一场回避不了的大考：军队改革既要取势又要取实

点击：  作者：综合    来源：昆仑策研究院  发布时间:2015-09-23 09:51:42

 

 

　　【军队改革论坛】

　　习近平主席指出：“深化国防和军队改革正面临一个难得的机会窗口，一定要把握好。这是我们回避不了的一场大考，军队一定要向党和人民、向历史交出一份合格答卷。”

　　人民日报：新一轮国防和军队建设改革分5个阶段

　　（来源：新华网 作者：冯春梅）

 

　　1月26日，中央政治局审议通过《国家安全战略纲要》。消息公布后，在国内外引起广泛关注。从国防和军队建设来看，这意味着国家安全战略的顶层设计初步完成，也意味着实质性启动实施新一轮军事改革的条件日益完备。

 

　　为什么做出这样的判断？

 

　　2014年3月中旬，习近平主席在主持召开中央军委深化国防和军队改革领导小组第一次全体会议时，明确指出：“国防和军队改革是全面改革的重要组成部分，也是全面深化改革的重要标志。”“要强化集中统一领导，搞好总体设计、统筹协调、整体推进、督导落实，确保各项改革工作统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施。”

 

　　根据习主席的这一讲话精神，可以看出，新一轮国防和军队建设改革，大体步骤分5个阶段，即健全集中统一领导，搞好总体设计，统一部署和协调，整体实施与推进，督导落实。

 

　　当时间来到2015年1月底的时候，我们可以看到，以下9个方面的条件基本具备：

 

　　一个高瞻远瞩的坚强领导集体。即以全面深化改革为己任的党中央，以及业已成立并运转起来的“国安委”和“中央军委深化国防和军队改革领导小组”。

 

　　一个目标清晰的安全战略构想。即由政治局通过的《国家安全战略纲要》，以它为指导，军事改革的顶层设计将更加科学和清晰。

 

　　一个推进改革的强烈意志。习主席已经表明：“深化国防和军队改革正面临一个难得的机会窗口，一定要把握好。这是我们回避不了的一场大考，军队一定要向党和人民、向历史交出一份合格答卷。”

 

　　一个汇聚军队与社会智慧的决策机制。即习主席所强调的“坚持科学议事决策，坚持走群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面意见”。

 

　　一个明确的改革路径。即“以军事斗争准备为龙头，坚持问题导向，把改革主攻方向放在军事斗争准备的重点难点问题上，放在战斗力建设的薄弱环节上。”“深入推进领导指挥体制、力量结构、政策制度等方面改革”等等。

 

　　一个具备实战运用效能的新型武器装备体系。即近年来先后研制成功的军事预警与通信系统、新一代作战飞机、新型舰艇、陆战武器，以及追赶国际先进水平的雷达、电子设备等等。

 

　　一个听指挥守纪律有能力推进改革的军事人才队伍。目前我军绝大多数高中级军官都已经通过信息化条件下联合作战培训，掌握了相应的作战与训练能力。经过反腐、正风、肃纪，军队干部队伍推进改革的战斗力、创造力和监督力，都更加强劲。

 

　　一个强大的民意基础。当代中国人民对“强国梦”“强军梦”的热烈响应和广泛支持，网络和社会舆论中对深化军队改革的积极呼唤，都表明启动新一轮军事改革的民意基础十分深厚。

 

　　一个坚实的财政后盾。不久前，国家统计局宣布，2014年我国的国内生产总值(GDP)首次突破60万亿元，国家财政收入有望超过14万亿。这表明，经过30多年改革开放与建设发展，国家已经具有推进军事改革的厚实财政实力。

 

　　这9个方面的条件表明，推进新一轮军事改革的第一、第二个步骤已经基本完成，进入第三、第四个步骤势在必行。

 

　　推进新一轮军事改革，是党中央的重大决策，也是时代呼声和历史重任，更是确保我军“能打仗、打胜仗”的关键举措。军心所向，民心所归，利害攸关，不容失败。每一个关心个人幸福和国家命运的中国人，都应当关心改革，支持改革，为改革献智献力，把改革大业推向伟大目标。

　　军队改革：既要取势又要取实

　　（来源：解放军报 作者：桑林峰）

 

　　改革势在必行。但是，改革不是缝缝补补，也不是推倒重来；不能一哄而上，也不能急于求成。对军队改革来说，既要取势，又要取实。

 

　　“不先审天下之势而欲应天下之务，难矣！”取势，就是弘扬革弊鼎新的时代精神，顺应全面改革的时代洪流，以深化改革为军队建设赢得先机、赢得未来。

 

　　不务实情，难务实事。凡事不实事求是，不调查研究，必会造成决策失误，甚至走上歧途。改革不能盲人摸象、坐井观天、揠苗助长、削足适履、画蛇添足。取实，就是运用正确的思想方法和工作方法，结合具体实际，搞好顶层设计，制定出科学的改革方案、有效的推进措施。

 

　　难得者时，易失者机。当今世界，变革浪潮风起云涌，各主要大国纷纷加快军事变革，抢占军事战略制高点，争夺军事竞争新优势。军事上一旦落后，对国家安全的影响将是致命的。在这个千帆竞渡、不进则退的时代，只有因势而谋、顺势而上、乘势而为，积极推进改革、全面深化改革，才能在世界军事变革中走在前列。

 

　　取势，当取重拳反腐之势。腐败当道，改革必然难以推进；公权私用，改革就会异化变质。军队改革，低垂的果子已近摘完，好吃的肉已经吃完，剩下的都是难啃的骨头，难渡的险滩。深化改革，必将大范围、深层次触动既得利益者的“奶酪”。只有借助党和军队重拳反腐之势，打破既得利益的格局，才能为深入推进改革破除障碍、铺平道路。

 

　　取势，当取依法治军之势。改革要上路，立法先铺路。信息化时代的改革，军队建设、管理和作战行动更加强调标准化、规范化、精细化。这需要对军队各方面进行严格规范，建立一整套符合现代化军事发展规律、体现我军特色的科学的组织模式、制度安排和运作方式。法立而后功成。有了法治的保驾护航，军队改革既不会迷向偏向，也不会越轨越界。

 

　　改革，贵在“蹄急而步稳”。看到地方上改革如火如荼地进行，很多官兵难免有急躁情绪、观望心态。殊不知，军队改革关乎强军大业，关乎国家安危，决不能事情还没弄明白就盲目推进。军队改革的步子一旦迈出去，就得踩得住，走得稳，必须稳扎稳打。否则，一个小的差池就可能付出大的代价。

 

　　有质量、见成效、管长远的改革，必做于细，成于实。今天的改革，无论是推进领导管理体制和联合作战指挥体制改革，还是优化军队规模结构和力量编成；无论是推进军队政策制度调整，还是推动军民融合深度发展，很多都是崭新的领域，有的还是第一次，更需要搞清楚弄明白，更需要研究透掌握好，不能头脑发热，急于求成，盲目上马。否则，后发者就难以“超车”，严重的还会“翻车”。

 

　　中流击水，惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。全面深化国防和军队改革，是实打实、硬碰硬的攻坚战。只有既取势，又取实；既乘破竹之势，又迈扎实之步，美好的改革蓝图才能变成稳固的大厦和坚固的长城。

 

　　军队改革当防人才流失

　　（来源：解放军报 作者：陈 海　陈 元）

 

　　人才是实现强军目标的根基之一。在推进国防和军队改革过程中，必须采取多种措施避免人才流失。

 

　　消除人才质量流失。人才是构成军队战斗力的骨干力量，在深化国防和军队改革过程中，必须不断筑牢军队人才建设的思想基础，消除和平环境下理想信念逐渐模糊、职责意识出现弱化、奉献精神日趋淡化等思想质量滑坡现象。直面未来信息化战争挑战，把适应军事斗争准备，提高打赢能力放在人才质量标准的核心位置，强化人才的竞争意识和危机意识，用适度机制激发人才动力。既要使有真才实学的“千里马”得以涌现，更要让滥竽充数的“南郭先生”现出原形，真正实现钻战者上、钻营者下，练武者上、嬉武者下。

 

　　防止人才结构流失。“骏马能历险，犁田不如牛；坚车能载重，渡河不如舟”。人才只有放在合适的位置，才能充分发挥应有作用。当前，我军一定程度上既面临各类专业人才严重缺乏的困境，又面临着因人才专业不对口导致的结构失衡问题。因此在深化改革过程中，必须统筹设计人尽其才、才尽其用的人才使用机制。建立人才培养供需对接机制，科学规划各类人才的培养分配计划，力求实现人才初始配置“零损耗”。强化供需双方信息交流，避免由于信息沟通不足，导致人才初始配置错位，使得培养人才所学非所用，甚至因不适应岗位需求而被淘汰。敢于打破现有人才流动壁垒，探索建立军队人才合理流动的方式方法，改变传统的一次分配定终身的配置模式，确保人才在最适当的岗位上发挥出最大军事效能。

 

　　避免人才主动流失。军人作为社会职业的一种，除牺牲奉献等职业特性外，同样有着个人与组织相互期望的一种契约共性。当个体目标的实现低于其期望值，而组织又无法满足时，将削弱乃至中断双方所形成的契约，导致军队人才主动流失。因此，必须以认清军人职业价值为基础，以提升职业地位为核心，以强化职业发展为纽带，大力推进军人职业变革，力求多为战斗力保留人才。应努力调整社会价值导向，营造有利于稳定部队人才的良好社会环境。协调国家立法部门出台《军人权益保障法》等法律法规，明确军人应享有的权益并依法保障，有效提升军人职业的政治、经济和社会地位。

 

　　杜绝人才被动流失。优胜劣汰是军队选拔人才的有效机制，如果以人治代替法治，就会导致出现德才兼备的人才被精于钻营之辈挤掉的“逆淘汰”现象。针对此类问题，必须贯彻依法治军思维，通过推行法治消除人治积弊。识才选才要坚持走群众路线，坚持以求真务实的态度，对部队战斗力负责，对军事斗争准备质量负责。大力推行人才选拔公示制度，变“暗箱操作”为“阳光作业”，充分发扬民主，让官兵有更多的知情权、监督权、推荐权和选举权，保证优秀人才脱颖而出。结合人才建设特点规律，加强对人才的科学化、法治化管理，为实现强军梦提供人才支持注入生机和活力。

　　中国新军改，一场朝向矩阵型军队的大转型

　　（来源：知远战略与防务研究所 作者：新 梁）

 

　　中国军队改革早已成为国内外、军内外高度关注的热点话题。从管理学的角度看，成立陆、海、空等军种部和统帅各战略方向联合作战的战区指挥机构（据参考消息）（下称战区），以军政、军令分开，建立扁平网状领导管理体制为标志的新一轮国防和军队改革，本质愿景是构建一个科学合理、高效健全的矩阵型组织结构（Matrix Structure），并建立与之相应的配套政策和运行机制。

 

　　矩阵型组织结构是企业组织结构的一种，出现于二十世纪五六十年代，是对以工作为中心和以对象为中心的组织结构之优、缺点的争论中产生出来的，至今已在诸多大企业中成功运行多年。为适应全球化管理和大型复杂项目管理，ABB、IBM、华为、西门子、通用电气、花旗银行等知名跨国企业，采用的基本都是“事业部－分公司”式的矩阵型组织结构。这一结构的精髓就是各事业部（Bussiness Unit）统筹本领域的全球业务，分公司则根据区域特点管理本区域内的各个事业部业务，两者在各自明确的职权范围内协同工作。分公司/事业部职员在接受直接部门领导的同时，也要接受相对应的事业部/分公司领导或约束，从而形成双重报告关系。比如说，某知名大型跨国公司的做法是：公司事业部（BU）负责本业务的研发生产、市场定位、产品定价等，但不负责销售，事业部（BU）不允许直接向客户销售产品或提交系统解决方案及报价；而分公司负责客户，其销售经理可根据本区域客户特点和竞争对手情况，协调各事业部资源，提出系统解决方案，制订并执行销售策略，完成销售任务。因销售经理没有定价权，他必须与事业部（BU）保持密切沟通，以确保得到所需的产品技术、价格等支持，而事业部（BU）因不能直接面对客户，为保持本业务的增长，必须全力支持销售经理的客户工作以赢得订单——销售经理与事业部（BU）既相互合作又互为约束。有的公司还要加上财务、审计、运营等职能部门，构成三维矩阵，形成三重报告关系。与此相仿，改革后的中国军队，可能设置直属军委的纪委、审计、检察等垂直系统，也将形成三重报告关系。

 

　　一、矩阵型军队组织的优点

 

　　矩阵型组织是由职能型和项目型组织组成的一个混合体。因在职能型组织的垂直层次结构中叠加了项目型组织的水平结构，从而一定程度上避免了两种结构的缺陷，能够更加充分地利用组织资源，进行更为灵活、专业的运营。军队采用矩阵型组织结构，矩阵的“纵轴”——各军种部负责提供不同专业、训练有素的作战力量；矩阵的“横轴”——战区指挥机构被赋予作战筹划和组织指挥的职权，以更加灵敏地对安全环境作出反应（见图）。

 

 

　　与传统职能型组织结构相比，矩阵型军队组织顺应了日益专业、精确，“掰手腕式”甚至“秒杀”的信息化战争形态，有着“军政合一”体制不可比拟的优点：

 

　　①利于统筹建设。矩阵型军队组织由于成立专司“军政”的军种部，有利于从全局角度统筹各军种的训练、管理和建设，可为遂行作战任务提供专业更为精通、训练更为有素的作战力量；同时，由于军种作战部队不再固定归属于某一地域、某一方向，可在不同时期担负不同战略方向的作战任务，一方面可减少部分作战部队，另一方面，也可合并部分作战保障和后勤保障力量，有利于减少人员和机构的重复设置，增加军队资产的利用效率。这也是中国军队裁军三十万的管理学前提。

 

　　②利于统一指挥。矩阵型军队组织基于安全威胁判断，在各战略方向成立专司“军令”的战区指挥机构，统一指挥调配来自不同军种的作战资源，各取所长、协调一致地遂行联合行动，有利于强化作战导向。由于不同军种的专业人员可建立直接联系，共享行动平台，互用作战效果，在一定程度上打破了军种壁垒、消除了本位主义，使得战区能够针对全域化的现代战争，主动塑造战场态势，高效应对本战略方向的安全威胁。一旦有事，不必再按传统方式跨机构临时协调，指挥决策的前瞻性、专业性、时效性大为提高，对安全威胁有更快的反应能力。

 

　　③利于多向支持（多项目支持）。矩阵型军队组织强调基于国防安全总体需求和军事战略目标，统一调配作战资源，为应对不同战略方向的安全威胁提供支持。特别是当国家面临多个方向的安全威胁、军队需遂行多样化使命任务时，作为统帅部派出机构的战区，有权代表最高统帅，研判战争威胁，进行战略规划，组织作战推演，拟制作战预案，待统帅部批准后，从全局范围内申请和调集所有可用的资源进行应对。在此过程中，军种部和战区都必须站在全局角度，按照联合作战计划流程（JOPP），对资源配置和行动方案进行比较、权衡、磋商并达成共识。这就使得各战略方向必须按照系统最优的原则进行资源分配和作战设计，尽可能避免为应对某一方向威胁而牺牲其他方向战略利益的情况。

 

　　④利于战略管理。矩阵型军队组织强调双重甚至三重报告制度，军种首长和战区指挥员任何一方都对平时建设和战时行动没有完全自主权，这种纵横双向的制约强化了军委的战略管理和指挥控制能力，为“党指挥枪”原则落实提供了更为有力的组织保证，也更有利于政略贯彻实施和战略的物化落地。

 

　　另外，与传统军队组织相比，矩阵型军队组织强调军兵种人才有机整合，有利于军官在各部门间轮岗交流和联合作战指挥人才培养，加速军队向现代化转型。当任务结束时，参战部队可以回到各军种继续战备训练或遂行其它作战任务；战区或战区的方向指挥机构也可以根据地缘政治需要或战争威胁灵活设立或撤消，官兵并不用为任务结束后的去向问题担忧，部队战斗力也不会出现大的波动。

 

　　二、矩阵型军队组织的缺陷

 

　　管理学上强调，一个矩阵组织只有具有良好素质的项目经理拥有明确的全面责任和权限的时候，才会有效率。同样，在矩阵型军队组织中，战区与军种的之间的职权如果没有合理设计和清晰划分，或任何一方的能力、等级和威望不相称，管理冲突将不可避免，两者之间的有效合作也将变得遥不可及。举例来说，在战时，战区应对遂行作战任务时的筹划、指挥和控制负责，而军种部队则应在作战行动的现场组织上拥有自主权。这样，一方面，联合作战指挥机构会穷尽各种努力使其作战目标尽可能迅速、顺利地实现；另一方面，各军种部才会竭力运用其手中的资源，对分配给本军种的任务施加影响、提供便利。

 

　　因此，矩阵型军队组织要发挥好双重指挥链的功效，就必须关注法规政策的系统配套和运行机制的建立健全，在制度设计之初就考虑如何避免或控制矩阵型组织结构自身的缺陷，否则就要付出昂贵的管理成本，损害军队的整体运作效率。韩国军队就因简单沿用美军的军政、军令二元化体制，使得整个指挥体系效率低下，在天安舰事件之后，于2011年提出重归军政军令合一的改革法案。纵观世界采用矩阵型组织结构的军队（包括美军），管理冲突问题无外乎以下四种：

 

　　①目标分歧冲突。由于战区和军种部各自的职责任务、利益考量不同，战区侧重关注完成作战任务，而军种部侧重关心部队的日常运转，导致在共同完成作战任务或日常战备时，经常在形势研判、手段运用、优先次序、稀缺资源调配方面存在分歧。这样，可能使得战区过分关心自己的作战目标而忽略军队的整体战略目标，也可能使得军种过分关心自己的建设管理而对作战战备任务缺乏敏感性。

 

　　②制约失衡冲突。通常情况下，战区指挥员拥有作战指挥权，而军种部拥有参战力量的平时管理权、军官任命权和绝大部分资源支配权。如果战区没有相应的制衡权力，就会出现任务部队“不听招呼”、自行其是的现象。相反，如果战区的权力过大，又会出现军种弱化、战区指挥机构大包大揽的现象。

 

　　③权限不确定性冲突。由于军种部和战区既协作又制衡，所以当权责划分不明确的时候（有些事件的权限本来就很难界定，甚至没有先例可循），争权、争功或相互推卸责任的现象就很难避免，对遂行任务非常不利。任务部队也会由于存在军种部和战区两个上级，在到底要听谁指挥、某个问题该向谁汇报等问题上感到困惑。

 

　　④军种文化冲突。由于参与联合作战的诸军兵种客观存在着军种文化和习惯做法的差异，解决问题的理念和方法必然存在分歧，遇到问题总是自觉不自觉地从本军种的角度寻求解决方案，从而不可避免会产生军种文化冲突。

 

　　三、解决矩阵型军队组织冲突问题的对策措施

 

　　①打造共同愿景。如前所述，协调不同方面之间的目标是矩阵型组织结构的一大难题。应由战区牵头，定期组织军种部相关方、任务部队和战略支援保障力量参加形势分析会、作战研讨会、检讨反思会和重大演训活动，让各利益相关方在交流碰撞过程中，强化使命意识、统一作战思想、打造共同愿景，让每一支任务部队都意识到信任和合作的重要性，以及自己在遂行作战任务时不可替代的角色和地位，从而为目标一致地展开作战准备和作战行动提供保证。这实质也是一个统一战场制胜观的过程。

 

　　②明晰职责权限。职责与权限不匹配是矩阵型组织产生冲突的根源。要想解决好矩阵型军队组织因权限不确定而产生冲突的问题，必须对军种部和战区的权利和职责进行清晰、明确的规定（这可能成为改革后马上要遇到的最大、最棘手问题）。比如说，战区司令员应与军种部长的级别相同，都进入军委委员序列，便于工作协调和责任追究；即使军种部有单独解决小规模冲突或战事的能力，但应明确规定总体作战方案必须由战区指挥员提出。再比如说，作为支撑军队组织管理最核心的人事权和财经权问题，就应抛弃“非此即彼”的改革思路，将人事权和财经权“一分为二”地赋予战区和军种。即：如授予军种部人事任命权，则应赋予战区中高级军官的考核权或提名权；除按标准拔付的官兵工资福利和单位日常维持费外（可授权给国防部），如授予军种部战场建设、联合训练经费的执行权，则应赋予战区对相应项目的规划权、预算权和评估权。

 

　　③塑造联合文化。为避免军种文化冲突对遂行任务的危害，必须利用一切可能机会在各参战军种部队间加强感情交流、建立牢固关系，使各方更好地合作。除组织任务部队经常性开展联合训练、联合战巡，定期进行理论研讨和检讨反思外，还应设立独立的联合指挥与参谋学院，把联合指挥参谋训练课程的参训对象级别从高级领导降至少校军官，在指挥军官知识系统化和思维军种化前，培养他们凡事从联合角度出发思考解决方案的本能思维和行为自觉。只有培养出一大批既真心拥抱联合理念、又知晓联合细节的中级指挥军官（中层领导者），联合作战才可能普遍接受、联合行动才可能成为自觉，军队转型才有中坚力量。另外，联合指挥机构指挥员应根据实际指挥需求从相关军种中选拔并定期轮换；联合作战指挥机关的编设应严格规定各部、局、处军种人员的编配比例（但机关综合部门负责人不应限定军种人选，以利竞争和选优），明确联合军官任职条件，控制联合军官编制职数，畅通联合军官晋升渠道，确保将军中最优秀的军官培养成联合指挥人才。美军就明确规定，要晋升准将，必须拥有联合作战指挥机构的任职经历。有了优秀的联合指挥人才，战区指挥机构才有足够的能力和威望，把那些直接隶属于各军种部的作战力量融合为真正意义上的联合作战体系。需要强调的是，即使有完备的制度规定，如不能确保联合军官比军种军官优先晋升，走不通联合指挥机关与军种部队双向交流的路子，战区将不可避免地成为“养老机构”，由于能力弱化而失去威望，进而丧失实际指挥权。

 

　　④规范作业程序。这不仅是诸军兵种联合作战的前提，更是畅通军兵种交叉任职和机关基层双向交流的根本保证。美军联合作战条令体系，总共有7个系列80多本，几乎对遂行任务时每一个岗位、所有可能遇到的情况及相应的操作流程都进行了规范，形成了标准操作程序（SOP），为高效组织联合作战提供支撑，也为军官多岗位、全球化轮岗交流提供了条件。目前，由于职位界定（Job Description）宽泛、标准化操作程序缺乏，以及院校教育与部队实际脱节，我军当前一个作战专业的关键岗位，往往没有个3－5年进入不了情况，不仅导致军兵种交叉任职无法真正走开、联合作战人才凤毛麟角，也导致机关基层脱节——机关人员下不了部队任职，部队指挥员不适应机关任职，人才成长的良性循环远没有形成。军政、军令分离后，军官不仅要在战区和军种机关之间来回轮岗，也要在机关、部队之间甚至不同军种之间双向交流，人员流动明显加快，一名有发展潜力的军官在一个岗位最多只能工作3－4年时间。这种情形下，如果没有明晰的职位界定和相应的标准操作程序，可能军官到一个联合岗位任职，还没进入工作状态就被调离了，更不用说胜任岗位、高效工作了。

 

　　⑤重构信息系统。对矩阵型军队组织来说，人员、装备和保障力量在战区和军种部之间的调动转隶将十分频繁，联合训练管理、人力资源管理、军官考核评价、指挥控制手段也将更为复杂，没有专业高效的信息系统作支撑，很难实现有限资源的高效配置，管理成本将大大增加。必须借鉴企业资源规划（ERP）理念，根据新的组织结构，进行全方位的工作流程建模和信息资源规划（IRP），量身定做一体化管理（指挥）信息系统，尽可能减少军种部与战区间因资源分配和跨部门沟通问题引起的冲突。

 

　　四、结语

 

　　为更加高效地配置军队资源，更加灵敏地对安全环境作出反应，建立矩阵型军队组织是强国军队的必然趋势。这种组织结构形式也普遍存在管理冲突问题。冲突解决的好坏直接关系到管理的成本和运行的效率。很多军队，比如俄罗斯军队的“新面貌”改革，就因配套政策和运行机制不健全，冲突问题没有得到合理解决，不得不再走一段回头路。所以，军委战略指导部门、军种部和战区应在了解矩阵型组织优点的同时，认清其管理冲突的本质，以便对改革带来的各种问题尽早地加以防范和解决，使军队尽快按新体制平稳、高效运行，尽可能减少改革带来的震荡。

 

　　（来源：昆仑策研究院综合）

 

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