我国自然灾害具有以下特点：1．种类多，几乎囊括了世界上各种类型的自然灾害。2．灾害发生的频率高，强度大，损失严重。3．时空分布广，灾害的地域组合明显。常见的自然灾害有洪水、暴雨、山体滑坡、泥石流、台风、冰雪灾害、森林火灾、农林病虫草鼠害、干旱、低温冷害等；不常见的自然灾害有地震、火山爆发、突发性局部生态恶化、海啸、龙卷风、巨型陨石坠落、太阳黑子、太阳耀斑活动异常等。

   人类无能力完全阻止抵御自然灾害发生及后果，但可以在灾发前后采取相应工程、技术及管理手段预测、抵御、减轻自然灾害损失。政府在减灾中具有举足轻重的地位和角色，政府如何实施减灾管理职能，发挥减灾管理的中枢领导作用。

      一、   制定减灾规划、计划，以减灾战略引导减灾管理

   无论是恢复重建过去的灾害损失，还是抵御对抗未来的灾害侵袭，减灾是从过去、今天走向未来的长期过程。未来的战略规划引导减灾，减灾一定回报反哺一个把灾害损失减小到最低程度，最大程度追求一个安康稳定社会的效应。减灾管理重在预防，制定减灾规划、计划是减灾预防的第一步。减灾规划与政策是政府为防御、减轻灾害损失而设计拟定的战略任务和愿景。为实施减灾战略而制定具体实施步骤、工作计划和行动准则，让减灾战略落地实施稳步推进。

   由于灾害对社会经济的稳定与发展造成巨大的冲击与威胁，政府应把减灾做为推进社会进步和经济发展的一项重要内容，应把减灾工作的重点从过去的灾后 救灾恢复重建转移到灾前防灾上来。预防灾害应上升到基本国策的高度，而减灾规划、政策、计划是保障实现这一基本国策的有力工具，它可以统筹安排减灾工作，减少盲目性并强化政府灾害管理职能。科学家对减灾规律的认识，以及预防灾害的设想和措施只有上升为政府政策和规划，得到法律和物质上的保障才能在减灾工作中发挥作用。减灾规划应纳入社会经济发展总体规划，使减灾与社会经济发展相协调，避免由于盲目追求经济发展，导致掠夺性开发，破坏生态，污染环境，人为致灾。笔者认为减灾规划、政策、计划应包括 以下内容：

  1. 灾害预防及治理规划、计划。如对水土流失、风沙灾害、环境污染的预防及治理规划、计划。此类内容主要治理农业灾害。

  2. 工程抗灾规划。如城市建筑物，生命线工程、工业与民用建筑的工程加固规划、计划。此类规划、计划内容不仅抗洪，且对预防抗救地震、火灾、爆炸等灾害意义重大。

  3. 减灾工程及减灾基础设施建设规划、计划。如兴修防洪、抗洪工程，灾害预报系统及信息网络的建设规划。防洪法第三条规定，防洪工程设施建设，应当纳入国民经济和社会发展计划。防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划；区域防洪规划应当服从所在流域的流域防洪规划。防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。信息渠道不畅，灾情传递出现阻梗将造成更多人员伤亡。

   4．能源开发、资源开采、土地利用的减灾规划、计划。合理开采，追求绿色，防止砍伐森林，开垦草原，人水争地，拦河打坝导致水土流失环境破坏。自然界灾变可突发可缓慢，今人欠债，后人要还，过度追求发展经济、追求GDP，今天的政府失职便是明天的必然恶报。

  5. 大型基本建设项目和城市建设的减灾规划、计划。我国许多城市内涝严重，城市建设总体规划不周，不考虑防灾因素，饱尝了先建设后规划，重地面建设轻地下管道施工的苦果。如一月前武汉被淹暴露出城市建设追求房地产经济效益，过度围湖、围河、围江造地，自然湖泊、城市周边湿地减少城市排放雨水功能下降所带来的城市内涝恶果。浦东开发区建设规划十分重视防灾工作，将防灾规划纳入开发区总体规划，多年看取得良好效果。

  6. 建立减灾工业体系，生产减灾技术设备，推广减灾科研成果的 规划、计划。减灾科研、教育、培训、经费投人的规划、计划。科技、教育减灾事半功倍、效益大增。

  减灾规划、计划应得到严格的执行，各级政府应建立多种减灾示范项目以推动减灾规划的执行，安排减灾经费预算保障并监督审计减灾经费投入使用，使减灾规划成为领导任期内的减灾目标责任制的内容，纳入政绩考核。制定减灾 规划与政策应与发展经济结合起来把除害与兴利结合起来，当年的“三 北”防护林的建设就体现出减灾与发展经济并重的双赢效应，近年的产业结构调整，绿色中国产业战略也体现出经济发展与减灾并重的政策取向。

二、居安思危未雨绸缪，减灾管理应日常化、法制化

   有了减灾规划、政策就应保证以救灾工作计划落实，使减灾管理日常化、法制化。以往我们常常是在灾发时灾害损失震撼，灾害问题才成为热点话题和显学，灾害过后话题热点退去，好了伤疤忘了疼。一法学大V在网上质疑“半年没下什么雨了，北京还要防洪”？笔者自1991年主持国家社科基金项目《灾害管理》以来在和平时期风调雨顺之时常听到有人质疑防灾为多余。灾害防御不是灾发前一天防，减灾管理不仅是政府未来长期战略目标和愿景，且是政府日常公共管理内容，居安思危、未雨绸缪应该是不值一提的常识。每一次灾例的教训是以生命流血换来，可每一次灾后就会轻松忘掉以生命和流血换来的教训。

   这些年较之以往我们在灾害管理体制、机构建设、制度完善、预案拟定、物资储备、应急管理、恢复重建方面有了较大进步。但纵观今年龙卷风、暴雨、洪水灾害应对来看，核心问题仍是不少制度法规没有得到真正执行，制度法规需同虚设、束之高阁是减灾管理大敌。减灾管理不是应付领导检查走过场搞运动搞突击，而是长期细致日常化、规范化的落实制度法规执行力和执法到位、违法必究的问题。从目前不完全的报道、不完全信息看，河北邢台洪灾损失如此严重有其值得吸取的惨痛教训。在邢台市长的道歉与反思中，第一条是“对这次短时强降雨强度之大，来势之猛，预判不足”，第二是“多年来未发生大的洪灾，各级干部抗大洪、抢大险、救大灾的应急能力不足”。预警在先、重在防御是政府减灾管理之首要任务，多年未历抗御大洪灾也不是在高危汛期放松警惕的辩解理由。居安思危、未雨绸缪应是政府减灾管理时刻应坚守的基本理念。

   历史上，邢台七里河一直易发洪水，但最近十几年来，七里河一直处于枯水状态，河道多被垃圾、居民违章建筑、挖沙、菜地等占据，民怨沸腾，所以有了整治工程的上马。但又是什么原因使七里河的治理效果不佳？泄洪河道没有治理疏通？其中原因是在高危汛期热力管道、大量土堆积、违章违法建筑占有河道，在大贤村以后河道突然变窄严重影响防汛泄洪，使大贤村附近洪水损失最大，使邢台城市安全受到极大威胁。邢台灾例也许原因诸多，经济开发是否冲击了防洪优先？政府监管不力失察失责？违章违法建筑拆除不力，根本拆不动，拆不掉，一拆迁就要高价，一整治村民就闹事，甚至堵国道。七里河的防洪本是全流域的大事，本应该在市政府的直接主导下，协调各个部门共同解决，但在经济开发的思路主导下，施工被授权给了公司，开发任务被分段切割，防洪任务则被经济利益挤在了一边。市场化解决不了所有问题，防洪抗洪是政府公共管理职能，政府必须实施监管职责。这不仅是管理问题，且是法律问题。邢台七里河此次洪灾损失严重所暴露出的问题不是个案，对我国未来减灾管理的警示效应具有普遍意义。

   我国防洪法第六条规定，任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。第七条规定，各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。第二十二条规定，河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第二十三条规定，禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖。第二十四条规定，对居住在行洪河道内的居民，当地人民政府应当有计划地组织外迁。第五十五条规定了对在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的处罚。但上述法律规定是否真正得到实施，对违法行为是否真正处罚？如果执法不严、违法不究，减灾法制化管理将成空话，对玩忽职守、渎职者的问责不仅有党纪且有国法。减灾管理的法制化不仅体现为政府依法监管、依法治灾，也要求全民参与、全民守法，应积极开展减灾普法教育，让民众认识减灾意义，依法自律恪守防洪、防震等防灾法律法规，不在河道、泄洪道、行洪区违章违法搭建建筑物、构筑物，不做有损减灾设施的事，让民众认识到防御灾害始于今天、从我做起。