胡颖廉：在现代风险社会，公共安全需整体治理

 

　　影响公共安全状况的因素有人、物、自然环境和管理制度四个方面。那么，公共安全问题为什么发生?理论上有多种阐释。风险管理理论认为，现代公共安全问题源于工业化大生产的不确定性，社会风险原子化分布加剧了挑战。政府规制理论指出，产业因素是众多公共安全问题的根源。产业结构影响企业素质，企业素质决定生产经营行为，生产经营行为关乎质量和安全水平。危机管理理论主张，公共安全事件的危害程度主要取决于救援和处置水平高低。可见，公共安全不是单纯的技术命题，而是具有深刻的经济社会背景。

 

　　发达国家经验表明，一国公共安全状况总体上随着经济社会发展呈倒U型曲线变化趋势，具体划分为四个阶段。一是工业化初级阶段，经济快速发展，公共安全问题增多，如19世纪中后期的德国，各类安全生产事故频发。二是工业化中级阶段，公共安全事件达到高峰并逐步得到控制，耶鲁大学法学教授约翰·维特的《事故共和国》一书，深刻描述了20世纪初期美国社会的各类安全状况。三是工业化高级阶段，公共安全状况显著好转，表现为亿元GDP死亡率快速下降。四是后工业化时代，公共安全问题稳中有降，恶性事故和死亡人数很少。

 

　　目前，我国经济正面临“三期叠加”和“四化同步”的阶段性特征，不同类型公共安全问题被压缩在狭小的时空范围内。当前公共安全形势总体是好的，同时也呈现自然与人为致灾因子相互联系，传统与非传统安全因素相互作用，系统与非系统性风险相互影响，既有与新生社会矛盾相互交织的复杂局面。因此，我们应牢固树立安全发展理念，安而不忘危、治而不忘乱，增强忧患意识、风险意识和责任意识，始终保持高度警觉，任何时候都不能麻痹大意。

 

 

　　维护公共安全，政府起到关键作用。中央要求从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新，加快健全公共安全体系。然而不得不承认，当前工作中依然存在一些突出矛盾，尤其是工作理念不清、体制不顺、手段不灵问题，制约了公共安全水平的提高。

 

　　保姆式管理理念与内生安全问题的矛盾。政府维护公共安全的本质，是解决市场内生失灵和社会固有失范。与政府一样，企业、社会组织、公众都是维护公共安全的主体。值得注意的是，发达国家是在上百年市场经济和市民社会发展后，建立起以事先预防和过程控制为特征的现代公共安全体系，其政策通常基于对市场运作的科学模拟。我国的路径刚好相反，在经济社会发展特定阶段，政府既要培育市场主体和社会组织，又要监管其行为。

 

　　这就导致一些部门始终在充当企业“保姆”和扮演市场秩序“警察”的双重角色间摇摆不定，甚至混淆了公众利益和商业利益的关系。在管理部门的大包大揽下，企业主体责任难以落实，第三方治理机制远未建立，仅仅依靠外在干预根本无力解决内生安全问题。换言之，理应是各类主体多元互补的公共安全体系，现实中却异化为政府一家单打独斗。

 

　　碎片化管理体制与系统性安全问题的矛盾。公共安全无处不在，工作牵涉面极广，加之改革开放后我国进行了数轮政府机构改革，公共安全各领域普遍形成“1+1+N”的工作格局，即一个委员会统筹协调，一个部门作为办公室负责日常工作，有关部门承担专项管理。实践中，国务院安全生产委员会、国家减灾委员会、国务院食品安全委员会都采取这类做法。

 

　　分环节、分领域的工作体制具有一定合理性，但无法适应管理对象边界的变动性。部门间职能重叠和脱节容易导致推诿扯皮，不利于应对全链条和流动性的安全隐患。以我国水上交通管理体制为例，港务局管港口码头，航运局管航道和航运，海事局负责安全监管，船舶检验局监督船舶安全，是典型的“多龙治水”。而发达国家普遍将上述职能整合到同一个机构内。

 

　　节点性管理手段与动态安全问题的矛盾。政府管理经济社会事务的手段大体分为事前审批、事中监管和事后处罚三类。审批是对资质资格的静态认可，通过一次许可审查不能保证主体持续满足许可条件，通过一次检验合格无法保证批批产品合格。然而受体制惯性的影响，我国一些部门“重审批、轻监管”。这种做法非但无法防范公共安全问题，反而可能为违法行为“背书”，还阻碍了市场活力。纵观近年发生的重大公共安全事件，涉事者不乏行业龙头企业、“中国免检产品”、“部级文明船”。一旦出现问题，管理部门又汲汲于开展“运动式”专项整治，并不断提高准入门槛，而不是致力于建立科学严格的长效机制。于是，维护公共安全始终在放任和管死两个极端之间循环往复。

 

　　在现代风险社会，任何主体都无法单独应对公共安全问题。有必要将其提升到国家治理现代化的新高度，发挥政府、市场和社会的整体作用，编织全方位、立体化的公共安全网。

 

　　政府基础治理。体制改革方面，加快落实十八届四中全会要求，在事关公共安全的食品药品、安全生产、交通运输等领域内推行综合执法，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化;探讨组建国家公共安全委员会的可行性，彻底改变部门职能分割格局。在日常监管中，坚持以问题为导向，积极引入信息公开、随机抽查、风险管理等科学理念，提高公共安全体系精细化水平。还要推进公共安全法治化，建立最严格的监管制度，用最严厉的处罚和最严肃的问责威慑违法行为。

 

　　尤为重要的是，应明确基层一线作为公共安全主战场的重要地位，坚持重心下移、关口前移、资源下沉，实现基层监督执法人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。

 

　　市场源头治理。理想的公共安全体系，应当将各方面激励和约束集中到市场主体行为上，把公共安全与其“身家性命”相捆绑，让优胜劣汰的市场机制成为公共安全水平的重要影响因素。只有各方都产生尚德守法的内生动力，才能从源头减少安全隐患。政府需要通过政策手段来引导市场运行，使诚信自律的主体获得更多经济效益。

 

　　实践中已出现诸多市场机制的创新。如新修订的《食品安全法》增加了鼓励企业参加食品安全责任保险条款，用保费杠杆激励企业生产安全食品;一些地方将安全生产状况与企业信用评级挂钩，并将结果向有关部门和金融机构推送;防灾减灾救灾领域也在试点向第三方专业力量购买风险评估、心理干预等服务。

 

　　社会协同治理。公共安全连着千家万户，有必要调动每个人的积极性实现共治共享。应拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，实现政府管理与社会自我调节的良性互动。社会共治包括风险交流、贡献奖励、典型示范等机制。一方面需尽快把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，通过各种渠道加强安全公益宣传;另一方面需积极引导社会舆论和公众情绪，营造“关注公共安全就是关心自身安全”的社会氛围。