王传利：有效治理基层绩效考核中的形式主义

【编者按】当前基层干部工作成果衡量存在一些问题：如检查考核过多过频，重“痕”不重“绩”；固定的量化指标难以涵盖丰富多变的基层工作；问责泛化滥用，动不动就搞“一票否决”、签“责任状”；重单体轻整体，重结果轻成本；重上级导致多头考核，轻群众导致群众的参与性不强等。问题的实质是官僚主义、形式主义痼疾难改。科学衡量基层干部工作成果，需要增加人民群众的参与度，统筹群众口碑与上级领导满意二者的关系；考核基层干部的实绩，重视对“潜绩”的考核；辩证地考核，将上级规定动作与基层干部的自选动作相结合，个人努力与客观条件相结合。

古人云：吾日三省吾身，为人谋而不忠乎？躬身自问，是检查自己成绩和缺点的方法之一，基层干部借助上级的考核检查，更能够推动自己工作。上级部署安排工作任务后，需要跟踪考核任务完成的情况，纠正偏差，肯定成绩，鞭策激励基层干部完成上级工作部署。但目前，我们的基层工作成果衡量标准依然存在一定的问题，考核工作中存在督查检查过多过频、过度留痕、考核指标单一局限、群众评价占比不足、群众参与度不高等问题，这透露出基层考核存在官僚主义和形式主义的倾向，引起基层干部和群众的强烈不满。目前基层工作成果衡量标准存在哪些问题？应该如何科学衡量基层干部工作成果？这是理论界需要探讨的话题。

 

当前基层工作成果衡量标准存在的问题

党的事业，关键在人，关键在干部。习近平总书记提出，要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系，强化分类考核，近距离接触干部，这就为做好基层干部工作成果的考核指明了方向。2019年，中共中央办公厅出台《党政领导干部考核工作条例》，为做好干部考核工作提供了基本遵循。全面加强绩效考核工作，公平客观评价干部，充分发挥绩效考核指挥棒、风向标、助推器作用，对于推进基层干部作风转变、促进基层发挥战斗堡垒作用具有重要意义。近年来，在进一步增强基层干部绩效考核工作的科学性、真实性、精准性和导向性方面，我们取得了一定的成效，但也存在一定的问题：

问题一：督查检查过多过频，重“痕”不重“绩”。

习近平总书记体谅到基层干部为一些无谓的事务而劳累辛苦的困境，指出：“现在，‘痕迹管理’比较普遍，但重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’；检查考核名目繁多、频率过高、多头重复；‘文山会海’有所反弹。这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。”①这话说到基层干部的心坎里了。

 “上面千条线，下面一根针”，基层单位虽然行政级别不高，但对应着上级多个部门，常常遭遇名目繁多的督查检查考核。层层考核、反复考核，给基层干部增添了很多不必要的负担。许多乡镇干部诉苦：曾经一度每星期内要迎接四到五次考核，除了基层领导班子和领导干部个人的综合性工作考核外，还要考核各自负责主管的扶贫、民政、招商引资等工作，差不多有总计十多个部门的年终考核。很多可以合并的考核项目，被各级部门单独考核、检查，基层干部需要反复准备填表、报数据、写报告，一件事情要重复汇报多次，让基层干部疲惫不堪。年终考核时，乡镇基层干部大部分时间忙于应付考核，迎来送往，陪同市县检查团进村入户，许多时间浪费在被访人的家里或进村入户的路上，很多日常的工作和会议只能挪到晚上和休息日来做，这些都让基层干部觉得战战兢兢，度日如年。

有的考核不看实际工作成效，只重视迎检资料，以资料多寡、“留痕”是否明显来定绩效、排座次，基层干部只好放弃休息时间，找资料、补台账、挖空心思编数字，不得不加班加点，通宵工作。有报道说：“西部某县要求基层张贴某公告，村里张贴后恰逢雨季，一场狂风暴雨把公告刮没了。恰逢县纪委下来检查，说村里没张贴公告，于是处分了两名村干部。从此之后，村里每每张贴公告，都要先拍张照片。”②由于督查检查考核团喜欢看材料，注重材料，那些注重实际工作而不编造材料的基层干部显得非常被动，这就挟裹了一些基层干部忙于编写材料，导致个别基层干部认认真真地弄虚作假。

问题二：固定的量化指标难以涵盖丰富多变的基层工作，重“显绩”，轻“潜绩”。

德国哲学家黑格尔在《逻辑学》的“存在论”里，研究了事物存在和发展的量的规定和质的规定性，二者是辩证统一的。量的大小虽然不改变某物之作为某物的存在，但同样是事物存在的规定性。毋庸讳言，一个好的领导干部要对事物的发展现状和趋势做到“心中有数”，所以，采用量化指标考核基层干部的工作成果，符合事物发展的规律，可以一目了然地对比出不同“量”的工作状态，评判出优劣。坚持定性评价与定量评价相结合是评定考核工作的重要原则，但是，现实中的基层干部工作本身是复杂的，并非那么容易地被准确地量化。做好基层工作，需要贯彻落实上级部署安排的激情热情，需要坚持实事求是、具体问题具体分析的精神，需要直接面对群众的智慧和担当，而这样的激情、精神、智慧和担当不是简单地用数量指标可衡量的。特别是量化指标的采集、核准等方面，还存在一定的模糊性；在定性考核中，由于存在从经验出发、凭感觉打分的局限，导致考核的科学程度、准确程度不足。最重要的是“显绩”考核与“潜绩”考核不好把握。“显绩”是表现来的工作成绩，而“潜绩”是没有表现出来的成就。“显绩”离不开打基础、利长远的坚实的“潜绩”的支撑。既然“潜绩”是没有显示出来的成绩，当然难以用数量指标衡量工作成就的大小。目前，对“显绩”的考核标准能够做到更细、权重更大、方法更多，但缺乏科学有效的手段来评价“潜绩”工作。招商项目、城市建设、大型基建、美丽乡村等有形的东西，方方面面都容易看到，效果也显现得快，考核时便于量化、权重高。党的建设、政治生态、精神文明、基层治理、总体规划、制度建设等一些无形的工作，尽管事关全局和长远,事关广大群众的获得感幸福感，费时费力不见多大成效，但是考核时一般是定性考核，过关即可，拉不开分值差距，因而也衍生了重眼前轻长远、重表面轻实际的弊端。由于指标量化较难，重视表面工作，轻视落实过程与实际效果，有时简单以留痕多少、上报材料多少来评判工作好坏，必然导致“形式主义”交作业的现象。如何通过调整“潜绩”“显绩”的考核权重，发挥考核风向标作用，实现考核导向与发展导向、项目分值与各地区各单位自身特点和工作侧重点的统一，还有待进一步研究。

问题三：存在问责泛化，滥用“一票否决”制度，造成基层干部工作压力过大。

习近平总书记一针见血地指出过：“有的地方问责泛化滥用，动不动就签‘责任状’、搞‘一票否决’，甚至把问责作为推卸责任的‘挡箭牌’。”③总书记这句话，替基层干部道出了考核过程中的多少苦衷。乡镇作为最基层的一级政府，承担的职能不断增加，各项工作指标不断细化。基层干部责任大、权力小、压力重。一些基层干部面对上级多个部门，承担着不同性质的多项工作，整天疲于应付，各种考核报表、检查报告应接不暇。一些基层工作，上面压任务，下面碰钉子，纪检谈责任，动不动要签署“责任状”，还有不少变形的“一票否决”考核压在基层干部身上，往往造成“上面千把刀、下面一根钉”“上面千把刀、下面一颗头”的窘迫态势，形成了“重要工作不讲代价拼命完成，其他工作不讲质量捎带完成”的不良工作氛围。再加上容错纠错机制在基层难以落实，加大了基层干部干事创业、大胆工作的风险，使基层干部整日工作提心吊胆，生怕一件事被否决，其他方面做得再好也无济于事。

问题四：重单体轻整体，重结果轻成本。

考核基层工作，往往以一切工作具体化、项目化为名，用几个单一项目的推进代表地方整体工作水平。很多地方都在年中、年底搞现场观摩，对项目打分排位次，基本决定一个地方的整体考核名次。上级下来调研也是只看几个亮点项目。平时调度工作也是调度所谓“三重工作”（重点项目、重大工程、重要事项）。这样的考核导向导致基层干部不重视整体规划和平衡发展，善于单项策划而不重视统筹谋划，经常上工地进工厂督导重点项目，却不亲自研究规划，推给中介机构了事，做了规划也束之高阁不认真执行，每年拼尽全力做几个亮点，只见树木不见森林，拔苗助长而不深耕细作。

重结果轻成本，也是当前基层考核的一大缺点。考核方案中尽管也有“单位GDP能耗”“亩均产值”等指标，但一般占比不大，决定名次的还是GPD总量和增幅、财政收入总量和增幅、固定资产投资、工业总产值等，谁铺的摊子大谁在考核中越占便宜，不管花了多少钱、占了多少地、消耗了多少资源，也不管钱从哪里来、欠了多少债、项目是否实用，只要看到结果和变化就好。这就让基层干部不顾上级三令五申严防举债的要求而竞相举债、上大项目，整体看很少有人因此受到处分，反而因为成绩显著而得到表彰。

问题五：重上级导致多头考核，轻群众导致群众的参与性不强。

在考核督导基层工作落实上，存在多头考核，频次繁多的问题。由于工作职能交叉，在重点工作、重点事项的考核中，会出现多个行业、多家部门就一项工作开展考核督导的现象，这也是基层迎查迎检任务繁重的原因。如环境保护工作考核督导督查，涉及环保、工信、住建、商务、交通等多家部门，多头督导同一事项，让基层干部不胜其烦。

考核指标都是上级制定下发的，一般都是全域通用，一个尺子丈量基层工作，没有征求过各地群众有什么实际性、个性化的需求。根据上级领导的眼光制定指标，关注的都是“大事”，没有足够重视能够得民心的群众身边的“小事”。有些工作没有听取群众意见，要求简单化、形式化，追求轰动效应，没有实际效果。比如，要求所有干部都“包村联户”，所有户都有“干部包保”，每月到群众家里普遍走访三次，本来此事是密切联系群众的好办法，但一些干部为完成规定要求，没事找事地到农户家，浪费了精力，也反复扰乱了群众的生活秩序。再如，有的地方不具备上工业项目的条件，却大力地招商，迫于无奈拼优恵政策上了低端项目，但百姓希望解决的物业管理、社区医疗、就近入学、老人照料、纠纷调解的问题，却没有充分地在考核中得到体现。

科学衡量基层干部工作成果，改变干部考核中的官僚主义、形式主义倾向

习近平总书记多次关注干部考核中的乱象，指出基层干部考核工作中呈现的乱象，实质上是官僚主义、形式主义的固疾难改。他批评有的地方过多过滥地考核评价，材料要得又多又急，完全不留给基层准备时间；有的地方走马观花，只草草开个座谈会，听听汇报、看看材料了事；有的只听取领导干部意见，很少深入群众了解实情，助长了形式主义、官僚主义的滋生蔓延。2019年1月11日，习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上的讲话中，提到“形式主义、官僚主义是当前党内存在的突出矛盾和问题，是阻碍党的路线方针政策和党中央决策部署贯彻落实的大敌”。其中列举的例子就有：“有的地方要求事事留痕，把‘痕迹’当‘政绩’，把精准扶贫搞成了精准填表，用纸面数字来展现所谓扶贫成效。”他进一步点出这些问题的要害和实质：“这些问题必须从讲政治的高度来审视，从思想和利益根源上来破解。形式主义背后是功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失，只想当官不想做事，只想出彩不想担责，满足于做表面文章，重显绩不重潜绩，重包装不重实效。官僚主义背后是官本位思想，价值观走偏、权力观扭曲，盲目依赖个人经验和主观判断，严重脱离实际、脱离群众。”

检查考核中的官僚主义、形式主义乱象，严重败坏了党和政府的形象。习近平总书记说：考核中存在的形式主义和官僚主义的“这种状况必须改变！党中央已经对纠正这些问题提出了要求，各地区各部门各方面要抓好落实。”④为此，2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年作为“基层减负年”。当前，改变考核中的官僚主义，科学衡量基层干部工作成果，有必要从以下几个方面入手：

第一，借鉴新中国历史上反对形式主义官僚主义的宝贵经验。

新中国历史上有过多次反对形式主义官僚主义的运动，如1952年的三反运动，直接指向了中央、大行政区、省市和专区四级“许多领导者和被领导者的机关人员相脱离的这一部分官僚主义的问题”⑤，但县区乡三级干部中存在的官僚主义“则在许多地区，许多方面和许多部门，还是基本上没有解决。”⑥所以，党中央决定在1953年发动“新三反”，矛头直指县区乡机关和干部中存在的官僚主义。新中国历史上留给我们反对官僚主义的宝贵经验是，干部参加一线劳动，不脱离群众。上个世纪六十年代，山西省昔阳县干部参加劳动，克服官僚主义，受到了党中央毛主席的关注，中央曾经发专门文件向全国推广昔阳县克服官僚主义的经验。1962年6月2日《人民日报》发表长篇文章《昔阳干部劳动成风》，详细报道了昔阳县克服检查考核中的官僚主义的一个重要经验，就是县委县政府从自身做起，参加生产劳动，精简会议和报表。

昔阳县的干部们认识到，在生产一线参加生产劳动的干部，比在办公室里看材料，更能直接了解基层情况。他们提倡深入实际，调查研究，尽一切可能保证广大干部有足够的时间参加集体生产劳动。⑦然而，由于“组织参观开现场会太多、五花八门的文件报表、接连不断开大小会、汇报工作谈材料等繁杂的事务挤占了大量时间，很多干部没有充裕的时间参加劳动了。”因此，当时县委从干部参加一线生产劳动入手，治理形式主义和官僚主义。为保证干部参加集体生产劳动，县级领导机关必须精简不必要的会议和繁琐的公文、报表，压缩会议时间和次数，减少干部集中开会的时间，提倡开短会、写短材料。县里、公社和生产大队大刀阔斧地改进领导作风、改进工作方法，使广大基层干部从会议、报表、电话机上解放出来了。类似这样的治理形式主义和官僚主义的有效经验，在新中国的历史上有很多案例，非常值得当代中国反对形式主义和官僚主义学习借鉴。

第二，增加人民群众的参与度，统筹群众口碑与上级领导满意二者的关系。

中共中央在《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》里提出：强化结果导向，考核评价一个地方和单位的工作，关键看有没有解决实际问题、群众的评价怎么样。这里提到“群众的评价怎么样”，是坚持了基层干部考核的群众路线。

考核基层干部工作和思想品德的标准之一，就是看人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、钦佩不钦佩。基层干部的全部工作，直接服务于基层群众，群众直接感受到基层干部努力工作带给百姓生活工作方面的变化。基层群众也许不太熟悉离他们生活圈较远的高级领导干部的工作生活情况，但比较了解长期密切接触的基层干部的工作生活状况，所以，最有资格担任基层干部工作作风和思想品德的裁判官。金杯银杯，不如群众的口碑。应该说，大部分基层群众是通情达理的，群众的眼睛是雪亮的，对基层干部的评价基本是客观准确的。一个基层干部的工作，如果能够有效地促进当地经济增长，促进地区社会秩序稳定，帮助人民群众提高了生活水平，改善人民群众的居住环境，增加人民群众生活的获得感幸福感，人民群众一定会毫不吝啬地给这样的基层干部以很高的评价和赞扬。相反，那些不想也不能为人民群众谋幸福，只想着走形式做表面文章的，甚至被官僚主义享乐主义支配头脑，不能给地区带来实实在在发展的基层干部，在群众中的威信肯定高不了。

因此，考核基层干部的工作作风和业绩，应该加大人民群众的参与度，倾听群众的意见。中央要求考核干部，要“坚持走群众路线，加强常态化了解，多到现场看，多见具体事，多听群众说，更多关注改革发展、政策落地情况和群众获得感满意度。”当然，群众也会分左中右，个体群众可能有一定的局限性，有的个体群众思想境界高，能够代表整体群众的意见，也有的个体群众代表思想境界低，未必能够代表整体群众的意见。在听取群众对基层干部的评价时，还要注意防止群众工作中的“尾巴主义”。

第三，考核基层干部的实绩，重视对“潜绩”的考核，统筹未来长远效益与眼前效益的关系。

基层干部工作的实际成绩，体现在执行上级决策、履行岗位职责、实现任期目标的过程中所取得的成绩和作出的贡献。考核基层干部，要建立基层干部工作“实绩档案”，实行目标管理，把实际工作成绩，当作选拔任用干部的一个重要依据。共产党做事认真，反对弄虚作假。考核基层干部，重点看实绩，而不是看“虚”绩。口吐莲花，巧舌如簧，无助于提升工作实绩。在基层干部实绩标准里，应该包含当下已经显效的看得见的工作成绩，也包括长远看将要出现的工作效果。要重视经济指标的提升，还要把党的建设、干部人才、体制机制、精神文明、社会治理等方面放在更加重要的位置。

任何事物的发生发展，都是一个过程。基层领导干部的一项决策，无论正确还是不正确，都有一个渐次显示效果的过程。由于工作岗位的限制，大部分基层干部缺少用全国全省全市的视野看待所从事工作的习惯，缺少几年十年甚至百年的长远眼光。有些决策，从局部和短期来看是可行的，也能够产生较好的效果，这是由于事物内在的矛盾尚未展开，决策的长远效果没有充分显示出来。如果放到较长久的历史视野里，放到更广大的空间范围里，有可能暴露出这种决策的局限性。也有一些决策，当时来看优点并不突出，但由于此决策着眼于长远的未来，时间对这样的决策越来越有利，随着历史的充分展开，此决策的科学效果也越来越明显。要高度重视干部的战略谋划能力，要培养基层干部的战略眼光和战略思维。考察干部时，尤其是考察“一把手”领导干部，要把战略性的整体谋划能力放在首位，专业能力放在其次。领导干部要有战略思维、统筹理念、全局意识，要懂得事物发展的客观规律，要“工于道”而不要“工于术”。不能谋全局者不足以谋一域，善谋全局者才知道单体可以组成整体但不代表整体，不至于“一叶障目不见泰山”，才能够科学合理地安排和衡量下属的工作。

第四，辩证地考核，将上级规定动作与基层干部的自选动作相结合，个人努力与客观条件相结合。

辩证地考核，就是不要简单地机械地考核。上级的指示，是根据全县全市全省的工作全局的实际情况做出的决定，有的是需要不折不扣地贯彻执行，有的是宏观指导性的意见，需要基层干部结合本地实际加以执行。一项完美的上级决策，如果没有得到基层干部的主动性创造性的执行，也会变得面目全非。即便是一项有瑕疵的决策，只要得到基层干部主动性创造性的执行，也会弥补瑕疵而变得非常完美。有头脑的基层干部不会机械地照搬照抄上级指示，总是能够研究上级的指示精神，找到与本地实际情况的结合点。高明的上级领导给基层下指示时，也会给基层干部留出切合实际发挥主动性创造性的余地来。考核基层干部工作时，除了考核贯彻上级意图完成上级任务的情况外，还要考察基层干部根据实际情况所做出的切合实际的富有创造性的工作。

辩证地考核，就是不能简单地看基层干部工作的指标，还要看个人努力的程度，还要看基层干部所处的客观环境条件。我国幅员辽阔，各地情况千差万别，京津地区、长三角地区、黄土高原、黄淮地区的能源、耕地、交通、教育、资源等指标，存在巨大差异。在资源匮乏、人口稀少、高寒缺氧的地区工作的基层干部，无论如何努力，也难以与工作在富庶的长三角珠三角地区的同类级别的基层干部创造的财富量相媲美。不能以经济发展指标作为最后的最高的衡量标准，还要考察基层干部实际的付出和环境条件的制约因素，这才是对基层干部公平合理的考核。

 

注 释：

①③④《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外事出版社，2020年。

②姜峰等：《基层干部，被哪些形式主义困扰》，《人民日报》，2019年3月21日。

⑤⑥《建国以来毛泽东文稿》（第4册），北京：中央文献出版社，1990年。

⑦康英等：《昔阳干部劳动成风》，《人民日报》，1963年6月2日。

（作者系中国社会科学院国家文化安全与意识形态建设研究中心常务理事，清华大学马克思主义学院教授；来源：昆仑策网，转编自“人民论坛”）

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