大型仓库内。仓库共有8个出入口，遇到突发灾情，8个出入口可同时打开供货车自由通行，以保证在最短时间内完成装载。2013年后北京将新增投入1亿元购买救灾物资储备，扩充的新物资包括远光手电、毛巾被、净水车等，已于当年6月底入库，救灾物资储备可应急救助20万人。“十二五”期间，北京市将增加救灾物资储备数量和品种，力争储备水平可应急保障30万人。分库将对口服务各区县，届时建立一个中心库和4个分中心库，一旦北京出现灾害，最近的分中心库将对应服务相应区县，中心库也同时发送救灾物资。

 

　　近年来，各地都出台了《突发公共事件应急预案》，应急救援体系不断完善。每次大灾过后，县一级的政府在应急响应系统方面都不断完善。目前地震应急体系建设已经覆盖到县级政府。宝兴救灾经验表明，有完善的救灾预案，平时重视防灾，有必要的救灾物资储备，即使成为“孤岛”，与外界联系中断仍可以有序高效地抗灾救灾。

　　二、如何确保灾情传递迅捷畅通

　　政府做出救灾应急决策的前提是信息真实、准确、全面、及时，信息渠道畅通无阻。灾情评估与分析在救灾初期是救灾决策的主要依据，对提高救灾针对性与高效意义重大。各国灾难救援中，通信都是第一位要保障的重点，公共网络基站容易在灾害中损毁。灾难后大量公众用户使用会造成网络超载。从各国灾难应急经验看，国外救灾指挥中多使用应急专网。利用专网调配警力。应急指挥通常由一个领导向若干人下达指令，应急专网可实现一对多信息传递。救援中多类型的指挥部之间通信波段不同，无法有效传递信息，影响救援指令准确快速传递。

 

　　2013年4.20芦山地震后，宝兴县三大公共通信公司的网络断网，宝兴县成为“孤岛”。 宝兴县各乡灾情一度仅靠灾民口耳相传，宝兴县人大主任徒步5小时后才送出孤岛灾情。因宝兴县无法与外界取得有效联络，当超过40辆急救车呼啸奔向刚刚抢通道路的宝兴县灵关镇后，却发现这里并没有那么多伤员等待他们转运，即灾情不准，导致急救资源难以合理配置。次日，国务院和省级指挥部主要负责人，也在等待孤岛的消息。应急通信无力，芦山地震出现的网络瘫痪，反映出地方缺乏传统和现代手段相结合的综合信息体，灾情传输阻滞，给72小时救灾黄金期的救援决策和救援力量调配造成极大困难。

 

　　4.20芦山地震发生后，解放军多个军兵种在第一时间向震区派遣救援力量，无人机、战场电视等高科技设备也出现在救灾一线。震发第一天无人机在芦山县上空飞行成功获取核心灾区的0.16米高分辨率航空影像，第2天无人机再次升空，在雾大风大的不利气候条件下，无人机在350米低空航拍作业，获取0.05米的分辨率航空影像，通过后期处理，生成的测绘级影像和地形图，为灾难评估和灾后重建提供可靠的数据保障。为指挥部传回实时情报信息，为搜救工作提供详尽数据。

 

　　虽然无人机、战场电视等高科技手段对于地震灾区生成测绘影像和地形图有不可替代的意义，尤其在天气恶劣人员难以降落的情况下，无人机收集灾情确实功不可没。但具体灾情仍需人工统计与评估，今后可考虑军事训练科目中开设救灾侦察训练项目内容，即军队武警或消防专业侦察兵携带专业调查工具灾发第一时间突入灾区，尤其灾区已成孤岛的情况下，实地收集灾情并迅速联系对接当地政府或基层组织，因当地政府或基层组织对当地情况较熟悉，他们初步汇总的灾情，特别是当地人员伤亡比较准确和有针对性，迅速上报救灾指挥部对救灾决策意义重大。

　　三、生命线阻梗，如何优化管控

　　芦山地震发生后大量寻亲者驾驶私家车进入灾区，无组织的民间志愿者一拥而入，造成交通压力。2013年4月20日，芦山地震发生第一天从荥经到芦山的双向两道堵了30公里。地震发生第2天通往灾区的部分路段全线塞车，国家地震救援队半小时前行1公里的速度，前往灾区的生命通道上，载有救灾物资的大型车辆已在雅安市内等候了近一天一夜。堵塞大多发生在荥经出口到芦山县的省道，因为要穿越山区，双向单车道较狭窄，一些大型机械车辆在转弯处难以通过，从而造成了道路的堵塞。国务院副总理汪洋也被堵在路上动弹不得，只能下车步行。灾区出现“伤者出不来、救援进不去”的令人焦急的场面。

 

　　2013年芦山地震发生后5小时由成都通往雅安的高速公路就已经启动了交通管制措施，应该说这一点比2008年汶川地震有很大改进，汶川地震是地震发生后三天才启动交通管制措施，芦山地震发生后在最短的时间内启动了措施，从高速路畅通的情况看及时启动管制还是有效果的。但接近灾区的关键路段核心路段因交通管制不够及时，严重缺乏对全国社会救援力量涌入的认识不足出现生命线阻梗。抢修生命线确保生命线畅通是灾害应急管理的核心任务，为确保今后救灾应急这一重中之重任务的顺利实现，建议今后大灾应急应加强以下交通管控对策：

 

　　1、及时启动灾区道路交通紧急管制。当地政府管理部门可在远端进行分流、控流措施。地震第2天四川省政府发布了社会车辆禁止自行前往灾区的规定。国务院办公厅也于地震发生后第2天发布通知。鉴于这次经验教训建议今后大灾应急，中央和地方政府的交通管制公告应在灾发第一天就发出，引导社会救援力量理性通往灾区。

 

　　交通管制应坚持严格性与灵活性结合。交通管制存在两方面问题，一是“人为放水”，执行不严格，仍有部分私家车抢先通过，二是一刀切机械呆板，一些灾区急需的救灾抢险车辆也被限制通行。交通管制应分轻重缓急，首先专业救援力量要保证首先通过。对于寻亲的民众，可以通过政府力量帮助寻找，对于愿意自己去灾区找亲人的，可以免费提供巴士，统一组织前往灾区，而不是任由大量寻亲者驾驶私家车进入灾区。对于民间救援力量进入灾区，应尽量以社团为主，促进个人救援力量从分散走向集中。将社会救灾力量进入与交通管制纳入整个救灾应急响应中，做到灾后第一时间生命线管控的科学管理。

 

　　2、多方打开立体生命线。相对于地面救援，空中救援有着无可比拟的优势。许多国家的灾难应急，空中救援总是冲在最前线。在汶川地震期间，共有99架直升机参与救灾，当时最先到达震中汶川映秀镇的，也是一架满载救灾人员和物资的直升机。针对交通堵塞影响救灾的问题一再出现，有必要将国家航空抗灾救援体系的建设，早日提上日程。民间航空力量用于救灾不可忽视。据统计，中国私人飞机数量已达1200架（2013年数据），民间直升机参与地震救灾，最大的困难是低空管制，根据相关法律，民用航空器飞行需一事一报，现实中，审批往往需要数天，大大制约了民间参与空中救援的热情。

 

　　我国救援体系中应考虑统筹民间航空力量，政府应掌握整个民间拥有的可供参与救援的飞机数量及位置分布，可快速掌控与调度民间航空力量。在大灾应急期间，相关部门应该特事特办，对民用航空器参与救灾开辟绿色通道，并帮助做好安全保障。许多闲置在个人、飞机租赁公司等的直升机，就能充分利用起来，为救灾服务。除了军方资源外，消防、政府救援部门也都应加强空中救援力量的配备，推动空中救援走向日常化、专业化。

 

　　3、可否考虑多方向绕道而行，轻装先行。芦山地震当宝兴县还是一座地震“孤岛”时，一支民间救援队悄无声息地穿越夹金山，在公路打通之前提前赶到了宝兴孤岛。救援队从成都绕道夹金山进入宝兴县，是预先判断了前方情况，虽然绕远，但因不堵车，能够提前到达。

 

　　以往救援队伍总是“人马未动，粮草先行”，各种物资准备齐全，救援人员才动身。芦山地震中该救援队采取“轻骑兵”模式，队员轻装上阵，后续的大批物资根据前方需要确定后再出发。

 

　　大型机械车辆应视情况和实际需要考虑是否进入要道。堵塞是因为要穿越山区，双向单车道较狭窄，一些大型机械车辆在转弯处根本无法通过，从而造成了道路的堵塞。由于当地建筑结构以及灾情的情况，一些大型挖掘设备在现场并没有派上用场。此为今后山区救灾打通交通阻梗的重要经验之一。

 

　　专业队伍尽量配备快速路桥装置，桥垮了快速架设装配式桥梁，遇到大石堵路也可部署快速设施跨过。此次重庆警备区预备役与华舟重工一道应用其快速桥梁前往雅安芦山灾区救援，解放军舟桥部队使用情况很有效。

 

　　4、交通管制应加强集中统一指挥与协调。应对大灾政府的反应能力、反应速度、反应效率至关重要，强有力的指挥系统是理清混乱无序救灾现场的基本前提和保障。四川省政府抗震救灾指挥部作为当地最高指挥机构，其下属职能部门，四川省交通管理部门的道路交通管制权力在救灾现场是至高和统一的。这种权力的行使甚至会限制公民个人权利，包括灾民返家的权利。但这种交通道路管制权是在法律基础上的紧急状态下的政府特殊管制权，紧急救灾期间个人利益与权利、局部利益与权利让位于社会利益、整体利益不仅是是国际救灾惯例，且是灾难文化中的题中应有之义。

　　四、民间救援力量如何协调配置

　　总结芦山地震经验，志愿者短时间大量涌入效果并不好。2013年芦山地震是七级，当地的伤亡和房屋倒塌率与2008年汶川地震不能比，芦山震区当地只有几万人，震后3天内外地涌入2.4万人，据不完全统计，截至2013年4月24日，仅在宝兴县抗震救灾指挥部登记的来自全国各地的政府和民间救援队就有80余家，在共青团宝兴县委登记的外地志愿者有300余人。再加上大量没有登记的个人志愿者，保守估计来援助的救援人员和志愿者至少有一万多人，而宝兴县城的常住人口不过1万人左右。

 

　　个别地方救援力量供需不对称，有些地方救援力量过剩，救援队员有劲使不上，而有些地方救援力量无法到达。物资进入灾区比较多，但缺少一个统一调度、统一指挥的中心或者平台，所以出现一个地方几批志愿者送过多次方便面，而有的地方缺水缺粮。物资发放应由当地政府统一协调，志愿者在政府统一领导与组织下实施执行力。2008年的汶川地震中也是电力、消防、医疗等救援从各方涌进来，大家都想救灾，但谁先谁后，缺乏统一协调和有序安排。

 

　　芦山地震反应出政府和民间力量之间是两张皮，统一协调不够。民间的救援力量和公益组织、公司、个人大量涌入灾区其实给救灾带来一定负面影响。但不能单单责怪这些公益组织的意识不够好，政府管理也存在欠缺。所以应避免矫枉过正、因噎废食的另一种倾向，一旦出现混乱局面，政府采取一刀切的方式，禁止志愿者或其他社会力量进入救灾现场，其负面效果显而易见，阻断了民间救援力量的参与热情和参与渠道。

 

　　最好的协调模式是救援物资和人员可有的放矢地投入到灾区，民间救援力量有一个统一平台调配。民间非政府组织NGO 是一个很好的尝试。2013年4.20芦山地震当天，通过微信搭建起的“成都公益圈”救援平台诞生，14家民间公益组织抱团组成“成都公益组织4.20联合救援队”，3天内已有近50家民间公益组织加入。该公益组织在快速成长并发挥起“统领”作用。而2008年汶川大地震时，也曾有一些民间组织试图抱团，但最终不了了之，难以组织。　志愿者在汶川大地震时很慌乱，不知道该做什么，而2013年芦山地震志愿者加入成都公益圈后，志愿者根据分工各司其职有序高效。

 

　　芦山地震后成都公益圈设有对外联络部、物资管理部、灾情信息收集部等12个部门，每个部门都确定了专门负责人，并在群内公布联络方式，各公益组织定期召开协商会议，共享信息，分工协作。信息不对称造成大量物资堆积。如何有效传播信息，是救灾难题，创造民间NGO救灾信息分享平台可一定程度避免救灾中需求信息短路与物资堆积过剩的矛盾。在成都公益圈里，所有信息有专门的人核实，每半天整理发布一次，各公益组织据此进行协商和分工。平台协调民间救援力量，避免了无序救灾。

 

　　（作者单位：中国人民大学；【原创】来源：昆仑策网）

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