发生在湖南长沙坍塌事故令人感到沮丧。希望这是最后一次呼吁尽快修改《中华人民共和国建筑法》。盼望立法机关尽快修改这部法律。

 

 

一、问题出在建筑法上

 

山西襄汾县房屋坍塌事故，导致29人遇难，7人重伤，21人轻伤。2020年8月29日，国务院安全委员会挂牌督办该案件，8月30日，山西人民政府成立襄汾县重大事故调查组，有关责任人已经被采取刑事拘留措施。然而，鲜活的生命已经失去，痛定思痛，应当检讨此类事故发生的深层次原因。

 

2008年四川发生大地震之后，笔者接受记者采访明确表示，之所以在我国广大山区受灾严重，农民住房倒塌造成死亡人数相对较多，根本原因就在于，我国建筑法出现了问题。

 

建筑法规定，“农民自建低层住宅的建筑活动，不适用于本法”。这就意味着在我国农村农民建房，不需要遵守我国建筑法所规定的行为规范，无论是建筑工程规划许可还是建筑工程施工许可，无论是工程的发包与承包还是建筑工程监理，无论是建筑安全管理还是建筑工程质量管理，都处于无法可依的状态。

 

一些农民建设住宅，自己设计，自己施工，施工材料没有经过质量检验，施工队伍缺乏专业知识，农民自己建设的住房充满隐患。更令人担忧的是，一些农民为了增加使用面积，在批准的宅基地上，修建违章建筑，从而导致住房安全根本没有保障。此次发生在山西襄汾县的倒塌事故，是一起典型的违章建筑倒塌事故。由于使用不合格的建筑材料，在没有施工条件的情况下，增加所谓的“宴会厅”，结果导致楼顶坍塌，人身财产遭受重大损失。

 

解决我国农村建筑存在的问题，笔者曾经提出三点建议：

 

第一，应当由当地建筑管理部门，特别是城乡住房建设管理部门免费提供图纸，帮助农民建设标准化住宅或者安全可靠的住宅；

第二，政府除了提供免费施工图纸之外，还应该派出工作人员，免费帮助乡村居民建设住宅。如果乡村居民建设住宅存在安全隐患，或者使用的材料不合格，应当要求建设单位或者乡村居民立即改正，因为只有这样才能消除隐患；

第三，政府应当组织免费验收。对于乡村居民建设的住宅是否符合安全质量要求，政府应当提供免费的验收服务。验收过程中不得设置更高的条件，但是，也不能降低安全质量标准，而应该根据当地的实际情况，帮助乡村居民解决住宅建设中存在的问题。如果属于商业用房，应当定期进行消防、电力安全检查，防止出现事故隐患，造成重大损失。

 

山西襄汾县的“宴会厅”楼板倒塌事件充分说明，如果对乡村居民的建筑物不进行有效管理，允许其从事商业经营活动，那么，有可能会酿成重大安全事故。笔者建议全国人大常委会尽快修改建筑法，把为乡村居民提供免费的建筑服务，作为地方政府的一项法定义务。地方政府住房建设管理部门或者城乡管理执法部门应当及时了解本辖区乡村居民建筑情况，帮助乡村居民合理规划，提供免费的施工图纸，并且免费提供建筑材料质量检验，对参与施工人员的技术水平进行必要的监督，对建筑工程进行竣工验收，因为只有这样，才能防止乡村居民自己建设住房出现安全隐患。

 

令人感到遗憾的是，四川大地震过去之后，笔者提出的建议无声无息。这一方面可能是在市场经济条件下，地方政府特别是县级政府为乡村居民修建住房提供免费服务，不符合市场经济的交换原则，地方政府不愿意提供一系列的免费服务；另一方面也可能是因为，一些地方乡村居民的违章建筑相对较多，如果地方政府参与其中，对违章建筑进行整改，有可能会激化矛盾，甚至产生大量的法律纠纷。

 

中部地区某地级市的城乡结合部，存在大量的违章建筑。当地城市管理部门工作人员视而不见，等到创建文明城市、上级部门检查的时候，城市管理部门雷厉风行，拆除城乡结合部的违章建筑，结果导致乡村居民巨额投入“打水漂”。一些乡村居民为了减少损失，软磨硬扛，甚至通过走后门的方式，试图把自己的违章建筑变成合法建筑。所有这些都充分说明，如果不重视乡村住房建设问题，对违章建筑不及时加以整改，那么，不仅会导致城乡规划法难以贯彻落实，而且更主要的是，有可能会酿成惨剧。

 

笔者再次重申，全国人大常委会可以考虑为我国农民住宅建设制定明确的法律规范，农村居民修建住宅应当由地方政府提供免费服务，包括规划、施工图纸服务，也包括材料检查和建筑安装施工监督服务。工程竣工之后，住房建设部门还应该竣工验收，一旦发现安全隐患，立即提出改正意见。对于家庭困难的乡村居民，政府应当提供必要的住房加固设施，确保住房不会出现安全隐患。如果乡村居民将自己的住房用于商业经营活动，那么，消防电力安全部门应当及时进行检查，排除各种隐患，防止出现人为事故灾难。

 

建筑法不可能面面俱到。地方住房建设部门为乡村居民住房建设提供免费服务，可能会引起一些争议，不能排除一些地方住房建设部门工作人员借此机会牟利。但是，人命关天，涉及居民的生命安全问题，不能掉以轻心。如果不采取切实有效的措施，尽快将农民自己建设住宅纳入建筑法调整范围，由政府提供免费的服务，那么，发生自然灾害之后，损失最严重的仍然是乡村地区。重视乡村居民的住房安全质量问题，既是我国城乡一体化发展的其中应有之义，同时也是社会主义新农村建设的重要内容。相信中央会统一部署，立法机关会着手解决我国乡村居民住房建设中存在的问题，通过完善建筑法，建立一整套免费为乡村居民住房建设提供服务的法律规范。

 

2020年8月31日，星期一

 

二、真有必要尽快修改建筑法

 

发生在四川阿坝州茂县的地质灾害，导致整个村庄被掩埋。现在人们不禁要问，为什么要在地质灾害频发的地方修建居民点，为什么在地质灾害如此严重地区没有采取防范措施？《中华人民共和国建筑法》明确规定，“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法”（第83条）

 

首先，我国农村住宅建设并没有整体的规划，虽然按照城乡规划法的规定，农村宅基地和农村规划应当纳入国家城乡一体化规划范围，但是，对于那些居住分散或者居住时间较长的居民点，城乡规划法根本没有顾及。

 

虽然中央政府一再强调必须高度重视地质灾害，对少数地质灾害频发的地区进行地质灾害的普遍调查，并在此基础上做好农村居民点的搬迁和安置工作。但是，从目前的情况来看，对于那些长期居住在深山老林、交通不便的居民点，要想进行整体搬迁几乎是不可能的。此次发生地质灾害事故的四川阿坝州茂县是一个著名的旅游风景区，当地农村开设了许多客栈，这就使得地质灾害发生不仅会让当地村民受到严重威胁，也可能会让来自其他地方的旅游者受到损害。所以，修改《中华人民共和国建筑法》，增加农村地质灾害调查工作，提高建筑的标准，是避免类似悲剧发生的唯一正确方法。换句话说，对于那些历史上形成的居民点，按照城乡规划法的规定，可能无法进行整体搬迁，唯一的办法就是对居民点周围的地质灾害进行普遍调查，并在此基础上做好地质灾害的防治工作，并且通过加固居民住宅，尽可能地抵御地质灾害。

 

其次，当前我国农村住房几乎属于“私搭乱建”。

 

根据建筑法的规定，农民建设的住宅不需要申请领取建筑施工许可证，也不需要专业的施工队伍，因此，农民自己建设的住房很难抵御地质灾害。现在农村住房经不起风吹雨打，经不起泥石流的冲击，这样的住房很容易在地质灾害到来时给居民带来巨大的损害。解决这个问题的唯一出路就在于，由政府统一制定住宅建设标准，由政府对农村居民住宅质量状况进行全面检验，并在此基础上防患于未然。现在一些省市虽然开展农村居民住宅调查工作，对农民居住危房进行强制拆迁，不过，从目前的情况来看，农村住房建设标准较低现象依然普遍存在。政府应当下大力气尽快解决农村住房建设不达标的问题，通过制定统一的农村住房建设标准，帮助农民解决住房建设中的困难，为农民提供统一的施工图纸，帮助农民改善居住条件。

 

部分学者认为，按照“破窗理论”，重大地质灾害发生之后，可以带动当地经济增长。笔者认为这是一种极端缺乏人性的荒谬逻辑。地质灾害发生导致大量人员死亡，无论如何，都不能依靠这种方式来解决农村改造问题。建设社会主义新农村是执政党的既定目标。在新农村建设过程中必须坚持以人为本，优先考虑农村居民的实际需要。现在农村居民住房标准之所以相对较低，根本无法抵御自然灾害，重要原因就在于，农民收入相对较低，单独依靠农民力量无法消除住房隐患问题。政府应当在统一规划的基础上，充分考虑农民的实际需求，一方面充分照顾到农民自身的愿望，尽可能地做到就地安置，另一方面应当提高住房建筑标准，尤其是地质灾害频发地区的住房建筑标准。如果属于古老的村落，那么，可以通过地质普查，解决居民点附近的地质灾害问题。如果古老村落的居民不愿意搬迁，那么，可以建立地质灾害预警系统，如果地质灾害可能发生，应当及时通知当地的居民进行疏散，因为只有这样，才能防止出现大规模的人员伤亡悲剧。

 

中国改革千头万绪，只有坚持人民主体地位，在改革过程中强调以人为本，才能克服各种困难。发生在四川茂县的地质灾害，又一次提醒人们，如果在社会主义新农村建设过程中，没有考虑到地质灾害因素，没有考虑到建筑质量，没有进行合理的规划，没有建立安全预警机制，那么，要想实现共同富裕几乎是不可能的。相信在中央和各级政府的关怀下，四川茂县地质灾害的受灾群众会得到妥善的安置，当地居民的生活会很快恢复正常。但是，如果不未雨绸缪，那么，类似的悲剧很难避免。

 

从甘肃省泥石流灾害到四川茂县泥石流灾害，说明中国特殊地貌需要建立中国特有的地质灾害防范体系。中国整体上自西而东形成由高而低趋势，在水电资源开发以及地质灾害防治过程中，必须充分考虑到中国地质特点。中国西部地区蕴含着巨大的资源和能量，同时也是地质灾害频发地区。在资源开发利用的过程中，必须充分考虑到可能出现的各种灾难，必须采取切实有效的措施，一劳永逸地解决我国地质灾害问题。少数学者认为，中国四川和西藏正处在断裂带，因此，地质灾害难以避免。这种看法消极悲观。虽然无法从根本上防治地质灾害发生，但是，应当学会因势利导，根据中国地质条件制定综合性的防范体系，并且充分利用中国地质特点进行资源和能源开发，因为只有这样，才能把不利的条件变为有利的条件，也只有这样才能在开发利用地质资源的同时，逐渐地改变中国的山川地貌。

 

2017年6月25日

 

三、减少次生灾害必须修改建筑法

 

最近一段时间，由于洪涝和泥石流灾害而引发的次生性灾害日益增多，人民群众的生命财产遭受重大损失。部分学者认为，之所以会出现这种现象是因为中国的自然灾害相对频繁，自然灾害所引发的房屋倒塌等灾害现象比较严重。也有一些学者认为，当前我国次生灾害频发，与我国的建筑质量有关，只有完善城乡规划，提高建筑质量，才能有效地解决次生灾害所造成的人员财产损失。

 

笔者认为后一种观点是正确的。中国的自然灾害相对较多这是客观事实。但是，自然灾害并不必然引发次生灾害。当前我国一些地方台风、泥石流所造成的房屋倒塌灾害事故主要还是对城乡规划和建筑质量重视不够所造成的。根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，城乡规划应该充分考虑到自然灾害问题。根据《中华人民共和国建筑法》规定，如果属于农民自建低层住宅，那么，不适用该法的审批程序。换句话说，《中华人民共和国建筑法》有关建筑施工许可的有关规定，在农村住宅建设过程中不能有效地发挥作用，农民兴建低层住宅的时候并不需要考虑现有的建筑规划，也不考虑施工企业和个人的能力问题，这就导致农村建筑在自然灾害面前不堪一击。无论是发生在四川的地震灾害还是发生在浙江温州等地的泥石流房屋倒塌事件，都充分说明，如果不高度重视农村住宅建设的质量问题，把农民低层住宅的建筑活动纳入法律调整的范围，那么，要想解决我国自然损害所带来的次生灾害几乎是不可能的。

 

笔者的观点是，农村住宅建筑质量标准相对较低，在建筑施工过程中缺乏质量保证，是导致自然灾害所带来的次生灾害的主要原因。解决这个问题的根本出路不是增加农民的建筑成本，而是应该充分发挥政府的作用，由政府提供免费的服务。笔者曾经提出建议，如果农民建设住宅，那么，政府住房监督管理部门应当提供免费的设计图纸，必要的时候应当提供免费的建筑工程咨询，对于农民建设住宅过程中所面临的质量问题和技术问题，政府住房建设保障部门应当及时地加以过问，必要的时候应当为农民提供技术上的帮助。如果属于贫困地区农民建设乡村住宅，那么，应当按照中国政府制定的政策，及时向农民提供相应的资金补助，确保农民建设的住宅符合质量要求。换句话说，在农村住宅建设管理的过程中，政府应当发挥更大的作用。不能因为农村住宅不适用于建筑法的规定，不需要履行建筑施工和建筑施工机构批准手续，就对农村住宅建设采取放任自流的态度。政府应当对农村住宅进行质量把关，但前提条件是，政府必须提供免费服务。如果政府在提供服务特别是设计图纸服务和建筑施工服务过程中以权谋私，损害农民的权利，那么，应当承担刑事责任。

 

值得人们关注的是，当前我国城乡建设中最容易出现问题的是城乡结合部和一些“城中村”的建筑。这些地方的建筑都属于农民自己兴建的建筑，建筑质量没有保证，建筑物不符合安全要求。解决这个问题的根本出路就在于，一方面政府必须根据城乡规划，加快城乡建筑改造的步伐，另一方面必须针对“城中村”存在的危险建筑进行不间断地跟踪检测，如果建筑存在质量隐患，那么，政府应当提供过渡住房，确保农民人身财产权利不受损害。部分学者主张，对于住房倒塌所造成的人身财产伤害，政府应当给予赔偿。《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件造成的灾害作出明确规定，如果突发事件造成重大人员伤亡，那么，政府承担救助责任，如果由于自然灾害造成财产损失，那么，政府应当设立专项基金，依法实施政府救助。当然，如果受害人购买商业保险，保险公司也应当承担保险责任。不过，这些都属于事后补救措施，要想防患于未然，彻底解决自然灾害所造成的次生灾害问题，必须从完善城乡规划、提高建筑质量入手，确保居民财产或人身权利不受损害。

 

笔者的建议是：

 

第一，应当尽快将农村住宅特别是“城中村”住房纳入《中华人民共和国建筑法》管辖范围。今后农民建设住房必须依法办事。修改后的《中华人民共和国建筑法》应当明确规定农民建设住房，政府应当提供免费的建设图纸，应当提供免费的施工指导意见，应当为农民建设住房是否符合质量标准进行免费验收，因为只有这样，才能确保农村住房符合安全需要，也只有这样才能避免自然灾害带来巨大的次生灾害。

 

第二，政府应当对自然灾害进行全面普查，并在此基础上调整城乡规划。正如人们所看到的那样，发生在浙江等地的次生灾害都是由于政府已经意识到当地存在自然灾害的危险，要求当地居民搬迁过程中发生的次生灾害。这说明地方政府已经意识到城乡规划的重要性，已经采取措施解决自然灾害可能带来的危险，但是，由于工作迟缓，当地居民不予配合，从而才导致灾难性事件发生。政府应当加大对自然灾害普查和评估的力度，应当对自然灾害可能产生的次生灾害进行专项调查，并在此基础上建立更加完善的预警机制，一旦出现自然灾害，立即撤离危险地区的人员，因为只有这样，才能防止自然灾害带来大面积的次生灾害，从而使人员和财产遭受巨大损失。

 

第三，解决次生灾害问题必须与社会主义新农村建设有机地结合在一起，必须与我国的城镇化结合在一起，绝对不能头痛医头脚痛医脚。部分地区在搬迁移民解决贫困问题的过程中，在河道或者地势平缓地区修建大量的居民点，这样做有利于解决贫困问题，但是，也会带来潜在的危险。一些河道或者平缓地区很容易发生自然灾害，如果突发洪水或者大规模的泥石流，那么，有可能会导致整个居民点遭到灭顶之灾。解决这个问题的根本出路就在于，在搬迁移民扶贫的过程中，高度重视自然灾害的潜在危险，高度重视科学规划的作用，在兴建居民点的过程中提高质量标准，从而防止出现大规模次生灾害现象。

 

自然灾害所带来的次生灾害损失应当由所有权人承担，这是各国的通例，也是中国法律所确立的原则。但是，中国是一个社会主义国家，在自然灾害所引发的次生灾害面前，政府主动伸出援助之手，以政府补贴的方式，解决居民的住房困难，减少居民因为次生灾害所造成的损失，不仅有利于充分发挥社会主义制度的优越性，而且有利于尽快恢复生产，解决居民的生活困难。相信随着《中华人民共和国突发事件应对法》不断完善，我国在应对自然灾害和次生灾害过程中会有更加科学系统的解决方案。

 

2016年10月11日

 

 

四、修改建筑法抵御自然灾害

 

发生在江苏射阳等地冰雹龙卷风灾害令人触目惊心。人们注意到，绝大多数伤亡事件都发生在农村。之所以会出现这种现象，是因为我国农村住房建造成本较低，抵御自然灾害的能力很差，一旦发生自然灾害，农民无处可躲，只能听天由命。

 

根据《中华人民共和国建筑法》第83条规定，农民自建低层住宅的建筑活动不适用这部法律。换句话说，农民建设住宅，既不需要建筑工程施工许可，同时也不需要遵守建筑工程发包与承包的规定，当然更没有建筑工程监理。国家建筑安全生产管理部门和建筑工程质量监督管理部门不会对农民自行建造住宅是否符合安全标准和工程质量标准进行监督检查，因此，当龙卷风冰雹自然灾害袭来的时候，农民遭受重大损失。

 

因为农村建筑标准较低而无法抵御自然灾害的现象，在四川大地震中就已经表现出来。数以千计的农村社区，农民自己建设的住宅是否符合建筑规范，是否能抵御自然灾害，这一切似乎只有在自然灾害来临时，才会被人们想起。

 

笔者曾经呼吁，应当尽快修改《中华人民共和国建筑法》，或者颁布专门的农村住宅法，明确规定国家建筑安全生产管理部门和建筑工程质量监督管理部门免费为农民建设住宅提供工程安全质量服务。如果农民建造住宅，政府可以提供建筑工程图纸，可以提供建筑安全指导意见，可以提供建筑工程质量监督服务，如果建设的住宅达不到抵御自然灾害的标准，那么，政府应当及时要求农民调整设计方案，增加有关安全设施，或者在政府的指导下建设合格的住宅。

 

江苏射阳等地的龙卷风和冰雹灾害再一次敲响警钟。如果在社会主义新农村建设的过程中，只重视形式主义的东西，而没有扎扎实实地保护农民的利益，没有提高他们抵御自然灾害的能力，那么，建设社会主义新农村就会成为画饼充饥。

 

笔者的建议是：

 

首先，国务院应当派出专门的调查组，对全国广大乡村农民住宅的建筑质量安全进行全面检查，凡是存在建筑质量隐患，或者无法抵御自然灾害的，应当采取强制性措施，要求农民尽快搬迁，政府提供相应的安置住房。如果农民生活困难，依靠自己力量无法建设安全住宅，那么，政府应当提供必要的补助，应当在降低成本的基础上，统一规划，尽快让农村居民住上安全的房屋。

 

其次，全国人大常委会应当尽快启动《中华人民共和国建筑法》修改程序，明确规定农民自建住房必须符合建筑质量安全标准，政府免费提供建设图纸，免费提供工程监理，免费提供安全服务，免费提供工程质量监督服务，因为只有这样，才能在不增加农村居民负担的基础上，为农民建设安全可靠的住宅。

 

第三，在集中安置的基础上，应当妥善解决居民生产与生活的矛盾，确保农民利益不受损害。现在一些地方乡镇为了减少农村住房建设成本，节约用地，实行集中安置措施，让农民搬迁到指定的地区。这种做法有利于提高建筑质量。但是，这种解决问题的方案很可能给农村居民带来极大的不便。在住宅建设的过程中，既要考虑到安全性，考虑到土地的集约利用，同时也要考虑到农民生活便利和生产的需要。假如把农民搬迁到几十公里之外集中居住，那么，有可能会导致他们的生产成本大幅度增加。解决这个问题的根本出路就在于，严格依照城乡规划法对农村土地进行合理规划，并在此基础上确定农村居民的居住点，在相对集中居住的地方，按照统一的规划建设安全住宅。如果居民住宅相对分散，那么，政府应当因地制宜，根据当地居民的实际需要提供建筑图纸，并且在住宅施工期间提供必要的技术服务，住宅建设竣工之后，政府应当免费提供工程质量检查服务，因为只有这样，才能确保农民的利益不受损害。

 

第四，在确保农民宅基地使用权不受损害的基础上，应当为农民提供地质测量服务。一些地方地质结构相对复杂，农民在建设住房的时候，无法对地质状况进行测量检查。政府相关部门应当帮助农民勘探地质结构，建议农民在相对安全的地方建设住宅，因为只有这样，才能防止自然灾害到来时农民利益受到严重损害。

 

第五，对历史上曾经发生过龙卷风等自然灾害的地区，在规划建设住宅过程中应当采取必要的防范措施，加固楼顶，安装必要的防护设施，因为只有这样，才能提高农民抵御自然灾害的能力。气象监测部门应当及时发布有关信息，帮助农民做好准备，尽可能减少自然灾害造成的损失。

 

总而言之，政府不仅要按照《中华人民共和国突发事件应对法》加强对突发事件的防范工作，而且要尽快启动《中华人民共和国建筑法》修改程序，把农村自建住宅纳入法律调整的范围，明确要求各级地方政府必须为农民建设住宅提供免费的服务。全国人大常委会可以在《中华人民共和国建筑法》修正案中明确规定，农民获得宅基地使用权，并决定自建住宅的，当地政府必须提供建筑图纸，必须提供施工指导，必须在施工现场做好工程质量监督工作，必须对施工安全和建筑安全负责，因为只有这样，才能防患于未然，也只有这样才能避免出现更大规模的灾难。发生在江苏射阳的龙卷风冰雹自然灾害致人死亡现象充分说明，在保护农民切身利益方面，政府还有许多工作要做。

 

2016年6月25日

 

五、建筑法应该成为农民的保护伞

 

发生在云南鲁甸的地震灾害已经造成600多人死亡，数以万计的民房倒塌。据当地记者朋友介绍，之所以造成如此严重的死亡事故，是因为当地民房普遍属于土坯房，不具有任何抗震性，那些没有走出民房的农村居民，绝大多数都被掩埋在废墟之下。由于地处偏僻，路途遥远，等到抗震救灾人员赶到之后，已经出现了大面积的死亡。

 

可以这样说，地震灾害带来的直接死亡率并不高，但是，由于地震灾害导致房屋倒塌，从而引起的死亡案件却很多。这就不能不促使人们考虑这样一个问题，为什么在农村住宅建设过程中，没有考虑到地震灾害可能带来的风险呢？

 

《建筑法》第83条规定，“农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法”。换句话说，我国农村自建住宅，可以不受我国《建筑法》关于建筑施工许可、建筑工程发包与承包规定，在建设过程中也不需要建筑工程监理人员，当然，更不会纳入建筑安全生产管理和建筑工程质量管理的范畴。这就使得我国农村居民许多自建房屋都成了“豆腐渣”，即使不发生强烈地震，如果出现特大冰雹风雪灾害，也会造成房屋倒塌，导致人员伤亡。所以，农村自建住宅质量太差，是导致地震灾害人员死伤惨重的根本原因。

 

我国正在加快社会主义新农村建设，分散的住宅建设正在被成片集中住宅建设所替代，一些农村在集中连片住宅建设的过程中仍然采用传统的方法，建造“低层住宅”。这样做可以巧妙地规避我国《建筑法》的有关规定，但由此带来更大的隐患。如果人员居住集中，地震灾害到来之时，没有躲避的场所或者必要的防护措施，那么，很可能会造成更大规模的人员伤亡。因此，地方政府在农村住宅建设的过程中，应当把建筑工程纳入《建筑法》的调整范畴，通过提高农村住宅的建设质量，确保农村居民在地震灾害到来之时不会造成人为的伤亡。

 

我国《城乡规划法》已经对城乡规划作出了非常明确的规定，农村住宅建设不仅要符合规划的要求，取得规划许可证，而且要在建筑工程施工之前取得建筑工程施工许可证。在我国《建筑法》没有修改之前，各级政府应当严格依照《城乡规划法》的规定，对农村宅基地规划进行全面摸底，并在此基础上选择适合建设住房的宅基地。对农民自建低层住宅，当地规划部门和建设工程管理部门应当给予现场技术指导，条件许可的情况下，应当派出质量监督管理和建筑工程监理人员，帮助农民把好质量关。

 

当然，最好的选择是，由全国人大常委会尽快修改《建筑法》，将农民自建低层住宅的建筑活动纳入《建筑法》的调整范畴。对全国人大常委会来说，这只是“一句话”的事情，但是，对于数以万计的农民来说，则是人命关天。

 

《建筑法》修改之后，县级以上人民政府的建设管理部门应当对农村住宅进行全面排查，凡是不符合《建筑法》规范要求的，必须立即停止使用，由地方政府提供临时居住场所。今后农民自建低层住宅，可以向县级以上人民政府建筑管理部门申请标准化图纸，可以要求建筑管理部门提供必要的安全生产指导意见。县级以上建筑管理部门应当对建筑工程的质量进行全面核查，必要的时候应当通过监理人员监督农民按照《建筑法》的规定严格施工。县级以上人民政府的建设管理部门不得向农民收取任何费用，但是，必须对农民自建住宅质量负责。如果农民的住宅不符合《建筑法》规定的质量要求，或者在地震中由于抗震能力较差而造成倒塌事故，那么，县级以上建筑质量管理部门负责人应当承担法律上的责任。只有这样才能确保县级以上建筑工程质量管理部门恪尽职守，维护农民的合法利益。

 

为了解决偏远山区农村居民的住房问题，县级以上人民政府可以提供集中安置点，必要的时候可以提供临时性的野战帐篷，帮助农民解决住房困难。今后发生地震灾害再也不能让农民被掩埋在废墟之中。《建筑法》应当成为农民的保护伞。

 

笔者完全能够理解《建筑法》立法者的意图，担心把所有的建筑工程都纳入法律的调整范围会增加农民的负担。但是现在看来，在农民的生命安全与社会监管成本之间，应当重新作出选择。政府应当承担建筑工程施工许可、建筑工程发包承包、建筑工程监理、建筑工程安全生产管理和建筑工程质量管理方面的责任，应当免费为农民提供相应的服务，因为只有这样才能减轻他们的负担，也只有这样才能让建筑工程管理部门对建筑工程质量负责。或许在有些人看来，农民修建一个鸡窝或者猪圈，不应该麻烦建筑工程管理部门工作人员。但是在笔者看来，由于规模化养殖，即使农民修建鸡窝和猪圈，也应该加强建筑工程生产管理，如果这些生产设施属于“豆腐渣”工程，那么，地震有可能会给农民带来巨大的经济损失。所以，县级以上建筑工程管理部门应当为农民提供更好的服务，让他们生活在安全的环境之中。全国人大常委会应当强化县级以上建筑工程管理部门的责任，督促他们经常开展建筑质量检查活动，防止地震灾害给农民带来灭顶之灾。建筑工程管理部门为农民建设住宅提供服务，并不意味着增加农民的负担。建设工程管理部门可以借鉴其他国家的经验，由建筑工程管理部门提供标准化的图纸和施工方案，这样做不仅可以解决农民自建住房的后顾之忧，而且更主要的是可以提高质量安全标准，抗击地震灾害。痛定思痛，全国人大常委会应当立即启动《建筑法》的修改程序，应当以最快的速度修改这部法律，让《建筑法》在抗震救灾的过程中发挥应有的作用。

 

2014年8月9日

 

六、修改建筑法刻不容缓

 

发生在浙江奉化的楼房倒塌事件，让人们不得不关注建筑质量安全问题。部分学者认为，应当强化质量监督检查，特别要强化住房竣工验收环节，充分发挥各地住房和建设保障部门建筑质量监管站的作用，防止出现类似的垮塌事故。坦率地说，这样的思路非但不利于解决建筑质量安全问题，反而会出现更多的腐败案件。《建筑法》已经明确规定政府在住房竣工验收过程中的法律责任，但是事实证明，这种依赖政府提高住房建筑质量的做法，根本解决不了我国建筑安全问题。

 

《建筑法》是典型的行政主导的法律文件。这部法律一方面强调政府在建筑施工安全方面的责任，另一方面又赋予了政府对建筑质量的行政管理责任，这就意味着如果出现建筑质量问题，政府可以摇身一变成为执法主体。在政府执法的过程中，政府监管的责任会被虚化，政府在竣工验收环节的各项担保义务就会被有意地淡化，建筑工程施工单位的负责人或者项目负责人就会成为推卸责任的牺牲品。事实上，全国各地发生建筑质量事故之后，很少追究当地政府的行政监管责任。政府建筑质量监管部门不是责任主体而是执法主体，他们在执法的过程中为了平息社会各界的愤怒情绪，一定会追究少数施工单位负责人的法律责任，但等到风头过后，他们一定会通过各种方式为施工单位负责人开脱罪责。

 

行政主导的立法不可能解决建筑质量问题，除非修改《建筑法》，强化政府建筑工程监管部门负责人的法律责任，否则，政府的执法权力越大，所产生的社会危害性也就越大。在现实生活中出现建筑施工安全事故责任之后，政府建筑安全监管部门通常会召开专家会议，对建筑安全事故进行评估，而这样的会议通常会转移公众视线、掩盖事实的真相。部分学者认为应当建立终身责任制度，要求施工单位及其负责人终身对建筑质量承担责任。但是，正如人们所看到的那样，一旦发生建筑安全事故，往往会造成巨大的损失，施工单位早已不复存在，施工单位的负责人根本无法承担所有的法律责任。正因为如此，要想解决我国建筑工程质量问题，必须彻底改变目前行政主导的安全责任追究制度，建立具有竞争性的竣工验收制度。

 

笔者的观点是，住房和建设部门应当彻底取消各级政府住房和建设单位的质量监管工作站，应当把它们变成施工现场监理单位。住房和建设部在全国范围内建立透明的建筑工程信息公开制度，让每一栋建筑物的信息都公之于众（涉及国防和外交等国家机密的建筑物除外）。这样做不仅可以促使施工单位保质保量地完成施工任务，而且可以防止政府施工监理部门在施工监理的过程中玩忽职守。

 

今后政府不能设立行政性质的建筑工程监督管理机构，不能组织政府验收，而应当由施工单位和开发商共同对建筑物的质量负责。建筑物的所有信息都必须通过公开的方式昭告天下，如果施工单位和开发商在建筑物信息公开方面弄虚作假，那么，政府应当承担追究虚假信息的法律责任。对于施工单位和开发商依法对外公布的信息，任何公民和组织机构都有权进行查阅，必要的时候可以要求政府对信息是否真实进行调查。政府应当将调查的结果公之于众，因为只有这样才能确保建筑施工单位和开发商不敢对外公开虚假信息。

 

简单地说，今后住房和建设主管部门应当督促施工单位和开发商承担信息披露的义务，对于施工单位和开发商披露的信息，政府住房和建设主管部门应当承担审查的义务。如果发现施工单位和开发商披露的信息不真实，或者不符合建筑规范的要求，那么，政府主管部门应当将处理的结果公布，从而接受社会的检验。今后政府不再组织竣工验收，不再对施工单位的施工资质进行审核。政府唯一的责任就是要建立公平竞争的建筑施工市场，让所有的机构和组织通过公开竞争的方式获得施工机会。对于施工单位和开发商披露的信息，应当进行调查，凡是没有及时披露信息的，一律不得参与竞标；凡是信息披露不真实的，一律吊销营业执照。

 

当前政府住房和建设主管部门在建筑市场扮演的角色非常尴尬。住房和建设主管部门试图建立严格的市场准入机制，解决我国建筑市场混乱的问题，但是，由于在建筑市场出现了大量的挂靠和承包现象，因此，住房和建设主管部门建立的市场准入机制形同虚设。住房和建设主管部门试图通过强化竣工验收环节，确保建筑物的质量，但是事实证明，由于住房和建设主管部门的质量检查机关成为利益的相关者，因此，在竣工验收的过程中出现大量的寻租行为，腐败现象非常严重。解决这个问题的办法是，在我国的建筑市场彻底“简政放权”，彻底取消住房和建设主管部门市场准入审核行政权力，彻底取消住房和建筑主管部门的建筑质量监管机构竣工验收的行政权力，形成一种自由竞争的建筑市场秩序，让施工单位和开发商通过政府设立的信息平台自由地选择合作伙伴，并且通过信息公开解决施工单位和开发商在建筑施工过程中存在的违法问题。今后住房和建设主管部门的唯一职能就是要强化施工单位和开发商的建筑施工信息披露义务，要求施工单位和开发商必须按照法律规定及时披露建筑施工的所有信息，对于建筑施工中存在的偷工减料问题，可以通过信息的核查和上下游的调查及时加以纠正，对于建筑施工中违反建筑图纸造成重大危害的行为，应当及时提交司法机关立案侦查。当前我国住房和建设主管部门的建筑质量监管机关权力过大，腐败现象过于严重。国务院在行政机构改革的过程中应当通过减少行政权力，解决建筑质量安全监管中存在的问题。

 

笔者建议是，全国人大常委会应当尽快修改《建筑法》，取消建筑施工环节的各项行政许可，增加住房和建设主管部门的信息披露义务，要求建筑施工单位和开发商必须及时全面地披露有关建筑的各项信息，以便社会各界及时跟踪调查。如果发现在信息披露的过程中存在违法的问题，那么，住房和建设主管部门应当立案调查。情节严重的可以请求司法机关追究施工单位和开发商及其负责人的刑事责任。住房和建设主管部门再也不能既是建筑物的竣工验收主体，同时又是建筑施工安全监管的执法主体。只有彻底理顺我国建筑行业的法律关系，才能防止出现大规模住房倒塌悲剧。据一些权威人士披露，我国建筑普遍存在安全问题，设计使用寿命50年左右，但是，平均使用寿命只有30年左右。决策者不能等闲视之，应当尽快提请全国人大常委会修改《建筑法》，改变我国建筑行业的现状，提高建筑物的质量。

 

2014年4月7日

 

（作者系中南财经政法大学教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”微信公众号；图片来自网络，侵删） 

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