方兴东等：中美网络治理主张的分歧及其对策研究

点击：作者：方兴东、胡怀亮等来源：《新疆师范大学学报》发布时间:2015-12-20 09:53:26

　　【摘要】

　　目前，中美两国是网络空间最大发达国和最大发展中国家，对网络空间治理进程的推进举足轻重，同时两国在网络治理上的分歧也很突出。文本首先提出将网络治理分为三个治理阶段：技术治理阶段、产业治理阶段、社会治理阶段；其次把中美网络治理主张的分歧分为三类：根本性分歧（比如网络主权方面等）、策略性分歧（比如政府角色方面等）、措辞性分歧（比如多方与多边），并分别加以阐述，认为中国的主张更具全球包容性，两国加强沟通合作非常必要；再次，文本分析了中美分歧产生的主要根源；最后，针对中美网络治理主张的分歧与挑战，分别提出对内和对外实施的若干策略建议。

　　一、引言

　　互联网自1969年逐步搭建并转入商业应用和民间开放应用之后，DNS域名的管理与国际治理成为国际社会以及各国内部探讨的话题。2014年3月，美国宣布移交互联网名称与数字地址分配机构（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，简称ICANN）管理下的根服务器监管权①，这是在2013年6月“棱镜门”事件发生后的大半年时间内，全球网络安全形势即将迎来大拐点的大背景下，美国的决定引起了全球范围的热议②。当前DNS域名系统的国际治理实行的是美国商务部下属机构监管下的开放组织架构。以DNS（域名系统，DomainName System的缩写）根域名服务器的管理为例，全球总共有13台服务器，其中一台是主根服务器，其余12台是辅根服务器，但是域名的分配以及IP地址的全球配额与域名解析独立，二者之间的关联解析则交给国际性非营利性组织ICANN，并且该组织的管理者来自不同国家，尤其对美国籍管理者名额做了限制。另外，DNS的顶级地理域名基本以国家名称缩写作为后缀，这给各个国家的域名分配机构以较大灵活度，充分体现了互联网的开放特质。

　　本文就当前由美国主导逐步向美、中、欧等国际社会共同治理转变背景下的互联网国际治理格局进行梳理，指出美国与中国在治理理念与实践操作中的关键分歧及其根源。对中国提出的网络主权、主张联合国在国际治理中发挥主导作用、加大多边合作等倡议，从对外和对内两个角度分别给出具体策略建议。

　　二、互联网国际治理的背景

　　（一）美国的先发优势

　　发轫于20世纪的互联网技术正深刻影响着世界格局，而作为互联网发祥地的美国，则具有得天独厚的资源优势、技术优势、产业优势、资本优势和政治优势。

　　美国互联网的资源优势主要源于其对ICANN的控制权。ICANN拥有三项主要的互联网管理职责：

　　其一，国际互联网技术规则的制定。主要是确定根服务器系统、IP地址协议的参数配置和技术标准及主服务器系统。由于互联网的产生和发展高度依赖技术创新，ICANN确立的标准也在很大程度上决定着全球互联网产业的发展方向和创新限度。

　　其二，互联网核心基础设施的管理。主要是管理DNS根服务器。根服务器将网络域名解析成IP地址，让用户访问到希望浏览的网站。该项职能也是各国指责美国垄断互联网的重要依据之一，13台根服务器中，有10个设在美国（包括主根服务器）。

　　其三，互联网核心资源的分配。主要体现在分配IP地址资源上。第四代IP地址协议（IPv4）总额有限且供不应求，全球IPv4地址总量约43亿个，中国IPv4地址数为3.31亿个，网民数为5.91亿，人均不到1个，而美国IPv4地址数有23亿个，占全球总量的一半以上。

　　除ICANN带来的资源优势外，美国还具有技术优势、产业优势、资本优势和政治优势。

　　美国的技术优势在其网络安全中发挥着基础和前提的作用。美国政府及公司保持着对网络空间基础设施以及关键技术应用的绝对控制和优势。其互联网技术完整到可以构建一个健全的产业生态系统③。

　　技术优势促进了美国互联网产业的快速发展，美国互联网企业自成体系，加之美国政府对国外信息技术产品的种种限制，使得美国诸多互联网产品在全球市场上所占份额一直独占鳌头。从2013年开始，美国禁止联邦政府机构采购“中国所有、运营或提供补贴的企业制造、加工或组装的信息技术产品”。与此同时，思科、IBM、谷歌、高通、英特尔、苹果、甲骨文、微软——美国的“八大金刚”却在中国畅通无阻，占据政府关键领域④。例如，我国包括政府部门、军队、武警、军工企业等在内的所有单位，绝大多数在使用美国微软的操作系统和办公软件。产业优势带来的资本优势又反过来巩固了技术优势。技术优势和产业优势相互促进，使得美国互联网硬实力一直遥遥领先。

　　美国作为当今世界、也是网络空间唯一的超级大国，在国际事务中一直自诩为“国际警察”，加之一直鼓吹所谓“平等”“自由”“人权”等价值观念，使其在全球互联网治理中具有强大的号召力和话语权。2013年曝光的“棱镜门”事件使美国在全球的公信力和号召力受损。但考虑到诸多与美国利益一致的盟友，美国在互联网治理中仍然具有政治优势。

　　（二）“新兴国家”掌握博弈动能

　　美国希望保持自己在全球网络治理中的主导地位，而以中国为代表的新兴国家占据了增长动能。鉴于互联网与国家运转越来越紧密，网络空间治理对于国家安全同样越来越重要。加之“斯诺登事件”等丑闻的爆发让全球各国政府对网络安全感到恐慌，部分国家不愿再依附美国主导的治理体系，纷纷要求改革互联网治理体系。

　　从静态指标来看，即使遭遇“斯诺登事件”，美国给出一年的时间窗口有条件放弃ICANN管理权，但基于如今美国的先发优势，在未来10年，美国在全球治理的主导地位将难以改变。

　　从动态关系来看，全球治理格局的变革从来不会终止，中国具备的强大动能必然与美国拥有的强大势能交锋。尽管美国在网络空间具有先发优势，经济规模巨大、技术先进，但是动能即增长点在我们这里。2014年全球网民数量突破30亿人，并开启下一个30亿网民的过程。前30亿网民是以20多个发达国家为主体，美国引领潮流，引领发展。下一个30亿新网民是以180多个国家的人民为主体。尤其是由中国、印度这些发展中国家的人民构成，他们的文化程度、经济水平、科技素养、网络需求等都和老网民有所不同，中国的互联网发展会更加符合新网民的需求。下一个30亿网民就是中国全面超越美国的机会所在。虽然问题很多，但仍是我们面临的一个最好机遇⑤。在美国之外，以中国、俄罗斯、欧盟、日本、韩国、巴西、印度、南非等国为代表的网络空间力量越来越凸显。

　　因此，立足长远来看，单纯依靠民间力量、产业力量而弱化国家主权对网络空间的国际治理、全球治理，将难以获得国际社会，特别是广大发展中国家的认可。若美国不能立足长远，企图延续目前失衡的全球治理格局，那么美国在网络空间的形象必将进一步受损。

　　（三）网络空间治理的三个阶段

　　自20世纪60年代末互联网诞生以来，全球网络治理发展分为三个阶段。第一，20世纪90年代之前处于早期的技术治理阶段，出现新的科研和教育，并开启商业化的初期发展。第二，2010年之前，发展到产业治理阶段，出现新的产业形态和商业形态。第三，2010年之后到今天，也就是目前处于社会治理阶段，呈现新的社会形态，并且网络空间逐渐开始主导现实空间。随着国家、社会、公民及各类自觉不自觉形成的组织逐步成为参与网络治理的一员，网络空间各行为体之间，尤其是国家与国家之间面临的矛盾、产生的冲突也越来越多。

　　美国的网络治理主张形成于早期的技术治理阶段，完善于产业治理阶段。而中国的网络治理主张形成于近期的社会治理阶段。双方的时间差，是造成治理理念差异的原因之一。美国在网络治理方面经验丰富，更有体系性。但由于互联网的日新月异，网络治理的重点和特点都在发生极大的变化。历史既是美国的优势，也是美国的包袱。在技术治理阶段和产业治理阶段，政府的角色相对来说不太关键，但在社会治理阶段，没有政府的主导，没有强有力的政府治理能力，包括暴恐、网络犯罪、网络失范等越来越复杂的网络问题，仅仅依靠非政府力量已经难以胜任。所以，美国的很多主张明显跟不上时代发展的需要，更跟不上未来发展的需要。当然，更重要的是，美国的治理主张基于美国本土的实践。而中国作为一个后发的发展中国家，与全球大多数国家的网络发展状况更具有相似性。美国模式并不适合大多数国家，这也是中国治理主张需要不断进取的价值所在。

　　三、中美网络治理主张的分歧

　　近几年来，中美网络空间的争端已成为两国最重要也最“易燃”的新热点之一。这一方面是因为网络发展迅猛，网络空间重要性日益提升；另一方面，也在于中美双方网络治理利益、理念和主张存在着各种层面的分歧，而且双方依然缺乏良好的沟通和协调机制。所以，清醒、清晰剖析中美在网络空间治理方面的差异与共同，是非常重要的基础工作，也是中美互联网治理走向“求同存异”，实现建设性合作的基础。理清这些分歧点，有助于双方正确研判以及理性博弈，实现更多建设性的合作成果。这些分歧有的是根本利益的冲突，是不可调和的；有的是遣词措辞的差异，本质上是一致的；有的是各有取向，或者在形势和趋势判断方面的偏差，可以通过默契和利益平衡达成妥协。

　　（一）中美在网络治理方面合作的重要性

　　与现实世界相对完备的国际治理机制和长期形成的治理能力相比，网络空间国际治理在规范、机制和能力上的缺失或者薄弱，将成为未来影响全球发展的根本问题。

　　第一，当下网络空间最大的问题是网络治理全球性共识和规范的缺失，是网络空间越来越成为各国和国际间“麻烦制造者”的根源。第二，随着各种违法犯罪等不良行为迅速转向网络空间，当前国际之间的合作和治理机制与能力，远远跟不上趋势的发展，使得未来隐患越来越积聚，形成“锅盖效应”，危及全球互联网的良性发展和进步。

　　从整个全球互联网看，中美在网络治理方面能否合作，不仅仅决定两国的利益，更直接决定了全球互联网治理能否形成全球性治理规范，是全球网络空间秩序能否形成的关键。双方能够形成良性协作，对于日益主导全球的网络空间来说，是最重要的福音。反之，两国在网络治理方面交恶，无法携手合作，则可能成为全球网络空间极大的噩梦。

　　相比之下，中美两国在网络空间国际治理问题上担当的使命、责任和利害，怎样高估都不过分。双方应该着眼大局、放眼全球、立足未来。

　　（二）中美网络治理主张分歧的根源

　　以美国为代表的许多西方政府官员、学者一再强调，全球治理不是排他性的政府间关系。西方全球治理主张者常常涉及和讨论的不是国家在国际治理中的作用，而是非政府组织、跨国公司、公民运动等非政府力量在全球治理中的作用⑥。中国的治理主张和美国存在根本的差别，集中表现在强调尊重国家主权、发挥政府的主导者作用，以及在内容管理、保障言论自由上强调稳妥推进，而不是照搬美国等激进的做法。

　　遮蔽美国视野和眼界，形成“固执己见”，不与时俱进的根源在于：

　　1.美国的霸权思维

　　美国作为唯一的超级大国，将传统现实世界的霸权延伸到网络空间是顺理成章的，而且与现实世界的局限性相比，美国在网络空间实施霸权，更是具有无与伦比的先天优势和客观条件。美国滥用权力的案例比比皆是：谋求对全球进行全息、全网监控的“棱镜计划”，借助Facebook、Twitter等全球性社交媒体进行意识形态输出、网络社会动员和政治颠覆的颜色革命等。

　　2.维护既得和既有利益，不愿意放权和分权

　　作为互联网的诞生地和互联网创新的发源地，历史原因和发展过程决定了美国得天独厚的互联网技术、资源、标准和价值观等各个层面的垄断性优势。而随着2014年全球网民达到30亿，美国网民比例降低到10%以上，美国在互联网管理和治理方面不得不面临日益增强的放权和分权的压力。比如，把持互联网根服务器的绝对垄断性管理权，拒绝联合国等更具有国际代表性的机构介入互联网管理。

　　3.政治和外交的现实需要

　　随着经济、文化和军事等传统国家实力面临全球挑战，互联网成为美国政治、外交的重要筹码和博弈手段。比如对外倡导政府不能主导互联网治理，而美国政府自己却在幕后绝对主导了互联网治理；否定网络主权但是在黑客攻击上对其他国家采取单边制裁；谋求自己的绝对安全却阻扰其他国家构建相对安全的法律制度，等等。　　（三）中美网络治理主张的主要分歧点

　　与美国单边主义色彩突出、单一意识形态的主张相比，中国的主张更加具有全球包容性：充分考虑和尊重互联网全球化发展的多元性和差异性，各国面临问题的特殊性和复杂性。中国的主张更加符合互联网发展趋势，着眼现在，面向未来。随着互联网发展，全球网络治理的内涵和外延都需要与时俱进。而美国更固守在旧有和传统的轨道上。中美治理主张最大的冲突点在政府角色方面，主要体现在三个层面：第一，国际组织中的各国政府角色，是主导还是一方之一；第二，联合国等主权国家政府主导的国际组织，在网络治理中的作用；第三，国内治理中政府是否为中心，还是平等的一方。

　　总的来看，中美两个网络大国之间存在三类分歧点：

　　1.根本性的分歧——根本利益的冲突，是不可调和的

　　目前，是否承认网络主权和数据主权、是否承认网络自由和言论自由、是否允许信息审查还是坚持绝对的信息自由流动等，体现出中美在利益和价值观上的根本性分歧。

　　以网络主权为例，美国认为互联网是全球网民自愿连接形成的网络，因此在网络治理上强调多利益相关方模式（multi-stakeholders），反对国家机构来主导，而将网络主权放在不重要的位置，相当于间接否定了网络空间下各主权国家网络主权的合法性。

　　中国则认为网络治理必须尊重网络主权（cyber sovereignty），注重多边（multilateral）合作。2014年7月，习近平主席在巴西国会的演讲首次提出了“信息主权”，强调“每一个国家在信息领域的主权权益都不应受到侵犯，互联网技术再发展也不能侵犯他国的信息主权”⑦。随后他在2014年11月世界互联网大会的贺词中正式提出“网络主权”，并指出，“尊重网络主权，维护网络安全，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系”⑧。这表明中国对网络空间中国家主权合法地位的重视。中国一直推崇互联网的平等、协作精神，并致力于维护互联网和谐秩序。秉承对现实空间治理的一贯理念，中国倡议互联网治理同样应该遵循联合国宪章和公认的国际关系准则，承认和尊重各国在网络空间的主权，包括根据本国信息技术发展水平、语言文化，按照本国广大民众的意愿，制定有关法律法规和政策；依法管理本国信息设施及本国领土上的网络活动，依法保护本国信息资源免受威胁，保障公民合法利益⑨。

　　2.策略性的分歧——有的是各有取向，或者在形势和趋势判断方面的偏差，可以通过默契和利益平衡达成妥协

　　比如政府在国内网络治理的主导地位，国际组织在网络治理发挥的作用，以及政府与企业的公私合作、打击网络犯罪等方面。

　　美国的公民社会发达，网络治理也更多依托公私合作组织、企业、技术产业联盟、行业协会、标准化组织以及智库等非盈利性组织。政府在其中更多扮演的是协调角色，而企业、私营机构以及公民社会组织发挥举足轻重的作用，并主导了网络治理的规则与实施标准。从某种意义上讲，政府更多的是隐藏在“后台”，而充分发挥社会化的、非政府组织的治理力量，政府担当桥梁和纽带作用。美国总统奥巴马2015年2月在斯坦福大学的演讲中反复强调“政府与私营部门信息共享、共同合作”，并认为只有企业做不了的事，如跨行业、跨地区的网络安全风险应对才会由政府出面主导⑩。

　　中国由于社会治理体制机制有待完善，目前主要依赖政府以及半官方性质的行业协会及社会团体、企业等私营机构共同参与网络治理，而第三部门的权威性与能力建设明显不足致使政府在网络治理中发挥主导作用。因此中国主张“政府主导，各方参与”⑪。而且从现实空间角度看，“政府主导下的社会治理共同体建设在当代中国具有适应性、迫切性”⑫，那么网络空间政府主导下的治理共同体同样具有适应性、迫切性。

　　在打击网络犯罪方面，中美之间的策略性分歧也极为明显。最为典型的是2015年4月美国颁布总统令，允许政府对跨境黑客实施制裁，并暗指中俄等国是主要目标国；中国外交部则针锋相对指出“中方一贯不赞同通过一国国内法对他国公民和实体动辄实施制裁的做法”⑬。

　　3.措辞性的分歧——有的是遣词措辞的差异，本质上是一致的

　　比如美国倡导的“多方”与中方主张的“多边”，在一些治理专项领域两国提法基本一致但是内容有异：如反恐、色情内容治理等方面。另外，在合作意愿上，美国学者也对中国存在诸多批评。例如，外交学院国际关系研究所“美国知华派评估”课题组的研究显示，有53.3%的专家对中国在全球网络治理领域的作用持负面评价，认为中国参与网络安全国际合作的意愿并不强烈⑭。这与中国事实上很积极的意愿存在很大偏差。双方的互信度需要进一步提升，沟通渠道需要更加畅通。

　　（四）中美网络治理实践过程中的具体表现

　　如今美国要求将互联网国际治理权交给全球利益相关体，美国主导的国际治理有以下特点：1.推行弱政府的治理理念。认为政府不应在互联网国际治理中发挥过于重要的作用，对社会的冲击、对国家的意识形态等的影响避而不谈，或者有意弱化。2.强化企业等非政府团体在互联网国际治理中的作用，认为非政府团体应该和政府具有平等的地位。3.认为互联网国际治理是经济问题、技术问题，重视互联网标准和知识产权的作用，这样就可以凭借自身的技术优势，在国际治理上抢夺话语权。

　　从中国官方对于互联网治理的态度（见表1）可知，我国近年来加强了对互联网安全的重视程度，把安全置于发展之前，积极参与互联网国际治理。

　　中国对国际互联网治理的理解与美国有所不同，中国认为在互联网治理中首先应该尊重国家主权，具体体现在以下几个方面：1.从问题性质上，中国认为互联网治理首先是政治问题，其次是社会问题，最后才是技术问题。2.从时间连续性上，即使在“棱镜门”爆发之前，中国就意识到了网络治理的重要性，一直倡导国际社会共同维护网络安全，并对国际治理模式提出建议。3.国家主席出任中央网络安全与信息化领导小组组长，说明国家从战略层面明确了网络主权的重要性。相信今后国内对于互联网国际治理会有更为统一的理解、更为成型的理念和更为成熟的政策。

　　四、美、欧、中三方网络治理路径对比

　　（一）美国：逐步改良方案

　　美国商务部下属的国家电信和信息局于2014年3月宣布美国政府将放弃对互联网数学分配机构（IANA，The Internet Assigned NumbersAuthority）的监督权。美方希望ICANN成为一个多方参与的组织，要求ICANN召集“全球利益相关者”提出移交方案，以作为移交管理权的第一步。

　　第一，美国要求ICANN移交方案必须支持和加强多方利益相关者模型（multistakeholdermodel）。在多方利益相关者模型中，无论是各国政府、私营机构、民间团体、其他互联网组织，还是普通的互联网用户，每一方都是平等的，没有哪一方更加重要。第二，美国不允许这项权力移交给联合国。其倡导的治理架构如图1所示。

　　引入其他利益体只会让全球网络监管变得更松散，而技术方面相对最强的美国仍将保持最大影响力。多利益相关者模型这一全球治理理论，建立在政府的作用和国家的主权日益削弱这一前提之上，强调治理的跨国性和全球性，过分弱化国家主权和主权政府在国际治理中的作用，客观上有可能为美国及其跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持⑮。这就是说，多利益相关者模型本身可能被美国用来为强权政治辩护，美国政府不会放弃已在全球互联网事务中确立的优势地位。

　　（二）欧盟：跟随方案

　　长期以来，国际互联网的控制权问题一直是各国政府争论的焦点。国际社会普遍认为，当前的管理机构ICANN应该彻底从美国政府中独立出来。欧盟也不例外。

　　欧洲国家的主张主要分为两种⑯。民间组织建议，建立一个开放的国际域名管理系统，在荷兰等国，有公司向用户提供完全独立于ICANN系统的域名管理系统。而欧盟国家层面，自2005年以来就呼吁让ICANN脱离美国政府而独立，或者成为一个隶属于联合国的国际性组织。作为一个具有全球影响力的政治、经济共同体，将ICANN改造成一个基于多边主义精神的国际组织以实现对网络空间的全球共同治理更符合其利益诉求。

　　但如今，欧盟对于互联网国际治理一直紧随美国之后，唯美国马首是瞻。究其原因，欧洲虽然在互联网科技水平上并不落后，但是互联网产业却被美国远远甩在了后面，最后造成了欧洲对美国互联网产品依赖的现状。

　　（三）中国：联合国主导方案

　　中国政府主张互联网治理应该遵循联合国宪章，承认和尊重各国在网络空间的主权。所以，专家认为我国应该倡导国际治理+国内治理两个领域的“国际：联合国+国内：利益相关方”双层架构的治理模式（见图2）。

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　　在国际治理方面，把原来ICANN的职责转交给国际电信联盟（ITU， International TelecommunicationUnion）。ICANN的管理权力来自美国政府的授权，行动方案需要美国政府的批准。国际电信联盟是主管信息通信技术事务的联合国机构，主要任务是制定标准，分配无线电资源，组织各个国家之间的国际长途互连方案，总部设于瑞士日内瓦，有193个成员国和700多家私营部门实体和学术机构（公司和其他组织可以参与标准的制定，但无投票权）。由于各国国情不同、历史文化背景不同、互联网发展程度不同，带来了各国治理模式和方法的不同，存在着一些分歧和争议，故而互联网的国际治理应该充分尊重各国的互联网主权。国际电信联盟作为联合国的下属机构，具有各国平等参与电信事务的传统，不论是技术能力还是协调能力，都足以承担IANA监督权。此方案符合广大发展中国家的利益，甚至欧盟国家之前也表示赞同域名管理系统交由联合国管理，因而此方案能够得到国际社会的广泛支持。

　　在国内治理方面，应该倡导“多利益相关方”治理模式。利益相关者指与之利益直接或间接相关的个人或者团体（企业、研究机构、民间团体、政府等）。“多利益相关方”治理模型促使所有的利益相关者为了问题的解决或者目标的达成而对话、决策和实施行动。截至2014年6月，我国互联网用户已达6.32亿，互联网正在从根本上重构中国人的生活方式。我国上市互联网企业有70多家，并涌现出一批积极担当社会责任的优秀互联网企业和企业家，互联网已经成为促进我国经济社会发展、改善人民生活形态的关键行业。关于互联网的科学研究也紧跟世界潮流，取得了许多成果。互联网已经渗透到社会的方方面面，只有充分考虑各利益相关方的意见，才能作出真正符合国民利益的决策。

　　五、对策与建议

　　妥善处理中美网络治理主张的分歧与冲突，不仅关乎两国的利益，更直接决定了全球互联网治理能否形成全球性治理规范。针对中美之间存在的三种类型分歧点，需要明确对于根本性的分歧和策略性的分歧，中国要坚持自己的主张和原则，不回避也不主动激化冲突，避免情绪性和激进的思想，博弈中更具有策略性。具体提出以下策略建议：

　　（一）对外方面

　　1.做大做强我们自己的“利益共同体”。世界上100多个发展中国家和崛起中的新兴国家，与中国发展状况更接近，与中国面临的网络治理问题更相似，彼此之间有更多的共同语言。在网络治理的博弈中，中国完全是站在绝大多数国家的立场上，可以与一家独大的美国更从容更主动地博弈。

　　2.对美国的盟友同样可以争取合作。美国的盟友不一定是我们的对手。很多根本性分歧完全是由美国霸权思维和自己单方面利益决定的，因此，很多美国的盟友与美国都存在不可调和的矛盾与冲突。比如欧洲和美国在互联网治理方面存在着非常多的冲突，中国应该在不同层面，制定相应的沟通与合作机制，努力扩大自己的支持面。

　　3.关注美国政企各界相互制衡的关系。美国在互联网治理方面，政府与企业和社会层面，也存在着不同的利益取向和价值观。中国作为全球最大的互联网市场，美国企业在中国市场有着巨大的利益，未来甚至是超过美国市场的第一大市场，中国与很多美国企业有着更深入的利益共同点。美国政府对于网络价值观的政治化和军事化，比如，“棱镜计划”，事实上使美国企业自身成为最大的受害者。中国网络治理主张在不少层面完全可以与美国企业、美国学术界和智库界达成更多的共识与理解。

　　4.加强研究和借鉴。网络空间治理是全新的课题，也非常复杂，任何国家的实践都有很大的局限性。我们除了加强对美国治理模式的跟踪研究和深度剖析之外，更要加强对欧洲、其他新兴国家和发展中国家治理模式的研究。比如，欧洲网络治理，在价值主张、制度构建和具体实践中，有非常多值得学习和借鉴的内容。尤其是欧洲在互联网技术与标准方面也受制于美国，也是“棱镜计划”受害者，处境与中国相同。当然，更多新兴国家的治理创新和成功经验，都值得研究和学习。中美博弈如果仅仅是一对一的博弈，很可能形成双输的囚徒困境。而多元力量的引入，将使中美网络治理的博弈更加良性和具有建设性。

　　5.坚持扩大完善网络治理领域全方位交流。应该自信、有底气地积极主动拓宽和加强中美在政府层面、学术层面、产业层面、智库层面和社会层面等的交流与合作。中美之间在网络治理的沟通方面要大力建设“高速公路”，形成“宽带交流”。

　　（二）对内方面

　对内方面更是当务之急，是提升治理能力以及国际能力的基础：

　　1.明确历史使命，做好顶层设计，做到战略清晰。对于未来10-20年要有清晰、理性的战略判断，对内要形成各部委、各阶层相对一致的共识。在国家战略高度，进一步推敲相关主张和建议，避免部门利益的局限和干扰。无论是基于国家利益还是全球利益，无论为了“中国梦”还是世界发展，我们都应该明晰与美国有竞争有博弈的同时，归根到底双方要成为命运共同体，构建更坚实的利益共同体。

　　2.基于发展的需要，坚持积极防御型战略的原则，与美国的博弈有理有节。在未来相当长的时期，我们无论在现实空间和网络空间，还是实力和能力方面，都远远处于美国的下风。但是，时间在我们一边，尤其是网络空间方面的综合实力，都处于快速上升的通道之中，所以我们坚守积极防御型战略。秉持开放、创新、合作、多元等理念，无论在道义上，还是国际合作上，都应该有底气，有自信，以有利于营造中国继续良性发展为基本前提。

　　3.进一步发挥中央网信办的统筹与协调机制能力。在网络空间博弈中，令人印象非常深刻的是：美国政府各个部门、各级官员，以及智库和媒体，对国家的网络治理主张都相当一致，形成了强大的合力。相比之下，我们的治理主张，处于形成的初级阶段，尤其各个部委，相互之间缺乏一致性。在一些重要的博弈点上，国内学界、媒体和社会自身分化严重，意见不一。内部形成共识，理念进一步凝聚，是一项非常重要的工作。

　　4.中美网络空间博弈将是长期任务，在具体博弈中，我们应该避免偏激，避免激进，避免不必要的惹是生非。尤其不拘泥于一些遣词造句的表面争执，而应富有智慧，注重实质，注重利益权衡。比如在数据主权、网络主权等全球都还缺乏定论，而美国固执己见的情况下，不一味强攻，更多放下字面较劲，注重脚踏实地。在ICANN管理权移交等事宜上，应该积极进取，多获得实质性权力是关键。

　　5.不断改进和灵活修正中国的治理模式和方式。适应网络时代发展需要，也是为了得到更大的国际认可，尤其是美国主流社会的认同，改变以政府为中心，政府绝对主导的强势治理模式，积极推行网络化、社会化的柔性治理模式。有战略地推动学界、企业、智库、民间等非政府主体在网络治理中担当更活跃更关键的角色。

　　6.策略性地调整政府在网络治理中的主导性角色。改变我们传统一贯的“政府台前模式”的治理传统，而应该更多学习美国政府的“政府幕后模式”。美国政府一直主张政府在网络治理中只是多利益相关方的“一方”而已，坚决抵制政府为中心的治理模式。而事实上，在网络治理方面，美国政府无所不在，无所不为。实质性主导了国内和国外的网络治理博弈。这方面，需要我们政府部门思想观念的转变和博弈能力的提升。在积极推进非政府主体在网络治理中担当更多任务的同时，政府可以有更多精力在制度环境建设、国家战略和整体协调方面，发挥更大的作用。

　　注释：

①《专家:美国应将根服务器移交联合国监管》，http://news.xinhuanet.com/world/2013-06/14/c124852884.htm，2013年6月14日。

②《美宣布将放弃根域名服务器管理权互联网能否进入共治时代？》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/19/c_119

831957.htm，2014年3月19日。

③沈逸：《斯诺登事件一周年研讨会的现场发言稿》，《中国信息安全》，2014年第6期。

④《美国“八大金刚”渗透中国大起底》，http://www.ceweekly.cn/html/

Article/2013062446 0084335.html，2013年6月24日。

⑤方兴东、云霞：《中国互联网下一个十年的使命与责任》，《中国国情国力》，2014年第7期。

⑥庞中英：《关于中国的全球治理研究》，《现代国际关系》，2006年第3期。

⑦《习近平在巴西国会的演讲》，http://news.xinhuanet.com/world/2014-07/17/c1111665403.htm，2014年7月17日。

⑧《习近平：尊重网络主权，谋求共治共赢》，http://news.sina.com.cn/o/2014-11-20/021931172249.shtml，2014年11月20日。

⑨《巴西举办全球互联网治理大会网络有望进入法治时代》，http://news.163.com/14/0425/13/9QM9E8MK00014JB5.html，2014年4月25日。