王惟旸：矿产资源富饶的蒙古，为何沦落到今日这番田地？

点击：  作者：王惟旸    来源：观察者网  发布时间:2017-10-05 08:39:58

  

 

进入2017年以来，北边那熟悉而又陌生的邻国——蒙古，陷入了一个又一个更深的麻烦之中。

 

从年初开始，经济崩盘的蒙古为了在3月偿付5.8亿美元的债券，向每个国民（包括八岁儿童）摊派了还债计划；2月，原本已被列为“垃圾级”的蒙古政府信用评级，再次被穆迪列入“降级观察名单”；好不容易熬到了IMF的55亿美元救助计划（其中包括中国计划与蒙古国家银行续签的约22亿美元本币互换协议），国内政治也深陷泥潭：7月的总统选举，三个同样丑闻缠身的总统候选人中，民主党的巴特图勒嘎凭借堪堪过半的得票率当选；9月，人民党的总理额尔登巴特及其内阁被国家大呼拉尔（蒙古一院制议会）解职，理由是“滥用职权，为个人及其内阁成员谋取私利，严重触犯国家法律等”。凡此种种，不由让人怀疑，在东北亚是不是即将出现一个失败国家。

 

但在2011年的时候，蒙古的表现可谓一时无二。当年，蒙古的实际GDP增速达到了17.3%，风头简直盖过了他那南面的邻居——中国。根据当时的预测，增速到达18~20%也指日可待。

 

但实际情况却事与愿违：2011年之后，蒙古的GDP逐年下降，到了2016年，更是出现了负增长，增长率降到了-1.6%（颇为讽刺的是，也就在这一年，蒙古还被美国国务卿克里称作该地区的“民主绿洲”）。

 

 

      蒙古国乌兰巴托，Songinkhairkhan 区。30岁的Otgontsetseg无家可归，只能住在下水道里。（图片来源：中国网）

 

矿产资源富饶又能搭上中国经济特快列车的蒙古，缘何沦落到今日这般田地？自己的“作”恐怕是最大的原因。

 

两党制下的朝令夕改

 

从1921年蒙古独立到1991年苏联解体，蒙古始终处于苏联的全面指导之下，被称作“苏联的第十六个加盟共和国”。在这一时期，蒙古人民革命党（蒙古人民党前身）享有着宪法所赋予的优势地位。而伴随着东欧剧变，蒙古人民革命党主动选择改革，放弃了一党制下的特权，并通过新颁布的政党法，施行多党制。

 

但由于人民革命党主动进行改革的光环以及其他党派尚未发展起来的客观事实，蒙古在一段时期内依旧为一党独大制。到了1996年的蒙古大呼拉尔选举，蒙古民主联盟（蒙古民主党前身）获得了胜利，蒙古也由此进入了人民党与民主党的两党制阶段。

 

政治改革的成功，使得蒙古这样一个向来缺乏存在感的国家，在“自由世界”获得了无上的声誉。2005年，更是被首次到访的美国总统小布什盛赞为“地区乃至世界范围内转型国家的典范”。但是政治上的这种荣光并不意味着经济治理能力以及政策水平的合格。

 

在放弃社会主义制度之后，蒙古同样采取了休克疗法，并顺利地导致了休克：GDP从1989年的35.77亿美元降至1993年的7.68亿美元，缩水近八成。对于一穷二白的蒙古来说，丰富的矿产资源是其唯一的希望所在。1997年《蒙古国矿产法》颁布后，蒙古的矿业进入了极其粗放的开发阶段：任何国籍的法人，甚至自然人，都可以申领矿产证并转让、抵押。这种近似原始状态的矿产开发，为蒙古的经济带来了一线生机、甚至有了化腐朽为神奇的可能性的同时，也为政治腐败、权力寻租提供了空间。

 

在这种情况下，民主党2006年修订的《蒙古国矿产资源法》起到了规范矿产资源开发、保护战略资源、提高技术门槛等积极的修正作用。但随后，人民党2009年的《关于在河流发源地、水源地、森林保护区内禁止矿产勘探开发行为法》、2010年的《暂时停发探矿证总统令》无疑是蒙古国内资源民族主义乃至资源民粹主义发展的产物，而刚进入初级阶段的蒙式两党制则为其得以施展影响提供了最重要的土壤。

 

凭借着矿产资源，蒙古穷人乍富，但本国普通民众却对此不买账。涌入的外国资本、外籍劳工在他们的眼中俨然就是资源的掠夺者、社会财富的剥削者（尽管蒙古本国并不具备现代化的产业技术体系，也缺少拥有合格劳动素养的劳动者）。而人民党、民主党两党为了选情，尚且会互相攻击对方候选人的“中国血统”、“俄国妻子”，乃至捏造丑闻、煽动政治骚乱，那通过立法与总统令响应民间的排外呼声，也显得不那么奇怪了。人民党2012年颁布的《外国投资战略领域协调法》就是这种现象的登峰造极之举，也由此拉开了蒙古经济崩盘的序幕。

 

 

 

由于2012年《外国投资战略领域协调法》的影响以及当年国际市场上矿产资源价格的走低，蒙古这一年的GDP增速跌落至12.4%，新当选的民主党当局自然选择了调整前任的法律政策以恢复投资者信心，在2013年取消了对外资在战略领域投资的限制。但是，矿产行业作为一个需要长期投入、稳定政策环境的行业，在短短15年内经历了反反复复的朝令夕改，严重影响了投资者的信心，靠着矿业驱动的草原经济奇迹一去不复返了。

 

植根民心的排华意识

 

在蒙古对赖以生存的矿业进行自杀式改革的过程中，受到影响最大的无疑是其第一投资大国与最大贸易伙伴——中国。然而暂且不论外资所共同面临的法律及政策限制，哪怕在外资之中横向比较，中资企业也是备受歧视的。不少资源民族主义者常常会用所谓的中国企业“技术不先进”、“污染环境”、“本地化不到位”等理由美化自己的排华，但实际情况往往不仅“打脸”，还搬起石头砸自己的脚。

 

蒙古国中华总商会一位负责人就曾向笔者透露，蒙古铜矿（蒙古铜矿的探明储量为亚洲第一）的一手开发合同会拒绝签给中国企业，但中国企业却能从蒙古人或其他外国人手上获得二次承包的机会。

 

奥尤陶勒盖铜金矿（OT矿）与塔温陶勒盖煤矿（TT矿），是蒙古国内最大的两个矿产项目。在OT矿的竞标过程中，中铝、神华被澳大利亚的力拓与加拿大的艾芬豪击败，但当作为中标方之一——力拓股东的中铝表示可通过直接或间接方式参与OT矿开发后，遭到了蒙古政府的阻挠与抵制，使得中铝参与的计划落空。同样的情况也发生在TT矿项目上。

 

神华牵头的国际资本在2011、2014年两次中标了TT矿西区开发项目，却也连续两次被蒙古国民、大呼拉尔乃至总统反对并阻挠，罔顾在此期间神华甚至作出努力，与蒙方签订了铁路建设协议，方便TT矿开发后的出口。然而当2016年经济崩盘以后，蒙古方面理所当然地忘却了之前的种种，考虑重新启动这一项目以自救。

 

这种针对中国企业的歧视是蒙古整个民间排华意识的一个缩影。笔者曾在2015年的夏天前往蒙古首都乌兰巴托市进行考察，并在观察者网发布了《暑期我去蒙古国，和当地华人聊了聊》一文，部分记录了在乌兰巴托不到10天的生活中，发生、发现的诸多排华现象。这种情况，对于大部分不了解蒙古、有时还会在一些媒体上看到“某蒙古议员主张蒙古回归中国”的新闻的国人来说，无疑是不可想象的。这种反华意识的背后，有着诸多复杂的原因。

 

一方面，曾受苏联全面支配、与加盟共和国无异的历史，使得蒙古在面对如今的强大中国时，不可避免地被唤醒了记忆深处的恐惧。而社会基本西化、使用西里尔蒙古文、外来词多来源英语与俄语的蒙古，和使用回鹘式蒙古文、外来语多来自汉语的中国内蒙，文化上也已经不再具有亲缘感。因此，蒙古对于中国来说，已不再是熟悉而又亲近的领国，而是一个极为陌生的邻国。

 

 

2017年2月25日，27日就将是蒙古国的春节，在节日来临之际，蒙古国公民集中进入中国边境城市二连浩特购买年货（图片来源：东方IC）

 

蒙古本国的宗教问题也是其排华的一个重要原因。与蒙古人信仰萨满教的固有印象不同，早在13世纪，蒙古上层社会就开始接触了藏传佛教萨迦派，等到了17世纪初，藏传佛教格鲁派基本已经成了蒙古的全民信仰。

 

蒙古文字、家庭教学传统的产生，也都源自藏传佛教的影响。1937年，乔巴山治下的蒙古政府，在苏联的指示以及苏联军队的配合下，开始了全面的大清洗。除了人民革命党党内人士、中国侨民，成千上万的喇嘛遭到屠杀，无数的寺庙变成废墟，但是这并没有将藏传佛教从蒙古根除。即使在如今，蒙古有宗教信仰人口占到了六成，其中又有近九成为藏传佛教信徒。虽然宪法确立了政教分离的原则，但在《蒙古国国家与寺庙关系法》中，却明确了佛教的主导地位。

 

蒙古的藏传佛教的哲布尊丹巴活佛世系，曾在1924年八世哲布尊丹巴（蒙古的立宪君主）逝世后被政府终结。但在西藏的十三世达赖喇嘛的主持下，九世哲布尊丹巴在西藏找到，并于1991年被十四世达赖喇嘛正式确认。2010年九世哲布尊丹巴回归蒙古国籍并被政府所承认，因而十四世达赖喇嘛在蒙古宗教界有着崇高的地位，屡次受到蒙古宗教界邀请进行访问、参与宗教活动。

 

十四世达赖喇嘛在蒙古的这种地位以及影响力与中国政府对达赖喇嘛反华分裂分子的定性形成了冲突，也进一步影响了号称政教分离的蒙古与中国的关系。

 

达赖屡次应蒙方邀请，对蒙古进行窜访，引起中国的不满，但蒙古政府却依然不停挑战中国的底线。2016年底，十四世达赖喇嘛更是受邀窜访并插手十世哲布尊丹巴的转世认定，获得了施展影响力的机会，引发了中国与蒙古之间严重的外交事件。

 

根据蒙古方面说法，由于此次的窜访，蒙古遭到了中国在关税、过境运输等方面的反制（同样的情况在2006年达赖窜访时也曾发生）。对此，不思悔改的蒙古政府还曾向印度寻求帮助，以期印度能落实在2015年时承诺的一笔10亿美元贷款。而直到在经济上已苦不堪言的时候，蒙古政府才表态不会再邀请达赖访问，终于使得中蒙关系重回正常的发展轨道。

 

这种源自宗教文化的难以调和的矛盾，无疑是蒙古对于中国的抵触情绪的一个重要来源。从另一个角度而言，这起事件的发生距李克强总理访蒙签订合作协议、习近平主席会见蒙古人民党主席才过去数月的时间，这完全体现了蒙古在外交智慧与决策能力上的严重不足。

 

在小国的地缘政治中，一个永恒的议题是如何在大国间左右逢源乃至互相制衡，以破解自己的安全困局并获得最大的利益。蒙古在经历了苏联全面指导时代后走向自立，对这一点可以说有着血与泪堆砌出来的领悟。一方面，蒙古声称将与中俄两大邻国发展永久的和平友好关系：与俄罗斯建立战略伙伴关系，与中国提升为全面战略伙伴关系。

 

另一方面，蒙古又以立法的形式明确第三邻国战略，如政治上的邻国美国，经济上的邻国日本，精神上的邻国印度等。这种外交战略乍看起来完全没有问题，国际上有着联合国集体安全体系的保障，而南部的中国又坚持和平崛起的发展道路、奉行和平共处五项原则。但在现实情况中，蒙古对于多支点外交政策、第三邻国战略的实际操作却成了外交的一大败笔。

 

身处内陆的蒙古与中俄两大世界强国相邻，并且只有这两个邻国，第三邻国战略的前提应当是处于优先地位的蒙中、蒙俄关系，但那昙花一现的草原经济奇迹，使得蒙古有些自我膨胀、忘乎所以。2003年起，蒙古在美国主导下向阿富汗、伊拉克派出军人，并与美国每年开展“可汗探索”联合军演；2005、2006年，在北约框架下参与科索沃的维和任务；2009年，正式向阿富汗派兵；2012年蒙古与北约建立全球伙伴关系，加入了欧洲安全与合作组织；2015年蒙古总统在联合国大会上正式对外宣布：蒙古要成为永久中立国，却完全没有得到中俄的承认，相关法律文件也被大呼拉尔退回……

 

有观点将蒙古这种拉帮结派、四处站队的行为解读为身处中俄间的极度不安全感，但从另一个角度而言，蒙古明明是世界上最安全的国家，有且仅有中俄两个持友好态度的军事大国作为邻国，完全不存在遭到别国安全威胁的可能。既然如此，蒙古又何故与自己过不去呢？

 

国际关系史上一些相关的案例可能给了蒙古不切实际的幻想，成了错误的榜样。石油是阿拉伯国家获取国际政治权力的重要手段，高度政治性的阿拉伯石油输出国组织（OAPEC）以及相对集中在经济领域的石油输出国组织（OPEC），就是成员国获取话语权、施展影响力的重要平台。1956、1967、1973年，阿拉伯的能源民族主义者就曾三次动用石油武器，进行禁运。但这种依靠能源施展影响力的模式，前提在于这些国家的石油储量、产量在世界范围内的高占比与不可替代。

 

 

     2017年9月9日，中欧班列（沈阳—二连浩特—杜伊斯堡双向班列）首发仪式在沈阳东站举行,该班列途经蒙古国首都乌兰巴托。（图片来源：视觉中国）

 

而蒙古所唯一能倚仗的、得以实现经济奇迹并吸引外资的矿产资源，并不具有这种不可替代性。给予蒙古美好想象的第三邻国们，说到底与蒙古也只是毫无接壤的“神交”。因此在其自杀式的矿业政策变革之后，中资以及其他外资很多选择了逃离、观望，而并不是可怜巴巴、别无选择地重新投入到蒙古的开发项目之中。

 

与之相反，中国为蒙古所提供的基建援助、运输渠道以及出海口却是蒙古真正的命脉。天津港与辽宁的锦州港是蒙古资源出海的唯一选择，即使想改道俄罗斯，也会由于自然环境恶劣、运输距离长、成本上升等原因而无法实现。简而言之，对蒙古而言，即使再怎么不情愿，也完全离开不了中国了；但对中国而言，蒙古并没有他们自己所认为的那么重要。

 

如今，在总统选举中凭借攻击对手“中国血统”、发表“中国威胁论”上位的俄罗斯女婿巴特图勒嘎，在逐渐认清经济困境的唯一出路以及真实的地缘政治格局的过程中，不知还能不能像参加柔道比赛、做生意、打选战那样游刃有余，实现他所说的“强大的蒙古”、“建成发达国家”的口号？

 

新加坡国立大学李光耀公共政策学院院长、新加坡前外交官马凯硕在今年七月于新加坡海峡时报发表了文章《卡塔尔断交风波——小国给我们的启示》，文中例举了卡塔尔挟资源财富自重，以中等强国的姿态干涉国际事务，遭到了阿拉伯世界的反制的例子，以告诫新加坡政府应该“遵守小国外交的本分，小国就该像小国一样去行事”。而这对于蒙古，其实更有着关乎生死存亡的借鉴意义。

 

（王惟旸系复旦大学国际政治系学生）