赵小鲁律师：关于加强执政党自我监督机制的六条建议 - 昆仑策
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赵小鲁律师：关于加强执政党自我监督机制的六条建议
2022-10-20
二十大报告，将依法治国和加强执政党自我监督机制的思想放在非常重要的位置，紧扣问题，深得民心，也是我们律师学习思考的重要内容。本人再次提出六条建议，既是多年思考，也是有感而发。党的十八大到二十大，一以贯之的一项重要内容，就是要坚定不移地推进依法治国。而依法治国战略决策，除了全面依法治国理政，很重要的一条内容，就是要使政府依法行政，使司法机关依法执法，实现司法公正。其中司法公正，涉及到治国理政多方面因素，更是广大人民群众发自内心的渴求。
本人作为一名老共产党员和老律师，对此深有感触。分析此类问题的一个基本思想方法，首先是要分清主流支流，我们要充分肯定党中央多年来不断加强执政党自我监督机制，加强依法治国理政，依法监督机制，成绩斐然；但同时，随着反腐倡廉不断深入，也暴露出我国长期以来局部地区存在的行政腐败、司法腐败，已经触目惊心，甚至在某些局部和地方，腐败分子掌握党政大权，共产党的执政地位受到严重威胁。这些问题，也使广大群众忧心忡忡，使广大共产党员忧心忡忡。我国的贪污腐败范围如此之广，根基如此之深，绝非一日之寒，要连根拔除，也绝非一朝一夕，一蹴而就。但是在习近平同志为核心的党中央领导之下，坚定不移地推进依法治国，进行自我革命，不断完善执政党自我监督机制，坚决打羸反腐败斗争攻坚战持久战，我们对此充满信心，相信贪污腐败必将根治。
发现问题就是解决问题的最重要一步。笔者认为，执政党完善监督机制，最根本是要落实毛主席早年提出的“让人民监督政府”，而人民监督政府的实现路径，关键取决于执政党的自我革命。一个不能自我革命的执政党是不可能实行人民监督政府的。人民监督政府和执政党自我革命，二者相辅相成，互为表里。人民监督政府是执政党自我革命的重要内容，执政党自我革命是实现人民监督政府的根本保证。二十大报告明确指出，要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”；“健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”；“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”。我认为不断推进依法治国，完善党和国家依法监督制机制，是毛泽东思想和习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是共产党长治久安保持旺盛生命力的重要源泉。上一级纪委监委，对各地方的地县级市的市委书记一把手直接加强监督。笔者在长期律师业务第一线，有一个很深的感触，在一个县一个市，市委书记是关键。市委书记依法办事，则政府就会依法行政，公检法就会依法执法。如果市委书记不依法办事，甚至直接贪污腐败，则政府就不可能依法行政，各级司法机关也不可能依法执法。但广大群众对市委书记基本上没有监督作用，同级纪委监委对市委书记也基本上没有监督作用。所以建议，上一级纪委监委的一个工作重点，就是对各个地方的地级市县级市的市委书记一把手，直接进行监督。错案追究，实际上是法院系统推行多年的一项非常好的制度，坚持错案追究，才能真正使法官大权在握，又能谨慎执法，严格执法，避免错案。作为一名资深律师，我深感目前的错案追究，基本上没有发挥制定这一制度的真正目的。究其原因，第一，法院办案水平确实有待于提高；第二，法官在办案过程中权力过大，没有有效的监督机制，而一旦办成错案，往往依靠二审和再审的纠错机制，则很难纠错。以我的亲身经历，所见所闻，一些非常明显的错案，一审办成错案，二审基本上维持，再审同样维持，律师的合理意见根本不予考虑。而由于一审办了错案，二审再审一错到底，就反而形成了错案人人有份，很难进行错案追究的问题。如果追究一个错案，不仅是一审承办人要受到追究，二审法官再审法官也难逃其咎。涉及面一大，就法不责众，其实就很难追究。而各级法院的法官之间，有方便的沟通渠道和感情联络。二审和再审法官，为了保护一审承办错案的法官，往往睁只眼闭只眼，简单维持错案判决了事，这就使一批非常明显的错案，无法通过各个审级制约加以纠正。当一审、二审、再审都维持一个错案时，所谓错案追究，也就必然流于形式。建议最高法院组织一批一错到底的冤假错案进行集中研究。这种专题研究，一定要吸取资深诉讼律师参加，认真听取资深诉讼律师的意见，敢于直面问题，敢于自揭短处，敢于自曝伤疤。研究完善错案追究制度真正为落实错案追究制度打开一个缺口。第三，建议建立各级各省高级法院相互交叉派出省一级的巡回法庭。最高法院在全国建立了巡回法庭，这是一项极好的制度。但是只要稍加分析，就会发现，在各省均有一批审级所限、无法提交最高法院解决问题的错案。这批错案的最大的问题是，起因于政府违法行政，很多政府违法行政的错案，法院判决基本上倾向于袒护政府。这和我们国家基于多种原因，司法权往往屈从于行政权的现状有密切关系。一审袒护了政府违法决定，二审往往就维持原判，再审更难以纠错。一个地方基层政府的违法行为，甚至到中级法院、高级法院、三级法院都无力纠正这种情况，也使基层政府不把法院放在眼里，助长了违法行政的歪风邪气。法院因司法权往往屈从于行政权，不敢通过法院判决纠正政府的违法行政结果，既损害了法院司法公正的形象，也失去了用司法权制约行政权，保障政府依法行政的有效渠道。所以笔者建议，各省高级法院向相对应的省派出省级巡回法庭，使省级巡回法庭脱离地方错综复杂的人际关系利益关系影响，重点审理各地方行政违法案件和重大冤假错案。如果这一想法得到落实，既是最高法院派出巡回法庭司法改革思想的完善，也是巡回法庭的职能延伸，将有助于克服在同一地区司法权往往屈从于行政权的境况。在我国司法制度整体框架中，首先要明确，完善司法改革的目的是为了实现司法公正，司法公正是社会公平正义的最后一道防线。我们有公安机关的自我法律监督，有检察机关的法律监督，有法院的自我法律监督，但是公检法作为官方权力机关，相互监督的作用实际很难充分实现。而律师首先作为社会个体权利的代表，是制约官方权力行使的重要方面。凡司法公正得以实现，除了公检法自我监督之外，非常重要的方面，就是要充分发挥律师对公检法司法权力的执业监督。我认为，律师行业是国家实现依法治国战略思想不可或缺的重要方面。我国律师履行职务，是以事实为根据，以法律为准绳，践行的是中华人民共和国的法律，追求的是实现司法公正和社会公平正义。律师行业的职业宗旨和公检法的职业宗旨，异曲同工，高度契合。但是律师是从不同的视角发表自己的意见，有助于公检法机关在律师的制约监督下依法执法，最终实现司法公正。而我们的现实情况是，律师在社会主义法治建设过程中，一方面，律师的社会地位和法律地位正在不断提高；另一方面，在司法制度设计中，律师始终处于弱势地位。所以要加强完善公检法错案追究的纠错机制，不发挥律师的作用绝对不行。笔者建议，建立律师反映问题的绿色通道，凡重要案件，律师和公检法的意见高度不同，应该允许律师越级向上一级司法机关进行反映。凡律师反映的问题，司法机关应该认真研究，并且给予认真回复。十八大、十九大以来，我们纠正了数量庞大的错案，很多错案都是历史积案。只要认真分析就会发现，凡这些历史沉积下来的错案，有一条明显的规律，就是律师的正确意见没有得到重视和采纳。反之，如果我们在制度上保证律师有反映问题的直通车，律师反映的意见能得到认真的考虑，正确意见得到采纳，我们就会大量减少冤案错案。在公检法为主体的司法改革过程中，检察机关的法律监督成为在目前体制机制下能够发挥重要作用的关键因素。这方面，我向两高领导机关直接提出过十一条建议，并得到了领导机关的重视。我的深切体会，这几年，检察机关在司法改革中，思想开放，改革措施有力，法律监督职能有效加强。现在的问题是，各个地方的检察机关在如何进行法律监督方面仍然有待于加强。实际上，检察机关敢不敢大胆监督公安机关依法执法，敢不敢大胆监督审判机关依法审判？这涉及到检察机关从过去传统的检察工作理念和工作模式得以突破，是一次全方位的检察工作政治站位的提升和业务素质的提升。在实践中，我们律师既非常渴望对公安机关和审判机关出现的违法问题能得到检察机关的法律监督，另一方面也深切感到地方检察机关还远没有从传统的工作模式中得以突破，在制度上还不能保证检察机关大胆对公安机关、审判机关的错误执法进行法律监督。这方面的原因很多，最直接的就是，对于法院一审、二审再审均维持的错案，往往当事人对检察机关的抗诉申请也基本上予以驳回。一些地方检察机关不支持申请人的抗诉申请，更多不是检察机关看不到案件的判决错误，而是检察机关还处于相对弱势地位，制度保障不够，以及多方面的原因。所以笔者建议，上级检察机关的法律监督应该端口下沉。同级检察机关对同级公安机关和同级审判机关进行监督，由于多种原因困难很大，因此上级检察机关对下一级公安机关、下一级审判机关的法律监督就变得非常重要。法律监督端口下沉，需要一系列的司法改革和配套制度完善，需要领导机关专题研究。笔者在2007年，曾经参加中央关于信访工作的一次重要调研。笔者向有关领导部门写了1万余字的《我国信访工作的现状、问题和对策》建议，其中很多重要观点被直接写进中央文件。多年来，我也十分关注信访条例的改革过程，但是作为常年在律师业务第一线的法律工作者，“春江水暖鸭先知”。我们看到老百姓对很多错得离谱的问题不断反映，信访几十次甚至上百次，问题都得不到解决。最终只有引起中央重视，中央派出巡回督导组专案督导，才能够使问题解决。笔者认为，要真正落实“人民监督政府”的思想，在依法治国过程中就要有法律保障。《信访条例》是保障人民群众监督政府的重要法规，但是目前的《信访条例》，只是帮助政府依法行政的一部行政法规，起到的是参考作用，而没有对政府违法行政的有力法律监督。从《信访条例》到《信访监督法》，是执政党自我监督和自我革命的重大步骤。因此笔者建议，将《信访条例》进一步提升为《信访监督法》，同时纳入检察机关法律监督的范围，使老百姓的反映诉求，能够直接和法律监督机制得以对接。我们共产党依法治国，法律监督要靠执政党的自我革命，但根本上还要最终实现人民监督政府。只有将我们的政府真正置于人民监督之下，才能够尽快建立依法行政，防止贪污腐败的人民政府，建立严格依法执法的司法机关，实现司法公正和社会公平正义。
（作者系北京市赵晓鲁律师事务所主任律师、昆仑策研究院首席法律顾问；来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）
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