周忠：根治基础设施“豪华病”的法律规范

随着城镇化进程深入推进，我国城市基础设施建设取得历史性成就，但不少地方出现了值得警惕的“奢侈化”和“反复折腾”现象。围挡拆拆建建、道路开膛破肚反复修建、绿化草木频繁更换、人行道沿、地砖升级到水泥道沿、花岗岩等“形象工程”和“浪费工程”，不仅耗费巨额公共资金，严重影响城市运行秩序和群众生活，损害政府公信力。它暴露出当前城市规划建设管理体制中存在深层矛盾和制度短板，亟需从法治层面构建长效机制，推动城市建设发展回归理性、节约和可持续的轨道。

突出问题及危害

城市基础设施领域存在的“豪华病”和“反复施工”问题，主要表现为两种形式：

一是盲目追求“高大上”的过度建设。部分城市脱离实际需求，片面选用昂贵材料、打造“奇奇怪怪”的建筑、兴建华而不实的景观工程，造成资源严重浪费。

二是缺乏统筹协调导致的“马路拉链”现象。供水、排水、电力、通信、燃气等部门各自为政、反复开挖，城投公司存在“易会满”现象。群众反映“一条路一年挖几次，永远修不好”。某些城市主干道甚至被市民戏称为“世纪大道”——真的要修一个世纪。

这种行为造成严重危害：

第一，造成公共财政巨大浪费。一些城市翻新一条道路动辄花费数千万元，甚至几十亿，更换树木和地砖等项目也耗费数千万元，浪费了本来可用于民生短板的宝贵资金。

第二，干扰城市正常秩序。反复封路施工导致交通拥堵、噪音扬尘污染，沿街商户无法正常经营损失惨重，商业意思受到重创，市民日常生活受到严重干扰。

第三，影响政府公信力。群众对“一边喊缺钱，一边乱花钱”的现象极为反感，严重损害党和政府形象。

第四，城投公司无节制的行为，阻碍城市可持续发展。政绩工程和捞一把的建设行为破坏了城市发展的整体性和连续性，增加了未来更新改造的难度和成本。

深层次原因分析

“豪华病”和“反复施工”问题的产生，既有主观因素也有客观原因，是多种因素交织作用的结果。

1、政绩观存在偏差。一些领导干部热衷于搞“形象工程”“显性政绩”，认为大拆大建、焕然一新才能体现工作成效和个人能力。部分地方领导急于在任期内出成绩，缺乏“功成不必在我”的胸怀和担当，选择投资建设周期短、视觉效果好的项目，忽视基础设施的实用性和长期效益。

2、规划体系缺乏统筹思维。虽然，国家建立了国土空间规划体系，但在实际工作中，城乡规划、土地利用规划、经济社会发展规划之间仍然存在不同任期的官员“各自为政”的情况。各类专项规划之间缺乏有效衔接，“规划打架”现象时有发生。规划修改程序不够严格，随意调整规划、改变用地性质的情况并不少见。

3、法律法规存在空白。我国缺乏基础设施建设和管理的专门法律。道路、绿化等市政设施的最低使用年限、翻新条件、决策程序等没有国家层面的统一规定，导致地方自由裁量权过大。同时，对于造成重大浪费的随意决策行为，也缺乏问责追责的法律依据。

4、监督机制不够健全。人大监督、审计监督、舆论监督等尚未形成合力。基础设施投资项目后评价制度不完善，对于项目建设质量、使用寿命、综合效益等缺乏系统评估。社会资本参与基础设施建设的法律性质模糊，监管责任主体不明，易引发工程质量问题和资金安全风险。

5、部门协调机制不畅。城市地下管线涉及供水、排水、电力、通信、燃气等多个部门和单位，缺乏统一协调机制和管理平台。各部门各自安排施工计划，缺乏信息共享和业务协同，导致道路反复开挖，形成“你方唱罢我登场”的混乱局面。

法治治理路径与对策建议

治理基础设施“豪华病”和“反复施工”，必须坚持立法先行、依法监管、严格问责，构建系统完备、科学规范、运行有效的法治体系。

（一）完善法律法规体系。

1、推动国家层面统一立法。建议研究制定《城市基础设施规划建设管理法》，或者修订《建筑法》《城乡规划法》等相关法律，增设专门章节规范市政设施建设管理。立法中应当明确：各类市政设施的最低使用年限（如主干道路15年、次干道路10年、人行道铺装8年、绿化树木5年），包括大事（企）业单位；未达到使用年限不得批准翻新或拆除的例外情形和审批程序；基础设施项目决策必须经过的公众参与、专家论证、风险评估等程序要求。

2、健全配套制度标准。制定《城市道路开挖管理办法》《地下管线综合管理条例》等配套法规，建立道路挖掘计划联合审批制度，实行“统一规划、统一审批、统一施工、统一管理”的模式。完善市政基础设施建设标准体系，明确各类工程的材料、工艺、质量等要求，防止过度追求高档材料和新奇设计。

3、明确社会资本合作法律边界。通过立法或司法解释明确PPP、特许经营等项目的合同性质及争议解决机制，强化政府监管责任，防范企业中途退出、偷工减料等风险，保障工程质量和公众利益。

（二）强化规划引领与刚性约束。

1、严格落实“多规合一”。以国土空间规划为基础，统筹各类专项规划编制和实施。建立城市基础设施“一张图”管理平台，实现规划信息共享、业务协同和动态监测。规划修改必须经过严格程序，防止随意变更规划。

2、建立基础设施综合规划制度。由市政主管部门会同自然资源、交通运输等部门，依据国土空间总体规划编制市政基础设施综合规划，明确道路、管线、绿化等设施的布局、规模和建设时序，从源头上避免重复建设和反复开挖。

3、实行年度挖掘计划管理。建立城市道路挖掘计划协调机制，每年第三季度前征集下一年度各单位的道路挖掘计划，统筹编制年度道路挖掘计划并向社会公布。未纳入年度计划的挖掘项目，原则上不得实施。

（三）健全全生命周期管理机制。

1、建立基础设施电子档案。为每条道路、每段管线、每片绿化建立电子身份证，完整记录规划、设计、施工、养护、维修等全过程信息，实现质量可追溯、责任可追究。

2、实施到期评估制度。基础设施达到最低使用年限后，由专业机构进行评估。经评估仍可继续使用的，应当延长使用年限；确需改造的，应当编制改造方案并进行论证公示。

3、推行地下综合管廊建设。新建区域应当同步建设地下综合管廊，现有区域结合旧城改造、道路整治等逐步推进管廊建设。各类管线原则上应当入廊，减少道路反复开挖。

4、建立项目后评价制度。重大基础设施项目投入使用后，应当对项目决策、设计、施工、运行全过程进行综合评价，评价结果作为类似项目决策和改进管理的重要参考。

（四）强化监督问责与绩效审计。

1、建立终身责任追究制度。对基础设施建设项目实行质量终身责任制，参与项目决策、设计、施工、监理等各方主体分别承担相应责任。对违反规定随意决策、造成重大财政资金浪费或社会负面影响的相关责任人，依法依规追究行政乃至刑事责任。

2、加强审计监督。审计机关应当加强对政府投资项目的绩效审计，重点关注项目建设必要性、投资效益、使用寿命等内容，审计结果向社会公开。能使用水泥道沿和地砖的禁止使用花岗岩，对审计发现的问题，督促相关部门认真整改。

3、强化人大监督。各级政府应当定期向本级人大常委会报告城市基础设施建设和管理情况。重大基础设施建设项目应当纳入人大监督范围，必要时可以开展专题询问或者质询。

4、扩大社会监督。建立基础设施建设项目公示制度，及时公开项目审批、施工、验收等信息，接受社会监督。畅通群众投诉举报渠道，鼓励公众参与监督。

（五）完善政绩考核机制。

1、建立科学的发展观和政绩观考核体系。改变单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、安全生产等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、科技创新、教育文化、社会保障等民生指标的考核。

2、实行重大损失责任追究。严格审查这些领域内的“易会满”，对当内鬼，盲目举债、铺摊子、上项目，搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”，导致重大资源浪费和财政损失的，应当记录在案并视情节轻重给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。

3、建立领导干部自然资源资产离任审计制度。审计结果作为考核、任免、奖惩的重要依据。对造成自然资源资产严重破坏的，终身追责。

地方实践与经验启示

一些地区在治理基础设施“豪华病”方面已经开展了有益探索，为国家立法和其他地区提供了重要借鉴。内蒙古自治区通过制定《引绰济辽工程管理办法》，对重大输水工程设施保护、水量调度、水费收缴等作出明确规定，为工程长期稳定运行提供法律保障。该办法明确划定了工程管理保护范围，禁止在保护范围内从事爆破、打井、采石、取土等危害工程安全的活动，同时建立了水量调度协调机制和水费计收使用管理制度，确保工程发挥长期效益。

杭州市通过《城西科创大走廊条例》，打破行政区划限制，以法治方式保障跨区域基础设施统一规划、共建共享。条例规定大走廊内实行统一规划管理，建立综合交通、市政基础设施、公共服务设施等专项规划体系，实现基础设施互联互通。同时建立财政协同投入机制，保障跨区域基础设施建设的资金需求。

安徽省在《市政设施管理条例》中明确要求建立市政设施综合协调机制，实行道路挖掘计划管理，并规定新建、改建、扩建道路交付使用后5年内、大修道路竣工后3年内不得挖掘。因特殊情况确需挖掘的，须经市、县人民政府批准，并加收2倍以上挖掘修复费。

上海市通过《城市基础设施管理规定》，建立道路挖掘联合审批制度，由交通部门牵头，联合供水、排水、电力、通信、燃气等单位共同审批道路挖掘申请，统筹安排施工时序，避免重复开挖。同时建立地下管线综合信息管理系统，实现管线信息动态更新和共享利用。

实践表明，通过法治方式明确管理要求、建立协调机制、强化制度约束，能够有效遏制基础设施领域的奢侈浪费和反复施工现象。

根治基础设施“豪华病”和“反复施工”问题，事关城市治理现代化和经济社会可持续发展。必须牢固树立法治思维，充分发挥立法引领和保障作用，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。要坚持规划先行、依法监管、严格问责，强化全生命周期管理，推动城市建设从注重规模速度向提升质量效益转变。要通过法治方式规范决策行为、约束政府权力、保障公众参与，实现城市基础设施建设的科学化、规范化和可持续发展，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

随着新型城镇化深入推进，城市基础设施建设仍将保持较大规模。只有坚定不移地走法治化道路，才能避免重复过去的错误，真正实现城市让生活更美好的目标。建议中央有关部门总结地方经验，尽快启动国家层面立法工作，为根治基础设施“豪华病”提供更加有力的法治保障。要加强对地方立法工作的指导，推动形成上下联动、相互支撑的法律规范体系，全面提升城市基础设施规划建设管理水平。

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