单双祥｜论机构决定职能的理论与实践 —— 以市（县）级食品监管实施方案为例

【摘要】食品监管的核心矛盾聚焦于“机构设置”与“职能履行”的适配性，当前市（县）级食品监管困境的本质，在于机构架构与食品全链条风险管控需求存在错配。本文以“机构决定职能”为理论核心，深入剖析市（县）级食品监管中“事件频发——体制梗阻——威慑失灵”的三重困境，梳理十年五次机构改革的悖论与成本，创新性提出“树形”食品监管机构设置方案。该方案以食品安全与人的健康属性为分类依据，构建“根（市级监管局）——干（专业科室与执法支队）——枝（乡镇所站）——叶（基层网格员）”的四级组织架构，配套法规标准、风险监测、数字监管、惩罚机制四大关键举措，最终推动监管链条实现从“物理整合”到“化学融合”的质变，达成“吃得放心、新鲜、健康、益寿”的终极目标，为市（县）级食品治理提供可落地的实践路径。

一、问题诊断：市（县）级食品监管的现实困境

食品安全问题是民生底线问题，既要从政治宏观角度重视这个问题，更要从医学专业角度把准这个问题。所有的食品安全问题都是危害人的身体健康这个医学“铁律”，只要把住“病从口入”关，就能把住食品安全关，而市（县）级行政机构作为监管食品安全最后一公里，直接对接生产经营主体与消费者，其监管效能直接决定食品安全治理的整体水平。然而，近年来，食品安全事件仍频发，背后暴露出体制性根源与监管机制的深层缺陷。

（一）事件频发的表征：全链条风险点集中爆发

市（县）级食品监管机构覆盖“从农田到餐桌”全链条，风险点呈现“多、散、杂”特征，事件频发主要集中于三大环节。

生产源头环节：初级农产品污染问题突出。国家市场监管总局数据显示，2023年全年食品监督抽检中，食用农产品样品不合格率达3.53%，在各类食品中位列第四。第三方检测机构天祥集团《2023年国内食品安全状况白皮书》数据显示，2023年各类食品不合格因素中，农药残留占比27%，兽药残留占比12%，二者合计占比接近总数四成。

加工流通环节：小作坊、小餐饮成为风险重灾区。市（县）级小作坊数量占全国总量的78%，部分作坊存在“三无”生产、滥用食品添加剂等问题；流通领域冷链食品监管漏洞明显，2023年南方某县查获一起未经检疫的进口冷冻牛肉案件，涉案金额超500万元，冷链物流信息全程造假。

终端消费环节：乡镇农贸市场、校园周边食品摊点隐患突出。2022年某县校园周边食品抽检不合格率达8.2%，主要问题为过期食品、微生物超标；农村集体聚餐风险管控薄弱，2023年北方某县发生一起因聚餐食材变质引发的群体性食物中毒事件，涉及56人，根源在于食材采购未索证索票，加工过程卫生条件不达标。

（二）体制性根源：政出多门导致的监管碎片化

市（县）级食品安全监管长期存在多头管理、权责交叉的体制性梗阻，核心问题在于机构设置与食品全链条监管需求脱节，未能跳出九龙治水的困局。

权责边界模糊：生产源头环节，农业农村部门负责农产品生产监管，市场监管部门负责农产品入市后的销售监管，但入市边界界定模糊。例如，农户直接在农贸市场销售自产蔬菜，既不属于农业部门的生产环节，也未纳入市场监管部门的经营环节日常巡查范围，形成监管空档；加工环节，市场监管部门负责食品生产许可，卫健委负责食品添加剂使用标准制定，当企业因添加剂使用争议被投诉时，两部门常因标准适用与监管责任归属产生推诿。

协同机制缺失：跨部门信息共享不畅，农业农村部门的农产品检测数据、卫健委的食源性疾病监测数据、市场监管部门的执法查处数据未实现互联互通。2023年某县发生一起因食用农残超标青菜引发的食源性疾病，卫健委接到医院报告后，耗时3天才从农业农村部门获取该批次青菜的种植基地信息，错失最佳溯源查处时机；应急处置协同不足，食品安全事件发生后，公安、市场监管、卫健委等部门缺乏统一指挥调度机制。2022年某县食物中毒事件中，公安部门负责控制涉事人员，市场监管部门负责查封食材，卫健委负责患者救治，但因缺乏提前演练，各部门行动衔接滞后，导致部分涉事食材被转移，影响事件调查进度。

（三）监管威慑失灵：违法成本低于收益的逆向激励

当前市（县）级食品监管威慑机制存在三低问题，致使违法主体“敢违法、不怕违法”，监管威慑力严重不足。

违法发现率低：市（县）级监管对象数量庞大，以100万人口县级市为例，食品生产经营主体远超2万户，而现有监管人员不足50人，人均监管对象达400户，日常巡查只能走马观花，难以发现隐蔽性违法行为；基层监管设备落后，多数乡镇监管所缺乏农残快速检测设备、冷链温度监测仪等专业工具，对非法添加、冷链失温等问题无法现场识别，只能依赖上级部门抽检，且检测周期长达7―15天，违法主体易规避监管。

处罚力度低：现行《食品安全法》虽规定高额罚款，但市（县）级执法中常因地方保护以及企业经营困难等因素降低处罚标准。2022―2023年某省县级食品违法案件统计显示，实际罚款金额仅为法定上限的35%，且80%的案件以“警告”、“责令整改”结案；对自然人处罚不足，多数案件仅处罚企业，未追究法定代表人、直接责任人的责任。2023 年某县查获一起小作坊生产有毒有害食品案件，仅对作坊罚款5万元，未对负责人采取拘留、行业禁入等措施，导致违法主体换个地点即可重新经营。

信用惩戒弱：市（县）级食品生产经营主体信用档案建设不完善，企业违法信息未与银行信贷、政府采购等挂钩。2023年某县一家因生产过期食品被处罚的企业，仍能正常获得银行贷款用于扩大生产；信用信息公示渠道狭窄，多数县级市仅在政府官网公示违法企业信息，公众知晓度低，无法形成“社会共治”的威慑效应，涉事企业的市场经营未受明显影响。

二、改革悖论：市（县）级食品监管十年五改的困境

2013―2023年，市（县）级食品监管机构经历五次重大调整，每次改革均以“转变职能、提升效能”为目标，但最终陷入“改革――反弹――再改革”的循环，核心症结在于“职能决定机构”即“转变职能”的理论下，职能如同“浮萍”一样漂来漂去，而忽视“机构决定职能”的事物本质，未从根本上解决机构架构“扎根”与监管需求的适配性问题。

（一）机构沿革：五次改革的职能漂移

2013年：首次整合，组建食品药品监督管理局（食药监局），将原工商部门的食品流通监管、质监部门的食品生产监管、食药监局的餐饮服务监管职能整合，实现“生产――流通――餐饮”三段式监管。但此次改革未将农业农村部门的农产品生产环节、卫健委的食源性疾病监测事项纳入，仍存在分段监管形成的漏洞。例如，农产品入市后的质量追溯，市监局无法获取农业部门的种植基地信息，溯源工作难以推进。

2015年：职能划转，将食药监局的食品安全综合协调事项划转给卫健委，由卫健委负责食品安全风险评估、标准制定，食药监局负责具体执法。但协调事项划转后，两部门缺乏日常沟通机制，当食药监局执法中遇到标准适用争议时，需通过正式公文向卫健委请示，流程耗时5―7天，影响执法效率；部分县级市因人员编制紧张，卫健委未专门设立食品安全协调科室，导致协调事项有始无终。

2018年：机构合并，将食药监局并入市场监督管理局（市监局），同时将农业农村部门的农产品质量安全监管、卫健委的食源性疾病监测等事项纳入市监局“食品安全委员会办公室”（食安办）统筹。此次改革看似实现“全链条整合”，但市监局职能涵盖市场准入、知识产权、价格监管等多个领域，食品安全监管仅为其中一项职能，在人员、经费分配上常被“边缘化”。2019年某县市场监管局食品安全监管科室人员占比仅15%，且多为兼职人员。

2020年：基层下沉，要求市（县）级市场监管部门向乡镇（街道）派出监管所，将食品安全日常巡查事项下沉至基层。但乡镇监管所普遍存在“人少事多”问题，以某县为例，每个乡镇监管所仅2―3人，需负责辖区内食品、药品、特种设备等多项监管任务，食品安全巡查每月仅能覆盖20%的经营主体，且基层人员缺乏专业培训，对食品添加剂使用、冷链监管等专业问题无法有效识别。

2022年：专项调整，针对冷链食品监管漏洞，在市（县）级市场监管局内设立冷链食品监管科，负责冷链食品全链条监管。但该科室与原有的食品生产科、流通科存在职能交叉，如冷链食品生产企业既受生产科监管，也需接受冷链科检查，企业需重复提交材料、配合检查，监管效率降低；同时，冷链科人员从其他科室抽调，缺乏冷链物流、微生物检测等专业知识，监管能力不足。

（二）改革成本：不可忽视的转型阵痛

本人走访调查得知，十年五次改革不仅未提升监管效能，反而产生高额改革成本，涵盖行政成本、社会成本与制度成本，尤其是履职人员处于心浮气躁，形成“改革越频繁，监管越薄弱”的悖论。

行政成本：机构重组导致“人、财、物”重复投入。2013―2022年，某省某市食品监管机构因改革累计投入办公场地改造、设备更新费用超2000万元，其中2018年市监局合并时，仅档案迁移、系统整合就花费300万元；人员培训成本高昂，每次改革后，监管人员需重新学习新的职能边界、执法流程。2015―2022年，某市累计组织食品安全监管培训数次，投入培训经费数拾万元，但因人员流动频繁（改革导致30%以上的监管人员调整岗位），培训效果大打折扣。

社会成本：改革空档期引发监管风险，每次机构调整需3―6个月的职能交接期，此期间各部门因“责任不明确”减少执法巡查，导致食品安全事件发生率上升。2018年某省某市在市监局合并期间，食品违法案件同比增加25%以上，其中小作坊非法添加案件增长30%以上；企业合规成本增加，机构改革导致监管标准、执法流程频繁变化，企业需不断调整生产经营流程以适应新要求。

制度成本：政策衔接不畅导致“制度空转”，五次改革形成的规章制度达120余项，但部分政策存在冲突。例如，2015年卫健委制定的《食品添加剂使用指南》与2018年市监局出台的《食品生产企业检查细则》在添加剂使用剂量上表述不一致，企业无所适从；监管标准不统一，不同时期的改革导致县级与市级、省级监管标准脱节。2022年某县冷链食品监管科按县级标准要求企业配备温度监测设备，而市级部门要求使用新的智能监测系统，企业需重复投入设备，引发投诉。

三、树形机构设置方案：基于食品健康属性的市（县）级监管架构重构

针对当前市（县）级食品监管的体制性缺陷，结合本人写的“治国犹如栽树 机构设置更像栽树”以及“机构决定职能”理论，提出“树形”机构设置方案。该方案以食品科学与人的健康属性（食品来源、加工方式、健康风险特征）为核心，构建 “根――干――枝――叶”四级组织架构，实现监管职能与食品全链条风险的精准匹配。

（一）组织架构：四级联动的树形体系

以100万人口市（县）级城市为例，整体人员配置120人左右，各级机构职能明确、协同高效。

根：市（县）级卫健委下属食品监督监管局（核心决策层，编制8人）：作为树形架构的“根”，承担食品安全监管的统筹决策、标准制定、跨部门协调职能，直接隶属于卫健委，可充分利用卫健委在食品风险评估、食源性疾病监测等方面的专业资源；内设综合协调办公室，负责与农业农村、公安、交通等部门的日常沟通，建立月度联席会议机制，解决跨部门监管争议；同时承担向上级监管部门汇报工作、向下级机构下达监管任务的职能，是整个监管体系的“大脑”。

干：专业科室与执法支队（核心执行层，编制65人）：作为树形架构的 “干”，按食品科学属性分设7个专业科室与1个执法支队，实现监管职能的专业化、精准化。

植物源食品监管科（编制10 人）：负责蔬菜、水果、粮食等植物源食品从种植到销售的全链条监管，重点管控农残超标、非法使用生长调节剂等风险；定期开展种植基地巡查，建立“一户一档”种植档案，记录农药使用、采收时间等信息；与农业农村部门合作，获取植物源食品种植基地的土壤检测数据，提前识别污染风险。

动物源食品监管科（编制12人）：负责畜禽、水产等动物源食品的监管，涵盖养殖、屠宰、加工、销售环节，重点管控抗生素残留、瘦肉精、注水等问题；在屠宰场设立驻场监管点，对生猪、牛羊等屠宰过程实行全程监督，确保检疫合格；建立动物源食品追溯系统，实现从养殖场到餐桌的全程溯源。

菌类食品监管科（编制8人）：针对菌类食品（香菇、金针菇、木耳等）易发生重金属污染、农药残留的特点，单独设立科室；负责菌类种植基地的环境监测（土壤、水质），对种植过程中的农药使用实行“备案制”，企业需提前报备农药种类、使用剂量；同时管控菌类加工环节的添加剂使用，防止非法添加防腐剂 。

食品饮料加工监管科（编制12人）：负责饮料、糕点、肉制品、酒类等加工食品的监管，重点检查生产企业的生产许可、添加剂使用、生产环境卫生等；对小作坊实行分类监管，根据风险等级（高、中、低）确定巡查频次，高风险小作坊每月巡查2次，中风险每月1次，低风险每季度1次；建立加工食品抽检计划，每季度抽检覆盖率不低于30%。

健康风险评估科室（编制8人）：依托卫健委的医学专业资源，负责食品安全与健康风险监测、评估与预警；定期分析食源性疾病监测数据、食品抽检数据，识别高风险食品、高风险环节，每月发布《食品安全风险预警报告》；针对突发食品安全事件，开展应急风险评估，为执法支队提供技术支撑，如确定涉事食品的风险等级、危害范围时，及时移交执法支队依法治理。

市场准入科室（编制7人）：负责食品生产经营主体的许可审批、备案管理；优化许可流程，将食品生产许可审批时限从20个工作日压缩至10个工作日；建立“许可――监管”衔接机制，在发放许可证后，及时将企业信息推送至对应专业科室，由专业科室开展后续日常监管。

执法支队（编制15人）：作为专门的执法力量，负责食品安全违法案件的查处、重大事件的应急处置；与各专业科室建立线索移交――联合查处机制，专业科室在巡查中发现违法线索后，2小时内移交执法支队，执法支队在当天内启动调查取证程序；有条件的配备执法记录仪、快速检测设备等装备，可现场对涉嫌违法的食品进行快速检测，固定证据。

枝：乡镇（街道）食品监管所站（基层执行层，编制30人）：作为树形架构的“枝”，按乡镇（街道）行政区划设置，100万人口城市通常设10―12个乡镇（街道），每个监管所站编制2―3人；负责辖区内食品生产经营主体的日常巡查、隐患排查、宣传教育；建立“辖区地图”，标注所有食品监管对象的位置、风险等级，确保巡查无死角；接收基层网格员上报的线索，对简单违法违规行为（如过期食品）现场责令整改，复杂线索移交执法支队。

叶：基层网格员（末端感知层，编制10人）：作为树形架构的 “叶”，从社区（村）工作人员、志愿者中选拔，每个乡镇（街道）配备1名专职网格员；负责日常信息收集、风险上报，重点巡查校园周边、农村集市等重点区域；配备 “食品安全巡查APP”，可实时上传巡查照片、记录问题，实现与乡镇监管所站、县级监管局的信息同步；同时承担食品安全宣传任务，向居民普及食品安全知识，引导公众参与监督。

（二）关键举措：四大机制保障架构落地

“树形”机构架构需配套四大关键举措，确保职能履行到位，提升监管效能。

法规标准体系：构建“国家――省――市（县）”三级衔接的食品安全标准体系，市（县）级食品监督监管局结合本地食品产业特点，制定针对性实施细则；针对本地特色食品（如地方传统糕点、腌制食品），制定《特色食品生产加工技术规范》，明确原材料采购、生产工艺、添加剂使用等要求；定期开展标准宣传培训，每年组织2―4次面向食品生产经营主体的标准解读会，确保企业知晓并遵守标准。

风险监测体系：建立“24小时不间断”的风险监测网络，实现风险早发现、早处置。

监测主体：以市（县）级医院为核心，乡镇卫生诊所为节点，所有医疗机构在接诊食源性疾病患者后，24小时内通过“食源性疾病监测系统”上报患者信息（症状、食用食品、就诊时间）；县级食品监督监管局风险评估科室每日汇总分析数据，当某一区域、某一类食品引发的食源性疾病病例超过预警阈值时，立即启动走访调查。

监测内容：涵盖食品抽检、食源性疾病、环境因素三大类，食品抽检由各专业科室按季度制定计划，重点抽检高风险食品；食源性疾病监测由卫健委医疗机构负责；环境因素监测（种植基地土壤、养殖水体、加工企业周边环境）由风险评估科室联合环保部门开展，每半年监测1次 。

数字监管体系：搭建“市（县）级食品安全智慧监管平台”，实现跨部门信息共享、全链条溯源。

信息共享：打通农业农村部门的农产品种植养殖数据、卫健委的食源性疾病数据、市场监管部门的执法数据、交通部门的冷链物流数据，建立统一数据库；各部门可通过平台查询所需信息，如植物源食品监管科可查询某种植基地的土壤检测数据，执法支队可查询涉事企业的历史违法记录。

溯源管理：要求食品生产经营主体在平台上传产品溯源信息，包括原材料采购凭证、生产加工记录、销售流向等；消费者可通过扫描食品包装上的二维码，查看产品全链条信息，实现“来源可查、去向可追”；对冷链食品，在平台中实时监控运输车辆的温度数据，当温度超标时，平台自动向监管人员、企业负责人发送预警信息。

惩罚机制体系：构建“严查重处+ 信用惩戒 + 社会监督”的立体惩罚机制，提高违法成本。

严查重处：严格执行《食品安全法》规定的处罚标准，对故意违法、屡查屡犯的企业，按法定上限处罚；推行“双罚制”，既处罚企业，也追究法定代表人、直接责任人的责任，情节严重的依法追究刑事责任；建立“处罚案例库”，定期在政府官网公示典型案例，形成强大的震慑。

信用惩戒：将食品生产经营主体的违法信息纳入市（县）级信用信息平台，与银行、税务、政府采购等部门共享；对失信企业，限制其获得银行贷款、参与政府采购，取消其各类评优资格；建立“黑名单”制度，对严重违法企业，依法吊销许可证，且法定代表人5年内不得从事食品生产经营活动 。

社会监督：设立食品安全举报奖励基金，对举报属实的公众给予500-10000元奖励；在智慧监管平台开设“公众投诉举报”通道，实现举报信息24小时内受理、7个工作日内办结反馈；定期召开新闻发布会，通报食品安全监管工作进展、违法案件查处情况，接受公众监督。

四、树形机构的价值实现：从物理整合到化学融合的监管跃迁

“树形”机构设置方案以“机构决定职能”为理论支撑，通过重构组织架构、优化关键举措，实现市（县）级食品监管的三大价值跃迁，最终达成“吃得放心、新鲜、健康、益寿”的终极目标。

（一）机构定位：回归食品健康属性的精准监管

传统监管机构按“生产——流通——餐饮”分段设置，忽视食品本身的健康属性，导致监管与风险脱节；“树形” 机构以食品来源（植物源、动物源、菌类）、加工方式（食品饮料加工）为分类依据，每个专业科室聚焦一类食品的核心风险，实现“风险点——监管职能” 的精准匹配。例如，动物源食品监管科专注于动物源食品的抗生素残留、屠宰检疫等特有风险，无需兼顾植物源食品的农残管控，监管人员可深耕某一领域，成长为“专业型监管人才”；风险评估科室依托卫健委的食品科学专业资源，能从“科学角度”制定监管计划，如根据动物源食品的季节污染规律，调整抽检频次，避免“盲目巡查”，大幅提升监管精准度。

（二）监管链条：从物理整合到化学融合的协同升级

前五次改革仅实现“职能划转”的物理整合，各部门仍保持独立运作；“树形”机构通过“根——干——枝——叶” 的四级联动，推动监管链条实现化学融合。

纵向融合：县级监管局（根）通过月度工作会议、季度考核，将监管任务分解至专业科室（干）；专业科室通过“指导——检查”机制，监督乡镇监管所站（枝）的日常巡查；乡镇监管所站通过“培训——考核”，管理基层网格员（叶）的信息上报。四级机构形成“指令下达——执行反馈——考核评估”的闭环，有效避免上下脱节。

横向融合：“根”层面的综合协调办公室定期组织跨部门联席会议，解决农业农村、公安等部门的协同问题；“干”层面的专业科室与执法支队建立“线索移交——联合查处”机制，专业科室发现违法线索后，执法支队立即介入，避免“监管——执法”脱节；数字监管平台实现跨部门信息共享，打破“信息孤岛”，如卫健委的食源性疾病数据可直接为专业科室的监管提供方向，实现“数据——监管”的联动。

（三）目标达成：从基础安全到品质提升的阶梯式前进

“树形”机构设置的特征就是通过事物运行基本规律及发展趋势设定目标，只要锚定目标，履职人员就能沉下心来笃行实干，试问这种情形职能会漂移么？只要食品监管机构把控住“病从口入”这一关，不变应万变，食品就不存在所谓的“安全问题”。

短期目标（1-2年）：吃得放心：通过严查重处、数字溯源等举措，大幅提升违法发现率、处罚力度，遏制故意违法行为；建立食品抽检全覆盖机制，确保进入市场的食品符合安全标准。

中期目标（3-5年）：吃得新鲜、健康：通过冷链温度实时监控、种植养殖环节环境监测，确保食品从源头到终端的新鲜度；风险评估科室根据食品营养成分数据，制定《健康食品消费指南》，引导企业生产低脂、低糖、低盐的健康食品；推动食品生产企业建立 “新鲜度管理体系”，如对生鲜蔬菜实行“采收——销售”72小时时限管理，对预包装食品标注“最佳食用期”，实现“吃得新鲜、健康”。

长期目标（5-10年）：吃得益寿：依托卫健委的健康管理资源，将食品安全与居民健康管理相结合；风险评估科室联合医疗机构，开展“食品——健康”关联研究，识别对慢性病（高血压、糖尿病）有益的食品种类，引导企业研发功能型食品；建立居民食品安全健康档案，记录居民的食品消费习惯、健康状况，为居民提供个性化的食品消费建议，最终实现“吃得益寿”。

五、展望未来

市（县）级食品安全监管的核心矛盾在于机构架构与监管需求的错配，前五次改革因忽视“机构决定职能”的本质，陷入“改革悖论”。“树形”机构设置方案以食品科学属性为分类依据，构建“根——干——枝——叶”四级架构，配套法规标准、风险监测、数字监管、惩罚机制四大举措，推动监管实现从“物理整合”到“化学融合”的跃迁。

上述理论结合本人在部队从事十余年食品监管实践以及在地方工作三十多年观察研究，充分证明该方案的可行性与有效性，并坚信“树形”机构只要在部分市（县）试点一定会取得明显成效。未来，随着数字技术的发展，可进一步优化“树形”机构的智能化水平，如引入AI 巡检机器人、区块链溯源技术，提升监管的精准度与效率；同时，需加强基层网格员的专业培训，建立“职业发展通道”，吸引更多优秀人才加入基层监管队伍。  

食品安全治理是一项长期系统工程，“树形”机构设置方案为市（县）级监管提供了新路径，但仍需在实践中不断完善。唯有坚持 “以事扎根、以人为本”哲学理念，坚持“机构决定职能”的核心逻辑，让机构组织架构适配食品全链条风险管控需求，才能真正实现“吃得放心、新鲜、健康、益寿”的目标，真正筑牢了食品安全民生底线。

 

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（来源：昆仑策网【原创】，作者授权首发；图片来自网络，侵删）  

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