郑家仁：“东方之星”游轮沉船事故引发的思考和建议

 

一、“东方之星”游轮事故

     

2015年6月1日晚，由南京开往重庆载有458人的“东方之星”游轮，在长江湖北监利沉没。

 

事件发生后，党中央、国务院高度重视。习近平总书记第一时间就现场搜救、善后及加强公共安全等作出重要批示。李克强总理亲自到事故现场指挥救援和应急处置工作。解放军海军部队、武警部队、湖北省、重庆市、湖南省政府及相关部门等迅速行动，组织3000多人全力参与搜救。充分体现党和政府以人为本，科学高效，公开透明，对人民生命的尊重。在这次事件应急处置工作中，有关方面反应及时，救援有序，措施得力，确保救援及相关处置工作到位，受到各方好评。

 

这次事件，再次敲响我国水上公共安全警钟。正如习近平总书记在批示中强调的，要深刻吸取教训，强化维护公共安全措施，确保人民生命安全。水上公共安全人命关天，任何时候都不能麻痹大意，任何环节都不能掉以轻心。只有时刻绷紧忧患意识、责任意识，始终保持高度警觉，采取扎实有效措施，才能构筑坚实安全防线。

 

“东风之星”翻沉惨痛教训再次提醒，水上公共安全连着千家万户，是人民安居乐业的重要保障，事关改革发展稳定大局，各级党委、政府，要勇于担当“促一方发展、保一方平安”政治责任。牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益的高度来认识，从严从实抓好每一个环节，努力编织全方位、立体化公共安全网，为人民幸福生活筑牢安全根基。

 

二、水上安全与救援问题

 

这次长江沉船特大事故，举国关注，全球瞩目，折射中国水上搜寻救助法规缺失，监管空白，预案虚设，教训十分惨痛。现在到了该认真反思痛下决心的时候，亡羊补牢，为时不晚。当务之急，按照中央要求，彻底查明事件根源，完善公共安全机制，抓紧研究出台全国及湖北水上搜寻救助法规，落实长效问责机制，杜绝类似悲剧重演，确保人民生命安全。

 

从目前了解掌握有关情况分析，“东方之星”沉船事件至少反映三方面不足：

 

一是水上搜寻救助法规缺失。水上搜寻救助属于公共安全管理。中国是1985年6月24日核准《1979年国际海上搜寻救助公约》，这既是我国履行国际公约义务的需要，也是党和政府重视公民人身安全，构建和谐社会、实现科学发展执政理念的具体体现。坚持以人为本，实行优先和无偿救助人命制度，既是政府重要的公共服务职能，也是保障人权和促进经济、社会和谐发展重要举措。水上搜寻救助工作是国家赋予政府一项重要职责。目前国内有关水上搜寻救助法规分散体现在《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》等法规有关条款中。

 

2011年3月4日《中华人民共和国海上人命搜寻救助条例》 征求意见稿，至今没有出台；近3年全国人大代表张琼、全国政协委员崔永元分别提出“关于尽快制定出台《国务院水上搜寻救助条例》的建议”，国务院目前尚未纳入具体出台时间日程表；湖北省人大代表王劲松、省政协常委、省统计局副局长、省民进副主委叶青提出“关于尽快制定出台《湖北水上搜寻救助条例》的建议”，至今也尚没有列入省级人大立法规划。

 

目前，全国仅2009年江苏省全国率先颁布《江苏省水上搜寻救助条例》；2014年黑龙江省是全国第二家颁布《黑龙江省水上搜寻救助条例》，全国及其他省份至今在水上搜寻救助法规上还是空白。因此，涉及有关水上搜寻救助责任主体、政府职责、资源和保障、搜寻救助行动、法律责任等缺乏全面、系统、权威法律规范。

 

二是水上安全应急预案形同虚设。实施水上搜寻救助，难度大、风险高、专业性强。特别是水上人命救助，还有快速性的要求。因此，必须建立科学、高效的水上突发事件应急管理体制。考虑到水上险情的特殊性和专业救助力量薄弱的现状，水上搜救需要社会救助力量广泛参与。建立健全水上搜救应急反应机制，迅速、有序、高效地组织水上突发事件应急反应行动，救助遇险人员，控制水上突发事件扩展，保护水域环境，最大限度地减少人员伤亡和财产损失是地方政府基本要求。

 

“东方之星”沉船区域长江九曲回肠荆江险段，一直都是事故高发地段。过去曾发生百人翻船沉江事故，近年来荆江险段，常发生意外落水事故，对突发灾害天气事发区域地方，沿江是否启动了预警监管防范预案，对过往船只发布安全通行或禁止通行告知，特别是沉船区域水深高达15米，是长江流域最危险地带，为保障船舶安全，长江沿线政府是否制定了应对辖区水域安全风险防范预案，是否按照属地管理原则，落实了水上安全监管责任主体，这些都值得认真总结。

 

交通部发布的《高速客船安全管理规则》第十九条规定“遇有恶劣天气或能见度不良时，港航监督机构可建议高速客船停航”。在长江三峡大坝泄洪期，气象部门发布天气暴雨和极端天气预警信息后，长江水流加快，水位增高，这样的灾害警示信息，水上交通、海事及长航公安应对长江流域安全风险防范制定科学水上安全通行规则及应急预案，今年来长江流域多起重特大水上安全事故，说明现行《高速客船安全管理规则》不完善，长江航运交通管理监管是否到位，也是值得反思的。

 

三是水上公共安全管理存在漏洞。水上公共安全管理重在预防，失事船舶为重庆东方轮船公司所属“东方之星”客船，围绕着这艘游轮本身的疑点也越来越多。

 

一方面，安全设计存在漏洞。“东方之星”号由重庆长航东风船舶工业公司设计建造，从1994年投入运营，至今已超过21年，前后经历多次重大改装，改装设计不是同一单位，多次改建后，船上层建筑防火分隔和客舱布置均发生重大变化，吃水由此前2米变为2.2米。 船体改建上层建筑重量增加导致吃水加深，干舷下降，不利乘客逃生，安全隐患风险加大。

 

另一方面，实际操作失误。“东方之星”船长，面对恶劣天气，操作不当，用速度抵住风，船身失去控制，严重违背安全操作规范。

 

可见，导致“东方之星”沉船事故，既有主观原因，也有客观原因；既是天灾，也是人祸。最终事件成因及性质，中央一定会以对历史和人民高度负责的态度，作出经得起检验的结论。

 

三、“东方之星”游轮事故引发的思考和建议

 

东方之星特大沉船事故，表明我国水上搜寻救助是事关国家改革发展稳定全局，事关人民群众切身利益，事关全面依法治国亟待研究解决的重大现实紧迫课题。

 

1、要抓紧制定出台水上搜寻救助条例。目前，国内江苏省、黑龙江省人大通过地方立法已颁布出台水市搜寻救助条例，对规范各级地方政府水上搜寻救助行为，保护人命安全和水域环境，提升依法治理管控水上搜寻救助能力，维护社会和谐稳定，发挥越来越重要依法治省导向作用。因此，尽快出台全国及各省市水上搜寻救助条例，非常必要、非常重要、非常紧迫。建议在充分吸收国内外经验基础上，结合当前我国实际，力争年内制定出台《国务院水上搜寻救助条例》，等时机成熟后，再升级由全国人大立法规范。全国其他省市要以“东方之星”沉船事件为契机，结合本地实际，认真学习借鉴江苏省、黑龙江出台水搜寻救助法规的经验，由省级人大常委会制定出台水上搜寻救助条例。地级市人大也应结合本地实际制定出台水上搜寻救助管理办法。

 

2、进一步细化落实各级地方政府水上搜寻救助安全管理责任。

 

一是加快水上巡航救助一体化进程。进一步提高保障水上交通安全的监管能力，形成有效的控制力量，排除或减少事故，在发生突发事件时，能够快速有效地作出反应，最大限度地减少事故损失，使水上交通安全的监管与救助同步推进，达到防救并举的目的。

 

二是严格水上交通安全监管。水上交通安全有关政策和法律的实施必须要有政府相应职能部门来监督，认真履行水上交通安全监管职责，监督检查国家相应法律法规和政策的实施。对玩忽职守，官僚主义，工作责任不落实，导致重大水上搜寻救助责任事故的，要严格责任追究，实行一票否决。

 

三是建立突发事件应急长效机制。水上险情随时都有可能发生，为确保政府在任何时候对险情有所准备而做出反应，最大限度地减小事故损失，保障人命和财产安全，政府有责任对突发事件建立应急体制，做好应急预案，切实按照应急预案实施，组织协调各方力量资源，尽可能地提高水上人命救助的成功率。

 

3、进一步完善水上人命搜寻救助社会力量激励机制。鼓励社会力量参与水上搜寻救助；建立水上搜寻救助社会力量信息网络，实行分类分级管理；科学有效引导社会力量参与地方水上搜寻救助行动；要制定完善社会力量搜寻救助行动的人员受伤、致残或者死亡保险补偿具体办法；对优秀社会力量水上救助行动应给表彰奖励，符合申报烈士标准的，应比照国家有关规定执行。设立水上救助专项基金，解决救助补偿问题，救助基金来源：一是地方政府专项拨款，二是受益船舶的缴纳费用，三是社会上单位、团体或个人的捐助。搜救基金用于：参与救助船舶损耗补偿；安置获救人员；对参与救助工作成绩显著的单位和个人进行奖励。

  

习近平总书记特别强调：“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”这次“东方之星”事故，政治局常委会专项会议研究，把安全和人的生命保护提升到一个新的高度。希望通过彻底查明事件原因，完善公共安全机制，落实问责追究。

 

从某种意义上讲，长江沉船事故能催生中国水上搜寻救助相关法规出台，能进一步落实地方政府水上搜寻救助安全管理责任，能进一步完善水上人命搜寻救助社会力量激励机制，让广大人民群众因此得到安全庇护，让更多社会力量参与水上搜寻救助行动，那么，“东方之星”沉船事件付出的惨痛代价，将赋予真正生命价值和社会意义，唯有这样，逝者安息，生者坚强，而这也是慰藉死难者及家属最好方式。

 

（来源：昆仑策研究院）