法学专家：土地续期不能按使用权出让收费

点击：作者：邵海鹏秦夕雅来源：第一财经发布时间:2016-04-19 08:34:47

　　温州首例“住宅土地使用权到期续期”事件，一石激起千层浪，成为近日热议焦点。

　　尽管事件最后怎么解决并没有定论，但仍然刺痛了有房者敏感神经，因为接下来大家会问，以后30年、50年、70年陆续到期房子的问题怎么解决?

《物权法》起草者之一、中国人民大学常务副校长王利明对《第一财经日报》记者表示，这的确存在漏洞。

　　根据《物权法》规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。不过，所谓“自动续期”是否有偿，目前在法律层面的确尚未明确。王利明对本报记者表示，在《物权法》的制定过程中，当时关于要不要收费、怎么收费的问题就曾引起了非常激烈的讨论，后来最终的立法回避了这个问题。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英则对《第一财经日报》表示，现在要做的是补交50年出让金，恢复成跟其它正常地方一样的70年，将以前非法或半合法的状态转为完全合法。

　　不过更多的法学专家则认为，不能把续期收费和土地出让收费等同起来，如果按照国有土地使用权出让来收费，就相当于政府又卖了一次土地。续期收费应该比权利设定的收费低很多才合理。

　　地方分档做法不规范

　　据《温州日报》报道，日前，温州部分市民因土地使用年限到期或即将到期，面临要花费数十万元高额土地出让金“买地”才能重新办理土地证的遭遇，在社会各界引发热议和关注。

　　城镇国有土地使用权实行出让制度始于1990年。当时国务院颁布条例规定居住用地出让年限最高为70年。《条例》发布后，温州市区开始实施国有土地使用权出让工作。温州市国土资源局土地利用管理处处长张少清称，上世纪90年代初期，市区在办理划拨国有土地使用权转让交易时，将划拨性质的国有土地使用权转为出让性质的国有土地使用权，并收取土地出让金。

　　当时，为了顺利推进国有土地使用权出让工作，在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。而从去年开始，20年期限的这批住宅土地使用权到期或即将面临到期。

　　党国英认为，这种地方政府的分档肯定是不规范的做法。补交50年出让金，恢复成跟其它正常地方一样的70年，将以前非法或半合法的状态转为完全合法，这涉及到的只是续期、补交出让金的问题。

　　至于如何补交土地出让金，他认为，现在当然要按照市场价格来补交。或者是双方协商让步，这不是经济问题，而且目前确实没有法律规定。因为涉及到类似问题的地方少，所以不牵涉到试点问题，适当的时机，有关方面需要对这一特殊情况进行解释。

　　由于20年已经到期肯定会联想到70年到期的情况。之所以确定70年这一时间期限，农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐认为，考虑到中国的改革是“走一步看一步”的渐进式改革，要是当初就提永久的话，反对声音肯定极大，才不得不提出时间段。

　　廖洪乐说，总是会留一些遗憾，有尾巴问题无法解决，这确实是一个问题。

　　现在问题的关键是该如何补土地出让金?

　　廖洪乐认为，起初的分档是温州当地的自选动作，而非全国性行为。现在是地方政府去衔接，跟国家的统一政策保持一致。需要跟购房人协商，将问题解决掉，按照协商价格将剩下的50年补满。等到全国70年居住用地出让年限都到期了，再服从中央统筹安排。

　　事实上，这在根本上涉及到房地分离情况如何解决。即城镇土地属于国有，城镇国有土地使用权实行出让制度，居住用地出让有70年的最高年限，但附着其上的房屋属于私有。

　　廖洪乐表示，如何房地合一的话，就是土地私有。不私有的话，就合一不了。主要还是面临意识形态的制约，触及到社会主义土地公有的制度，要破局还是比较困难的。不过，70年以后，也就是2060年，就看当时是否纠结于土地公有还是私有。因为现在总有人说不行，那么最好的办法就是将问题搁置，让后来人来解决。

　　党国英认为，将来肯定要打通的，虽然涉及到意识形态上的争论，但可以根据农村土地改革试点一样，避开所有权，流转使用权。

　　截至目前，国家层面尚未出台关于出让土地续期的实施细则，更没有对出让土地使用权续期出让金收取标准作出规定。财新网文章认为，立法滞后使得基层国土部门在实际操作过程中无法可依、无章可循，不能办理相关续期手续。

　　如何在现行法律不完善的情况下推进改革，廖洪乐认为，70年到期后，自动续期，是否再征收土地出让金，可能跟当时地方政府的财政收入状况有关。到时候，国家尤其是地方政府的税源结构可能会发生变化。

　　廖洪乐表示，或者是回避土地矛盾，不再管70年续期与否，要么从土地使用权的角度去收税，要么从房屋产权的角度去收税，还有就是综合打包土地也收税，房子也收税，统一设定税率，征收房地产税。

　　他认为，房地产税比较好。这样可以自由选择，或一年一收，或一次性交清。

　　张少清称，温州在实行国有土地有偿使用初期，在办理划拨转出让手续时，在一定范围存在土地使用人为了少缴出让金而选择以较短受让年限取得出让土地使用权的现象。现在让受让人承担，确实有点不公平。

　　至于如何解决，他说，正在研究这个问题。一是积极向上面反映，这个制度需要顶层设计，地方突破不了。到目前为止还没有收到很明确的答复;二是也在研究作为温州地方的普惠性政策及解决意见方案，目前已着手起草政策建议初稿，近期会组织相关人员进行讨论后提交给上级，妥善化解这类问题。

　　廖洪乐说，对于居民来说，也不着急。无非是收钱，收的多了交不起，收的少了政府不干。现在最着急的反倒是政府。因为政府收钱，怎么探索补交、续期没有依据。

　　实施细则亟待出台

　　王利明建议，应该尽快制定实施细则，起码要明确指导性原则。“我个人认为，续期和出让是有区别的，不能把续期收费和土地出让的收费等同起来。”

　　中国民法学研究会副秘书长、北京理工大学法学院副教授孟强向《第一财经日报》表示，在《物权法》刚刚发布时，社会就有这个疑虑：住宅建设用地使用权期间届满的自动续期，如何续、是否收费、收费标准又是什么，法律上没有明确规定。但当时面临土地到期的情况还比较少，所以没有做更深入的讨论。

　　孟强分析，建设用地使用权，政府已经通过出让的方式设定给开发商，开发商又转让给业主，也就是说政府已经设定过一次权利。按照《物权法》的规定，住宅建设用地使用权期间届满的自动续期，不是说70年到期权利就作废，需要重新设定权利;而是到期后自动延期，这意味着权利依然有效，不能重新设定，只需要续期而已，因此续期收费的标准不能按照重新设定权利的标准来收取，而且续期的收费应该比权利设定的收费低很多才合理。

　　“如果按照权利重新设定的标准来收费，就相当于重新出让了土地。温州这批20年土地使用权到期，如果按照国有土地使用权出让来收费，就相当于政府又卖了一次土地。” 孟强说。

　　目前看，伴随此类案例越来越多，这一问题亟待厘清。孟强建议，可以通过两个方案来解决：其一、全国人大常委会作为立法机关，就《物权法》的相关规定尽快制定立法解释，权威性和效力级别较高；其二、国务院得到全国人大常委会的授权后，出台一部行政法规。