单双祥｜机构改革一定要转变思维方式 - 昆仑策
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单双祥｜机构改革一定要转变思维方式
2025-10-03
【前言】机构改革的深层逻辑根植于对事物本质与人的需求的双重尊重。“以事为根”体现了马克思主义唯物史观对客观规律的遵循，强调机构设置必须顺应事务的内在属性和发展要求；“以人为本”则契合中国传统哲学中“民为邦本”的思想，将人的全面发展作为改革的根本归宿。二者统一于治理实践，共同构成机构改革的根本遵循。
更重要的是，“机构决定职能”的思维方式具有超越时代的生命力。科学的机构设置是职能有效发挥的前提，其逻辑不仅适用于当前治理现代化需求，更是一种贯穿百年甚至千年的制度建构智慧。唯有以机构科学性支撑职能有效性，才能实现治理体系的持久优化与创新，为中国式现代化提供坚实保障。
机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的核心抓手，四十余年来始终与中国特色社会主义事业发展同频共振。从1982年首次大规模机构精简到2023年聚焦高质量发展的体制机制重塑，改革实践不断突破既有框架，但思维方式的转型却始终是制约改革纵深推进的关键命题。传统“定职能、定机构、定人员”的“三定方案”思维，在特定历史时期曾有效破解了机构臃肿、效率低下等突出问题，但随着社会主义现代化建设进入新阶段，其以问题为导向的局限性日益凸显。
新时代机构改革面临的形势已然发生深刻变化：数字经济浪潮重构了传统治理边界，社会主要矛盾转化对公共服务提出更高要求，国家战略升级需要更协同高效的体制支撑。这要求改革必须突破“头痛医头、脚痛医脚”的路径依赖，确立系统性、前瞻性的思维范式。从“职能决定机构”到“机构决定职能”的逻辑转换，从问题应对到目标引领的导向升级，从局部调整到系统重构的格局突破，思维方式的转变不仅是机构改革的内在要求，更是实现治理现代化的必由之路。本文基于四十余年改革实践，结合新时代改革要求，再次系统阐释机构改革思维方式转变的核心要义与实践路径。
一、传统机构改革思维的历史局限：问题导向下的“三定”困局
（一）传统“三定方案”的思维内核与历史价值
改革开放以来，“定职能、定机构、定人员”的“三定方案”成为机构改革的核心操作框架，其本质是一种以解决即时问题为核心的思维范式。这种思维源于计划经济向市场经济转型期的特殊需求，当时政府面临着机构重叠、人浮于事等结构性矛盾，改革的首要任务是通过转变职能、精简机构、核定人员，破解行政效率低下的难题。
1982年机构改革首次全面推行“三定”模式，将国务院部级机构从100个精简至61个，工作人员编制从5.1万人减至3万人，从数量看，有效解决了改革开放初期的机构臃肿问题。1998年改革更是以“三定”为核心，将国务院组成部门从40个精简为29个，行政编制精简47.5%，彻底撤销了煤炭、冶金等9个工业部，为市场经济体制建立扫清了体制障碍。在特定历史阶段，这种问题导向的思维具有鲜明的实践价值：它以问题为切入点，靶向破解治理瓶颈，能够快速回应时代需求，达到减人增效的成果。
（二）问题导向思维的内在局限与实践困境
随着改革进入深水区，问题导向的“三定”思维逐渐暴露出系统性缺陷。其核心矛盾在于将改革局限于对既有问题的被动应对，缺乏对治理体系的前瞻性建构，导致改革陷入“精简—膨胀—再精简”的循环怪圈。某石油央企曾经历5次机构精简，却始终无法根治“部门越减越多、人员越压越重”的问题，根源就在于改革仅聚焦内部问题，未建立与发展需求匹配的长效机制。
这种思维局限在实践中呈现出三重困境：一是系统性缺失，改革往往针对单一问题或局部领域，缺乏对治理体系的整体考量。如过去食品安全监管分散在质监、工商、食药等多个部门，每一次改革仅调整部门权责，却未从食品产业链全周期监管的系统需求出发重构体制，导致监管漏洞反复出现。二是短视性明显，改革多着眼于解决当前矛盾，对未来发展趋势预判不足。2018年前的文化管理体制改革，虽多次调整文化部、广电总局等机构设置，却未能预见数字文化产业的爆发式增长，导致新业态监管出现真空。三是适应性不足，在“新问题→新职能→新机构→人员扩张”的路径依赖下，机构规模随问题增加而不断膨胀，2023年机构改革前，部分中央部门行政编制较1998年改革后出现不同程度反弹，民政部、国家金融监督管理总局等均需通过新一轮精简优化编制结构。
（三）思维固化导致的治理效能损耗
问题导向思维的固化还造成了治理资源的严重内耗。在职能界定模糊的情况下，部门间权责交叉与推诿扯皮成为常态。四川省某某市司法局在改革前设有18个内设机构，其中“一人科”、“两人科”达5个，政府法律顾问工作究竟由律师工作科还是合法性审查科统筹的争议长期存在，严重影响行政效能。这种"政出多门、责任不明"的现象，本质上是思维层面缺乏系统规划的产物。
更深刻的危害在于，这种思维将机构改革简化为“物理瘦身”，忽视了治理体系的“化学重构”。山西某某县在改革前，由于编制有限却机构设置过细，导致内部人员结构失衡，部分岗位人浮于事与部分岗位人手不足并存，事业单位运行成本居高不下。这种只重数量精简、不重功能优化的改革，不仅难以提升治理效能，反而会因机制不顺导致新的治理问题。
二、新思维的核心内核：“以事为根，以人为本”的根本遵循
（一）“以事为根”：把握机构设置的客观依据
机构改革新思维的首要命题是厘清“根”与“本”的逻辑关系。所谓“根”，即客观事物的本质属性与我国社会主义事业的发展需求，是机构存在的根本依据。正如“治国犹如栽树 机构设置更像栽树”。“以事为根”要求机构设置必须回归事务本身的运行规律，一定要摒弃“转变职能”如同摒弃“浮萍”一样漂浮在水面，无处扎“根”，更要摒弃“为改而改”的主观随意性，使机构成为承载公共事务并能扎“根”人民群众中的有效治理载体。
这一思维在实践中体现为机构设置与事务属性的精准匹配。2018年机构改革组建的应急管理部，整合了原有11个部门的13项职责，正是基于应急管理“预防—处置—恢复”全链条的事务属性，打破了过去“分段管理”的体制壁垒，构建起“统一指挥、专常兼备”的治理体系。江西省某某管理体制改革则更进一步，针对山上山下“两张皮”问题，按文化旅游、林业资源、执法监管等事务类型重构机构，组建文化广电和旅游发展委员会、林业局等统一管理机构，使机构设置完全契合景区治理的核心事务需求。
“以事为根”的本质是尊重治理规律的客观性。正如马克思唯物史观所强调的，机构作为社会存在的重要组成部分，其设置必须与生产力发展水平和社会事务复杂度相适应。农业农村部门的“大农业”改革，将分散在多个部门的农业相关事务整合，构建“从田间到餐桌”的全产业链监管体系，正是遵循农业生产、加工、流通的事务属性规律，实现了治理效能的质的飞跃。
（二）“以人为本”：锚定机构改革的价值归宿
如果说“事”是机构改革的客观基础，那么“人”就是改革的价值本源。所谓“本”，即人的全面发展需求，包括公众对公共服务的需求与公职人员的履职需求（好履职、履好职、乐履职），这是机构改革的根本价值导向。习近平总书记强调，改革要“以实绩实效和人民群众满意度检验改革，真正让人民群众在改革中不断增强获得感、幸福感、安全感”，这正是“以人为本”思维的核心要义。
在公共服务维度，“以人为本”体现为机构设置对群众需求的精准回应。江苏省某某市公安系统深化政务服务改革，建成77家派出所“综窗”，实现建制镇（街道）全覆盖，网上办件量达130万件，民意监测回访满意率始终保持99%以上，通过机构服务模式创新直接回应了群众办事难的诉求。安徽省某某市镇街改革则通过“机构+岗位”模式，将民政服务、就业保障等岗位统一进驻便民服务中心，平均每件事精简2个办事环节，工作时效提升30%，让群众从“有事到处问”变为“办事找岗位”。
在公职人员维度，“以人为本”体现为机构设置对履职效能的保障与激励。四川省某某市司法局推行“大科室制”改革，将18个科室整合为10个大科室，打破行政、事业身份障碍，通过一对一导师帮带制度和职级晋升激励，使干部平均年龄从52岁降至45岁，法律职业资格证持有率从41%提升至58%，极大激发了队伍活力。这种改革不是简单的人员精简，而是通过优化机构设置与人员配置，实现“人岗相适、人事相宜”，让公职人员的履职价值得到充分发挥。
（三）“根本统一”：构建机构改革的逻辑起点
“以事为根”与“以人为本”并非相互割裂，而是构成有机统一的整体。“事”的治理最终是为了满足“人”的需求，而“人”的有效参与是“事”的治理效能的根本保障。这种“根本统一”的思维，既是机构设置的源头依据，也是改革成效的评价标准。
浙江省某某县的人口小县机构改革生动诠释了这种统一逻辑。作为常住人口仅12.63万的山区小县，该县打破常规机构设置模式，精减8个党政机构，事业单位精简25%，同时建立包联服务、人才保障等机制，既根据县域事务规模科学设置机构（以事为根），又通过政策激励保障人员履职效能（以人为本），实现了治理成本降低与服务质量提升的双重成效。山西省某某县则通过县领导兼任局长、精简机构37.1%等举措，既解决了人口小县事务量不足导致的机构冗余问题，又通过降低运行成本5000余万元，将更多资源投入民生服务，实现了“事”的优化与“人”的受益的有机统一。
这种思维转换意味着机构改革从低能向效能的深刻转变。它要求在机构设置之初就同时考量“事的属性”与“人的需求”，既要通过科学的事务归类构建高效的治理架构，又要通过合理的人员配置保障服务的温度与质量，使机构真正成为连接公共事务与人民需求的便捷桥梁。
三、思维转型的实践基础：事物属性的科学归类与认知
（一）事物自然属性的认知：机构设置的逻辑前提
机构改革的本质是对公共事务的专业化管理，而专业化管理的前提是对事物自然属性的科学认知。所谓事物的自然属性，即事务本身固有的、不以人的意志为转移的本质特征，如经济调节的宏观性、市场监管的强制性、医疗教育农业交通…等等的专业性、社会服务的公益性等。只有准确把握这些属性，才能实现机构设置的科学合理。
传统机构改革的诸多弊端，根源就在于对事物属性的认知模糊。过去文化管理领域存在的条块分割问题，正是因为未能准确把握文化事务“创作—生产—传播”的全链条属性，将同一领域事务分割给文化部、广电总局、新闻出版总署等多个部门管理，导致“各自为政、共享不足”的治理困境。与之形成对比的是，2018年组建的市场监管总局，正是基于市场监管“生产—流通—消费”的全链条属性，整合了原工商、质监等部门职责，打破了“分段监管”模式，实现了监管效能的跃升。
对事物属性的认知需要突破行政边界的局限，回归事务本身的运行规律。正如：公共事物治理的有效性取决于制度与事物属性的匹配程度，不存在适用于所有场景的“万能干部”。生态环境事务具有“区域性、系统性、专业性”的属性，因此2018年改革组建生态环境部，实行“垂直管理”体制，打破了过去按行政区域分割的治理模式；数据事务具有“原子性、一致性、隔离性、持久性”的属性，因此2023年改革组建国家数据局，统筹数据资源整合共享与开发利用，契合了数字时代的事务特征。
（二）科学归类的方法路径：从“碎片化”到“系统化”
如果说认知事物属性是前提，那么科学归类就是机构设置的核心方法。科学归类要求根据事务的本质特征与内在联系，将纷繁复杂的公共事务划分为不同领域、不同类型，为机构设置提供清晰的逻辑框架。这种归类不是简单的叠加，而是基于事物规律的系统化重构。
实践中，科学归类主要遵循三大路径：一是按领域属性归类，将同一领域的事务整合交由专门机构管理。如江西省某某市管理体制改革中，将山上山下分散的文化遗产保护、旅游发展、林业管理等职能，分别整合至文化广电和旅游发展委员会、林业局等机构，实现“同类事项由一个机构统筹”。二是按流程属性归类，将同一流程的不同环节事务整合管理。安徽省某某市某某区将镇街“七站八所”的400余条工作事项按流程拆解，形成组织人事岗、信访维稳岗等30个岗位，确保“一件事情由一个岗位负责”。三是按功能属性归类，将具有相同功能的事务整合管理。四川省某某市司法局将合法性审查、行政复议等职能整合至政务监督科，构建“源头防范—末端纠错”的全流程闭环管理，正是基于功能属性的归类逻辑。
科学归类的关键在于打破部门利益的壁垒，建立事务优先的思维。一定要认识到若同一事务被多个主体分割管理时，会导致资源利用不足的困境。我国过去的知识产权管理体制正是如此，专利、商标、版权等职能分散在不同部门，严重影响了知识产权保护的系统性。2018年改革将相关职责整合至国家知识产权局，正是通过科学归类破解了这一困境，为创新发展提供了体制保障。
（三）归类能力的现代化：数据赋能与动态调适
随着治理复杂度的提升，科学归类越来越需要借助现代AI技术手段实现精准化、动态化。传统的经验式归类已难以适应数字时代的治理需求，必须依托大数据技术构建量化分析体系，提升归类的科学性与适应性。
山东省某某市某某县的实践提供了有益借鉴。该县构建机关事业单位职责履行量化评估系统，将13个部门的774名人员、264条主要职责、72项核心职能进行智能化串联，通过分析履职全面度、核心职能聚焦度等14项量化数据，为事务归类与机构调整提供数据支撑。改革后，县文旅局核心职能聚焦度提高8.39%，县发改局核心职能落实度提高8.5%，充分体现了数据赋能的成效。
科学归类还需要建立动态调适机制，以应对事物属性的发展变化。事物的属性并非一成不变，随着技术进步与社会发展，新的事务类型不断涌现，原有事务的属性也可能发生变化。这要求机构设置必须打破一劳永逸的思维，建立“机构生命周期评估机制”。该县通过出台《工作量量化核编计算办法》，嵌入年度总工时、工作强度等加权系数，实现编制资源与事务量的动态匹配，正是动态调适思维的体现。这种思维确保机构设置始终与事物属性相适应，避免因归类固化导致的治理滞后。
四、思维转型的关键环节：改革动因的精准辨析与定位
（一）动因辨析的双重维度：“事”的趋势与“人”的效能
机构改革不是主观随意的行动，其启动必然基于特定的动因。精准辨析改革动因，是确保改革方向正确的关键。从“以事为根，以人为本”的思维出发，改革动因主要归结为两个维度：一是对“事”的发展趋势把握不清导致的治理失配，二是“人”的履职不畅导致的效能损耗。准确区分这两种动因，才能实现“靶向改革”。
“事”的趋势把握不清主要表现为机构设置与事物发展规律脱节。当新技术、新业态出现或国家战略调整时，原有机构体系往往难以适应新的事务需求，导致治理空白或低效。新时代文化管理机构改革的动因即源于此：数字技术的发展催生了网络文学、短视频等新业态，而原有文化管理机构缺乏对这些新事务的监管能力，导致治理滞后。2023年金融管理体制改革则是因为金融风险的跨市场、跨领域特征日益凸显，原有“分业监管”体制无法适应金融事务的新属性，因此组建国家金融监督管理总局，实现统一监管。
“人”的履职不畅则主要表现为机构机制阻碍人员效能发挥。即使对事物趋势把握准确，如果权责划分不清、编制配置不合理、激励机制缺失，也会导致治理效能低下。安徽某某市镇街改革前，“事多人少”、权责交叉等问题突出，部分岗位因编制不足导致履职困难；而四川省某某市司法局则因科室设置过细，出现一人科和干部晋升困难等问题，严重影响人员积极性。这些问题并非源于对“事”的认知不足，而是由于“人”的管理机制不顺，需要通过优化机构设置与运行机制破解。
（二）动因诊断的实践方法：从“现象描述”到“本质分析”
精准辨析动因需要超越表面现象，深入分析问题的本质。实践中，可通过三步诊断法实现动因的精准定位：第一步是事务梳理，全面盘点现有机构对应的事务类型、数量与特征，判断是否存在事务遗漏、重叠或属性变化；第二步是履职评估，通过量化指标评估公职人员的履职效率、权责匹配度与激励有效性；第三步是关联分析，判断治理问题与事务变化、履职机制的因果关系，确定核心动因。
江西省某某管理体制改革的动因诊断即遵循这一逻辑。改革前，景区存在山上山下融合不够、市场化程度低等问题。通过事务梳理发现，文化旅游、林业保护等核心事务被行政区与景区分割管理；通过履职评估发现，人员编制冗余与核心岗位力量不足并存；通过关联分析确定，问题根源在于事务归类不清（事的问题）与权责划分不明（人的问题）并存，因此采取“机构整合+人员优化”的组合改革方案。
大数据技术为动因诊断提供了精准工具。山东省某某市某某县通过"职责清单—工作任务—科室人员—工作任务量"的主线串联，构建履职量化评估模型，能够清晰识别哪些问题源于事务增加、哪些源于履职不畅。例如，通过对比工作量与编制资源的匹配度，发现部分部门效率低下并非编制不足，而是岗位设置不合理，从而避免了盲目增编的误区。这种数据驱动的诊断方法，打破了传统经验判断的局限，实现了动因辨析的科学化。
（三）动因应对的差异化策略：分类施策与系统发力
针对不同类型的改革动因，需要采取差异化的改革策略。对于“事”的趋势把握不清的问题，核心策略是“重构机构体系”，即根据事务属性的新变化重新进行科学归类，设置或整合相关机构；对于“人”的履职不畅的问题，核心策略是优化运行机制，即通过理顺权责关系、完善激励机制、合理配置人员，提升履职效能。
应对“事”的趋势变化，关键在于前瞻性布局。2023年机构改革中，为适应科技自立自强战略需求，重组科学技术部，将高新技术司等职责划入工业和信息化部，正是基于对科技创新事务“产学研用”一体化趋势的精准把握，通过机构重构实现职能聚焦。应对“人”的履职问题，则需要聚焦机制优化。安徽省某某市推行“按岗配人”模式，精准投放300余名编制资源，打破身份限制实行“一人一岗”、“一人多岗”，通过人员配置优化解决履职不畅问题；四川省某某市司法局则通过竞争上岗、轮值科长等机制创新，激发干部队伍活力，提升履职效能。
在实践中，多数改革往往面临两种动因交织的情况，需要系统发力、协同推进。江西省某某管理体制改革既通过机构整合解决事务分割问题，又通过编制精简、人员安置解决履职效能问题，行政编制减少48.4%，事业编制减少56.9%，同时通过“双网合一”整合300余人到一线网格，实现了“事”的优化与“人”的赋能的同步推进。这种系统思维避免了“头痛医头”的片面性，确保改革能够标本兼治。
五、思维转型的方向引领：目标导向与问题导向的有机统一
（一）导向转换的时代必然：从“被动应对”到“主动引领”
传统机构改革以问题导向为主，本质上是一种“被动应对”的思维；新时代机构改革则要求确立“目标导向为主、问题导向为辅”的思维范式，实现从“应对问题”到“引领发展”的转变。这种转换不是否定问题导向的价值，而是要超越问题的局限，以目标引领改革方向，以问题解决夯实改革基础。
目标导向思维的核心是以未来定现在，即根据国家战略目标与发展愿景，前瞻性地设计机构体系。党的二十届三中全会明确提出“推进中国式现代化”的改革目标，2023年机构改革正是围绕这一目标展开：组建中央科技委员会以支撑科技强国目标，组建国家数据局以服务数字中国建设，优化“三农”工作体制以保障乡村振兴战略实施。这些改革并非源于即时的突出问题，而是基于对现代化建设目标的战略考量，体现了目标导向的引领作用。
问题导向在新时代并未过时，而是成为目标实现的保障机制。当改革推进过程中出现阻碍目标实现的具体问题时，问题导向能够发挥靶向纠错的作用。所以，这种“目标引领方向、问题保障落实”的关系，构成了新时代改革思维的辩证统一。
（二）目标导向的实践建构：从顶层设计到分层落地
目标导向思维的落地需要构建清晰的目标体系与实施路径，实现从顶层设计到分层落地的全链条贯通。顶层设计层面，要立足国家长远发展目标，明确机构改革的战略方向；中层落实层面，要将战略目标分解为具体任务，设计相应的机构架构；基层执行层面，要根据实际情况细化操作方案，确保目标落地见效。
2018年与2023年两轮机构改革形成了完整的目标实现链条。顶层设计上，以“推进国家治理体系和治理能力现代化”为总目标；中层落实上，将总目标分解为“加强党的全面领导”、“优化政府组织”、“完善基层治理”等具体目标，对应组建中央社会工作部、优化地方机构设置等改革任务；基层执行上，各地结合实际细化方案，如浙江某某县、山西某某县针对人口小县特点，推行“大模块履职”、“县领导兼任局长”等模式，确保改革目标与基层实际相适应。
目标导向的关键在于保持改革的战略定力。机构改革往往涉及利益调整，过程中难免出现各种阻力与干扰，目标导向能够帮助改革者坚守战略方向，避免因局部问题而偏离整体目标。党的十九届三中全会以来的机构改革，始终围绕“加强党的全面领导”这一核心目标，无论是组建国家监察委员会，还是优化党中央决策议事协调机构，都服务于这一战略目标，体现了目标导向的核心引领作用。
（三）两种导向的协同机制：互补共生与动态平衡
目标导向与问题导向并非相互对立，而是形成互补共生的关系。在改革实践中，需要建立两种导向的协同机制，实现动态平衡：在改革规划阶段，以目标导向为主，明确改革的战略方向与整体框架；在改革实施阶段，以问题导向为辅，及时解决推进过程中的具体障碍；在改革评估阶段，既要看目标的实现程度，也要看问题的解决效果。
山东省某某市某某县的“互联网+履职评估”机制构建了两种导向的协同平台。该机制以“推进职能科学实现”为目标，设置核心职能履行、编制资源使用等评估模块，同时建立问题反馈通道，对评估中发现的履职不畅、权责交叉等问题及时整改。通过这种机制，既确保改革始终围绕提升治理效能的目标推进，又通过问题整改不断优化改革举措，实现了目标引领与问题解决的有机统一。
协同机制的有效运行需要健全的评估体系。评估指标既要包含目标实现类指标，如核心职能聚焦度、战略任务完成率等；也要包含问题解决类指标，如群众投诉率、部门协调成本等。四川省某某市司法局改革后，既通过“核心业务人员占比提升”等指标评估目标实现情况，又通过复议纠错率下降13个百分点等指标评估问题解决效果，形成了全面的评估闭环。这种评估体系确保两种导向相互支撑，推动改革不断深化。
六、思维转型的终极目标：机构决定职能与治理现代化
（一）逻辑转换的理论根基：从“职能决定机构”到“机构决定职能”
传统机构改革遵循“职能→机构→人员”的逻辑，认为机构是职能的附属品；新时代改革则确立“事物科学归类→机构→职责→人员→职能”的新逻辑，强调机构对职能的决定性作用。这种逻辑转换并非主观臆断，而是基于马克思主义原理与中国传统哲学的深刻洞察。
从马克思主义原理来看，机构作为生产关系的重要体现，其设置方式决定了职能的发挥效能。马克思强调，生产关系对生产力具有反作用，合理的生产关系能够促进生产力发展。机构作为治理体系的核心构成，属于生产关系范畴，其设置是否科学直接决定了职能能否有效履行。2018年组建的自然资源部，通过整合原国土、林业、海洋等部门职能，构建了“山水林田湖草沙”一体化保护的机构体系，正是这种机构设置决定了生态保护职能的系统性发挥。
从中国传统哲学来看，“机构决定职能”体现了“形神兼备”的思维。机构是“形”，职能是“神”，有形之体决定无形之用。机构与职能如同形与神的关系，机构的合理设置是职能有效发挥的载体和基础。国家市场监管总局的组建实践印证了这一逻辑：通过整合分散的市场监管职能，构建统一的机构体系，才实现了统一监管标准、消除监管盲区的职能突破，这是原有分散机构体系无法实现的。
（二）机构决定职能的实践路径：科学设置与效能释放
“机构决定职能”的思维在实践中体现为通过科学的机构设置，倒逼职能的优化与升级。其核心路径包括三个层面：一是通过机构整合实现职能协同，破解政出多门的难题；二是通过机构优化实现职能聚焦，避免职能泛化的问题；三是通过机构创新实现职能拓展，适应新的发展需求。
机构整合是实现职能协同的关键手段。过去我国食品安全监管存在九龙治水的问题，生产、流通、消费等环节分属不同部门，导致监管职能碎片化。2018年组建市场监管总局后，通过机构整合将各环节监管职能纳入统一体系，若再归属卫健属下更科学，构建起从农田到餐桌的全链条监管职能，实现了职能的系统性重构（下一个命题本人将以市（县）级食品监管实施方案为例详细＜论机构决定职能的理论与实践＞）。类似地，应急管理部通过整合11个部门的应急职能，构建了“防范—救援—救灾”一体化的职能体系，彻底改变了过去应急职能分散的局面。
机构优化是实现职能聚焦的重要途径。许多机构在运行过程中会出现职能膨胀、主业弱化的问题，通过机构优化能够推动职能回归核心。四川某某市司法局将18个科室整合为10个大科室，剥离非核心职能，使政务监督、法律服务等核心科室力量得到加强，核心职能履行效能显著提升。江西省某某管理体制改革则通过剥离景区机构承担的社会管理、经营职能，推动机构聚焦“文化遗产保护、旅游发展”核心职能，实现了职能的精准定位。
机构创新是实现职能拓展的前沿探索。面对新的发展需求，需要通过设立新机构或重构旧机构，拓展治理职能的边界。2023年组建的国家数据局，正是通过机构创新，将数据资源整合、开发利用、安全保障等新职能纳入规范管理，填补了数字时代的治理空白。安徽省某某市镇街推行的“机构+岗位”模式，则通过机构设置创新，将过去分散的服务职能整合为“综合服务岗”，拓展了基层服务的覆盖面与深度。
（三）治理现代化的必然要求：机构体系与治理效能的统一
“机构决定职能”思维的终极价值，在于通过科学的机构设置，实现治理效能的持续释放，为国家治理现代化提供制度支撑。国家治理现代化的核心是治理体系和治理能力的现代化，而机构体系作为治理体系的核心载体，其科学性直接决定了治理能力的高低。
科学的机构体系能够优化资源配置，降低治理成本。山西某某县通过机构精简，党政机构减少37.1%，事业单位减少31.1%，年运行成本降低7200余万元，将更多资源投入民生服务领域。浙江省某某县通过“大模块履职”体系，减少了部门协调成本，提升了行政效率，使基层能够集中精力服务群众。这些实践表明，科学的机构设置能够实现治理资源的优化配置，以更低的成本实现更高的治理效能。
科学的机构体系能够提升协同能力，破解治理难题。复杂的公共事务往往需要多个部门协同应对，科学的机构设置能够为协同治理提供体制保障。江西省某某管理体制改革通过“山上山下机构统一设置”，破解了长期存在的两张皮问题，实现了景区与城区的协同发展，2024年核心景区客流量同比增长27.27%。应急管理部通过统一指挥、上下联动的机构体系，提升了跨区域、跨部门的应急协同能力，有效应对了各类重大突发事件。
科学的机构体系能够增强适应能力，引领发展方向。在快速变化的时代，机构体系的适应性是治理现代化的重要标志。山东省某某县通过建立“机构生命周期评估机制”，实现机构设置与事务变化的动态匹配，确保治理体系始终与发展需求相适应。国家金融监督管理总局的组建，则通过统一监管的机构体系，增强了对金融创新的适应能力，为防范化解金融风险提供了体制保障。
七、机构改革的思维方式转变，本质上是治理理念的深刻变革。
从传统“三定方案”的问题导向到新时代“以事为根，以人为本”的系统思维，从“职能决定机构”的线性逻辑到“机构决定职能”的辩证思维，从被动应对到主动引领的导向升级，思维方式的每一次转型都推动着机构改革向更深层次迈进。
四十余年的改革实践证明，思维方式的滞后是制约改革成效的根本瓶颈。当改革思维与时代需求相适应时，就能释放出强大的治理效能；当思维方式固化僵化时，即使投入大量资源，也难以实现改革的预期目标。新时代推进机构改革，必须牢牢把握“以事为根，以人为本”的核心内核，准确认知事物属性并进行科学归类，精准辨析改革动因并采取差异化策略，坚持目标导向与问题导向的有机统一，通过科学的机构设置推动职能有效实现，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。
思维方式的转变不是一蹴而就的过程，需要在实践中不断探索、深化与完善。这要求改革者既要保持战略定力，坚守改革的核心方向；又要具备创新勇气，突破传统思维的束缚；更要拥有系统智慧，实现各要素的协同联动。唯有如此，才能推动机构改革不断取得新成效，为中国式现代化提供强大的体制支撑。
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单双祥｜从书斋走进民心：“机构决定职能” 成为社会共识的时代逻辑
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单双祥：治理体系和治理能力的根本理念就是事和人的有机统一
单双祥：职能科学是治理体系和治理能力的基础
单双祥：“机构决定职能”是亘古不变的金规铁律
单双祥：再论机构决定职能
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