梁伟：乡村振兴背景下村社集体的发展路径探析 - 昆仑策
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梁伟：乡村振兴背景下村社集体的发展路径探析
2025-06-04
【摘要】村社集体发挥经营功能对推进乡村振兴战略具有重要价值。由于治理能力弱化，村社集体的经营功能失去组织基础，容易陷入“制度悬浮”困境。鄂中S村通过社会动员、民主协商和农民组织化等治理手段推行土地“按户连片”，在回应农户诉求的同时，激活统分结合的双层经营体制，实现了村社集体发展。村社集体发展的关键是构建有效的治理机制从而激活集体经营属性：一是通过统合农户需求，强化农户之间、农户与村社集体的利益关联；二是在治理结构生成过程中明晰不同主体角色，构建集体经营的有效规则；三是通过整合村庄内外部治理资源，提升集体经营能力。
一、集体治理激活集体经营属性
村社集体源于土地改革后的农业合作化运动，改革开放后，村社集体的形式与功能不断变化，逐渐确立了统分结合双层经营体制的组织载体。实行家庭联产承包责任制以来，由于组织建设相对滞后，村社集体的“统一经营”功能未能得到有效发挥，严重制约农业农村进一步发展。近年来，越来越多声音呼唤“找回集体”，试图通过壮大农村集体经济解决乡村发展问题。在推进乡村振兴过程中，村社集体的重要性不言而喻。进一步思考如何按照农村改革与时代发展需要“再造”村社集体，激发统分结合双层经营体制的活力，成为亟待解答的重要问题。
学界对村社集体开展了大量研究，取得了丰硕成果，总体形成如下三方面议题。
第一，关于村社集体的“本体论”研究。有学者从权属关系角度展开讨论，形成两种认识：一是村社集体就是农民集体；二是农民集体和村社集体是两个不同主体，前者是集体土地唯一所有权主体，后者只是代表行使主体。部分学者从组织属性角度进行讨论，认为村社集体是农村社区中农业人口为实现经济目的而设立的组织体，本质属性是“共同体”，因而是农村社会稳定的经济基础和组织保证。还有学者从历史制度主义角度进行探讨，认为村社集体是人民公社解体后形成的“政经合一”政治共同体，改革开放后逐渐转型为功能性组织。村社集体是一种经济制度、社会组织与治理单元合一的总体性制度，具有经济功能、政治功能和社会功能。
第二，关于村社集体内部结构及其发展模式的研究。实施家庭联产承包责任制后，村社集体呈现出多样化发展态势，如工业化模式、后发优势模式和“集腋成裘”模式。由于产权不明晰、未能构建有效治理机制，村社集体遭遇了产权关系界定不清、所有权主体缺位、成员资格界定不清等问题。为此，应深化农村集体产权制度改革，明确土地产权结构，建立村社集体的内部治理机制。在集体产权制度改革与农地产权制度改革的基础上，新型集体经济快速发展，形成经营型、联营型、租赁型、服务型、党建型、兜底型等发展模式。
第三，关于村社集体与乡村社会要素关系及其运行机理的研究。村社集体内生于乡村社会，受村庄社会关系、政治和文化的形塑，形成独特的运行逻辑。以村社集体为基础的行政管理制度和利益分红机制，与村庄共同生活的社会关系网络共同形塑出“村落单位制”的组织形式。税费改革后，村社集体从国家汲取农业剩余的接点转化为国家资源下乡的接点。城乡关系差异更是形塑出不同的农村集体经济类型。反过来，村社集体对农村社会也产生了深远影响。农村集体经济的弱化导致内生性资源匮乏，引发诸多基层治理困境。新时代乡村治理的现实需求呼吁“找回集体”。一方面，“再造”村社集体能够激发集体政治活力；另一方面，发展内生型集体经济有助于提升村社治理能力，实现对乡村社会的“再组织”。
在既有研究基础上，可强化对村社集体的研究。第一，在村社集体经营属性基础上，可阐发村社集体经营属性与治理属性的二重性制度构造。村社集体既涉及农业双层经营关系，也涉及农民与集体的资源配置及其权力关系。在村社集体运作过程中，经营属性与治理属性形成相互支撑关系：一方面，村社集体的经营属性为其治理实践奠定了产权基础，村社集体以经营属性为基础开展土地资源配置、农业公共品供给等治理行动；另一方面，村社集体的治理属性具有强化其经营属性的作用，当村社集体的治理属性处于“悬浮状态”时，集体经营关系就难以协调，集体行动便难以达成，统分结合双层经营体制随之陷入困境。因之，集体经营与集体治理是村社集体的双重基础。第二，在深入探讨村社集体与乡村社会诸要素关系的基础上，可讨论村社集体治理功能如何发挥。村社集体嵌入既定政治体制、地方社会和市场结构，这些结构性要素交互作用从而形塑村社集体的实践形态，因此，更加需要探讨的问题是，村社集体的治理机制如何促进村社集体的经营实践。
基于此，本文从治理视角出发探讨村社集体的发展进路问题。在既有学术讨论中，治理指从多元主体互动和秩序达成的角度，思考国家政策推进和组织的运行机制与实践效能。在组织实现有效治理后，不同利益得以调和进而使多元参与主体采取联合行动。在本文中，治理视角体现为将村社集体作为农业发展的治理主体，从其与地方政府、村集体、农民等主体的互动过程中，审视统分结合双层经营体制的运行过程及其成效。在村社集体运行过程中，治理价值就在于为再造村社集体提供一个契机，即通过集体治理实践激活村社集体的经营属性。换言之，集体经营属性的实现以有效集体治理为基础。
农户家庭经营的“分”与村社集体的“统”如何结合，这是集体经营实践的具体领域。在集体经营过程中，集体利益关联、小农户家庭经营与村社集体之间的权责关系以及集体运用和统筹资源的能力，共同构成村社集体的经营结构。因此，集体治理对集体经营属性的激活进而对村社集体的推动，涉及以下三方面内容。
第一，村社集体的利益关联源于对农民共同生产需求的统合。农民与村社集体之间以土地集体所有制为基础形成利益关联，但长期以来的“去集体化”进程弱化了这一关联。伴随人地关系变动，小农户分散承包经营已不适应现代化大生产要求，农民形成共同的农业生产需求，如土地细碎化治理、农业基础设施建设。在村集体对农民需求进行统合的基础上，农民以公共需求为基础形成利益共同体，强化了村社集体的利益关联。
第二，小农户家庭经营与村社集体间的权责关系受全体农户公共利益影响，并在村庄治理结构生成过程中得以确立。基于公共利益的农户在相互竞争或冲突的情景中生成有效的村庄治理结构，就能推动产生联合行动。在此过程中，小农户与村社集体的权责关系确立下来，而这一关系也成为村社集体开展行动所遵循的制度规定和实践原则。村社集体的制度规则是农户持续互动与协商的结果，是农户开展农业生产、分配农业利益的基本原则。
第三，在乡村振兴战略背景下，涉农资源进入乡村，为村社集体发展提供契机，具体表现在两方面：一是涉农资源注入村社集体强调嵌入性，激发了村社集体的经营动力；二是涉农资源通过“个体分散”向“集体统筹”的过渡，增强了集体统筹村庄发展的能力。具体来讲，集体土地所有权的实现程度深刻影响村社集体经营属性，涉农资源下乡重新赋予村社集体管理土地的能力；部分村庄利用涉农资源开展集体治理，夯实了村集体“统”的功能的物质基础。
二、村社集体的历史变迁及困境
（一）村社集体的产生及变迁
新中国成立后，我国积极学习苏联农业集体化模式，对农业进行社会主义改造。1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过《中华人民共和国土地改革法（草案）》，正式废除封建土地所有制。土地改革后，中共中央根据农村发展和农业基础设施建设情况，颁布《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，推动农民互助合作。1953年12月，中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》。由此，农业生产合作社从试办阶段进入发展阶段，互助合作社运动在全国范围内兴起。农民自愿组织起来形成互助组，随后创办初级合作社。1955年以后，农业生产合作社性质逐渐改变，我们党将其视为向社会主义过渡的形式，对其进行社会主义改造。党的七届六中全会根据毛泽东《关于农业合作化问题》报告，通过了《关于农业合作化问题的决议》。1956年，《高级农业生产合作社示范章程》在全国人民代表大会上表决通过，标志着我国正式开始建设社会主义性质的集体所有制经济。1958年开展的人民公社化运动，将集体所有制经济建设推向高潮，全国各地高级合作社纷纷升级为人民公社，形成“乡—公社—生产大队—生产队”的基层政治经济体系。人民公社具有总体性和全能性特征，成为乡村经济发展与社会秩序稳定的基石。人民公社以土地集体所有为基础，借助工分制和生产队体制开展农业生产，极大改善了农业生产基础条件，依靠农村社会内部力量将传统中国乡村社会改造为现代社会结构。人民公社体制一直持续到20世纪80年代，土地集体所有制得以成为农村的基本制度。1982年，全国普遍实行“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。这一体制赋予村社集体的统筹职能，也为中国农业现代化奠定了坚实制度基础。
实施统分结合双层经营体制后，我国农地产权制度呈现为集体土地所有权与承包经营权相分离的制度形式，农户获得了土地承包经营权并自主经营承包地，“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，农民生产积极性大幅度提高。农民上缴农业税费也对村干部供给农村公共品提出要求，农民在参与公共物品供给时表达诉求，并在此过程中促进公共规则生成。20世纪90年代以后，随着农业税费越来越重，在农业剩余相对较少的情况下，收取农业税费越来越成为问题。农业税费收取难度越大，乡村干部越是难以回应农民的生产服务需求，由此导致公共品供给与农业基础设施建设难度不断提高。
随着2006年起我国取消农业税，村社集体不再收取共同生产费，以家庭承包经营为基础、统分结合的双重经营体制中“统”的一面失去了财政基础，村社集体无力为农户提供基本农业公共服务，土地集体所有权权能也逐渐弱化。同时，取消农业税费后，村干部没有收取农业税费的压力，因而没有回应农民需求的动力，村级组织涣散、凝聚力弱等问题不断凸显，导致村社集体“统”的功能缺乏有力组织载体。
（二）村社集体的制度困境及其成因
实施家庭联产承包责任制后，由于过分强调“分”的重要性，村社集体“统”的功能弱化：一方面，村社集体存在组织涣散和定位不明等问题；另一方面，村社集体缺乏有力载体。“分之有余，统之不足”构成农村双层经营体制的主要问题，笔者将其概括为“制度悬浮”。
村社集体的“制度悬浮”包括两方面：第一，村社集体难以承担公共生产服务与公共建设的职能。在实践中，村社集体为农民家庭经营提供服务，很大程度上受自身经济实力限制。绝大部分村庄都属于经济薄弱村，无法为小农户提供基本农业生产服务，村社集体与农民之间利益关联弱化。第二，村社集体难以解决农业经营中利益结构调整和关系平衡的问题。农业生产不仅是一种要素配置的经济过程，更是关系协调的社会过程，不可避免涉及社会关系与人的关系的制度体系。村社集体“统”的作用弱化后，无力对农业经营过程中涉及的社会关系与利益关系进行调整。
20世纪80年代开始，农村产权制度改革朝向不断弱化集体产权的方向演进，国家土地政策也未给予集体经营实践制度保障，进一步弱化了村社集体土地管理权能。此外，村社集体治理能力在历史变迁过程中逐渐弱化，也是村社集体“制度悬浮”的重要原因。取消农业税费后，我国开始实施“城市支持乡村、工业反哺农业”的重要战略，资源下乡成为乡村治理的重要特征。在资源下乡的过程中，村社集体的治理能力反而被弱化。一方面，资源下乡消解了村社集体的组织基础。在这一背景下，国家过于强调资源输入，组织和制度供给却明显滞后，“资源消解自治”的困局逐渐出现。财政资金以项目形式进入村庄，农民不再直接参与公共物品生产过程，村社组织的治理功能被分解和替代。国家下乡的资源逐年增多，但是这些资源并没有转化为村社组织的治理能力。另一方面，行政下乡压缩了村社组织的自主空间。资源下乡的同时，政府权力、制度规范和监督检查随之下乡，村集体由过去自治单元变成国家行政体系末端。在此背景下，村社组织性质发生根本变化，村集体围绕政府治理任务开展工作，越发失去自主性和灵活性，也就越来越没有精力、动力回应农民生产需求。
基于上述原因，笔者认为村社集体发展的关键是集体治理，通过集体有效治理激活村社集体经营功能，充分发挥统分结合双层经营体制的制度效能。
三、村社集体治理：S村“按户连片”实践
（一）S村“按户连片”概况
2013年起，为完善产权保护制度，我国开启农村土地确权颁证工作。2014年，S村所在县开启农地确权颁证登记试点。县级政府希望借确权的政策机会回应农民诉求，解决土地细碎化和农田水利建设问题。地方政府采取的政策是在全县推行“按户连片”，以此激活村社集体，发挥村社集体的经营功能。“按户连片”的具体措施是：在稳定土地承包关系前提下，充分尊重农民意愿，灵活运用土地流转政策，将农民分散地块调整到1—2片且“不插花”。在实践过程中，地方政府不直接干预制度实践，而是由村集体按照基本原则和要求，结合实际情况自主推行“按户连片”。截至2018年底，S村所在县按户连片面积达129.98万亩，连片耕种面积占承包耕地面积的92%。S村位于江汉平原丘陵地带，全村总面积35平方公里，农田面积3400亩，主要以种植水稻和油菜为主。S村共有6个村民小组，共230户1009人，支部党员30人。2015年以前，S村土地细碎化问题较为严重，户均10亩承包地，地块数量就有接近20块，且分布在不同位置。分田到户以后，S村的集体资产就全部分到农户手中，村社集体由于资源匮乏无力开展公共建设，大部分农田都没有修建机耕道和灌溉沟渠。取消农业税以后，S村不再收取共同生产费，从而也失去了集体经营的经济来源，村社集体再也无法发挥“统”的作用。
2015年县级政府推动“按户连片”时，农户积极性很高，大家希望借此机会解决承包地细碎化问题。基于此，乡镇政府号召S村村组干部、党员以及由各组村民代表组成工作专班，入户征求农户意见。在入户走访基础上，工作专班多次召开小组会议，讨论“按户连片”具体方案，比如机耕道建设、水源水系划片等。工作专班针对存在的问题专门开展研讨，通过民主协商方式逐一化解，最终确定“按户连片”的基本方案。
2016年，S村以村民小组为单位，对整组土地按照水源水系进行划片。与此同时，村组干部动员全体农户参加公共基础设施建设，比如修建机耕道、灌溉水渠、改造电路等，确保所有田块都通路、通水和通电。在推行“按户连片”的过程中，S村修建了59条机耕道，接通了每个片区的电路。此外，全村投入数十万元各类资金清理池塘、修建机井，全面解决了农田灌溉问题。在此基础上，村民小组对每个片区的地块进行编号，农户通过抽签方式确定地块，地块面积以二轮承包时的承包地面积为准，最终实现了土地“按户连片”。
（二）“按户连片”与村社集体治理
在推行“按户连片”时，S村村干部尤其重视构建良性集体治理机制，以实现集体经营的有效性。集体治理机制指：不同利益得以调和进而使多元参与主体采取联合行动的治理手段。在“按户连片”实践过程中，多元主体包括地方政府、村集体、村庄“精英”和农户。结合实践来看，S村构建的集体治理机制主要包括三方面：村集体对农户的社会动员；农户民主协商过程；公共权力的生产与实践。上述机制的作用在于激活集体经营，即以实现对分散承包经营权的整合为基础，通过调整不同主体土地利益，实现农户承包地的整合连片。
第一，通过社会动员推动土地经营权整合。“按户连片”的第一个步骤是将分散在农户手中的土地经营权整合起来。经营权整合涉及村社集体的绝大多数农户，村干部需要动员农户参与进来。社会动员体现的是农民的集体性，这是由村社集体制度赋予的政治属性。社会动员的目标是形成“集体意志”，为集体经营奠定群众基础。社会动员的主要力量是村干部，作用是对村庄“精英”和普通农户进行动员。
村中影响较大的农民较为重要，主要包括老干部、老党员和经济能人，他们在村庄中有一定话语权，多数都对村庄公共事业充满热情，因此，社会动员的关键在于获得他们的支持。在开展社会动员过程中，S村首先充分动员村中老干部和老党员，使其带头参与“按户连片”实践。S村2组的前任小组长耕种21亩水田，其中自家承包地15亩、流转6亩。为方便生产，2010年前任小组长自己修建了机耕道和机井。村书记对他说：“你带头把田交出来，吃点亏就吃点亏，反正这次搞连片，肯定还要再修机耕道，修水渠，也不影响你种田。”村中影响比较大的农民被动员起来后，很快成为动员其他农户的重要力量。
对于广大农户的动员，既需要村干部以召开村民小组大会的方式开展整体动员，也需要影响较大的农民加以分散式动员。村干部既是村庄治理意志的践行者，也是集体治理的组织者和协调者。在开展农户动员的过程中，S村召开了上百次各种会议，还反复走访农户，征求农户意见。在开展社会动员的过程中，村干部遇到部分农民心态不积极、抵触土地连片的情况。这些农户大多没有“按户连片”的需求，或是通过自发互换实现了土地连片，或是承包地生产条件较好。这时，村干部就需要综合运用行政资源、文化资源，对农户进行动员。
村干部开展社会动员主要采用三种策略。
一是讲政策。讲政策是为了强调社会动员的合法性。S村村干部大多是老干部，在村庄中威望较高。尤其是村书记，担任村书记超过20年。同时，S村村干部十分擅长与农户打交道。村干部在动员农户的过程中，不断强调“‘按户连片’是县里的政策”，耐心为农户讲解政策。村书记说：“政策是好的，但是农民只在乎自己有没有好处。我们把政策讲清楚、讲透彻，让所有人脑子里的那个政策都统一，这就叫统一思想。”
二是讲关系。基于地缘和血缘的社会关系、“人情”和“面子”，是村干部开展社会动员的重要手段。宣传“按户连片”政策时，部分农户不同意。在开展工作时，村干部充分利用乡土社会中的“面子”与“人情”。正如一位村干部所言，“我们说话还是管用的，他们（农户）要给点‘面子’的”。同时，“按户连片”符合农户利益，如果有人故意不配合，在“面子”上也过不去。
三是算经济账。“按户连片”虽然有利于农业生产，但并非所有农户都看得到好处，这就需要村干部合理应对不同农户，给农户算经济账，打消其顾虑。村书记表示：“有的农户脑子转不过来，只看到眼前的利益。我就给这些农户算了一笔账，告诉他们按户连片以后，生产费用可以节省多少，劳动力可以节省多少。这样一算，农民就清楚了，原来土地连片好处这么大。”
通过开展广泛社会动员，S村形成“按户连片”的公共意志。在此基础上，S村通过“经营权流转”的方式实现经营权整合。具体来说，在获得农户同意的基础上，将农户的承包地流转到村集体，进而在产权层面实现对分散经营权的整合。在土地经营权整合的基础上，村集体获得了土地控制权和统筹权，从而有利于开展利益调整与按户分配土地的工作。
第二，通过民主协商实现土地利益调整。“按户连片”涉及土地经营权调整，关乎绝大多数农户的根本利益。在不同地块差异较大的情况下，合理调整农户间的土地利益将成为“按户连片”成功推行的关键。在实践过程中，村干部发现农户土地利益分歧如下：
一是部分农户的农田生产条件较好，有的通过自发互换实现连片，有的承包地水源条件、交通条件较好，有的已经对基础设施进行完善，他们希望“按户连片”不让自己的生产条件更差。
二是部分农户流转亲戚朋友的承包地，扩大了经营规模，形成了“大分散、小集中”的农田格局，这部分农户希望“按户连片”不影响自己经营。
三是部分农户在分田到户时实际获得土地面积大于承包面积，希望“按户连片”时自己的承包地面积不减少。
四是部分地块位置不好且农业生产条件较差，有的没有机耕道，有的水源问题难解决，大多数农户都不希望分到这部分地块。五是取消农业税以后，堰塘、机动地等集体资源基本被私人侵占，“按户连片”以后地块位置必然发生变化，这部分集体资源需要重新分配。
为妥善处理农户间的利益分歧，村干部以村民小组为单位召集农户参与协商，共同讨论如何解决。经过反复协商，村民小组内部最终确立如下解决方案：
一是在重新丈量既有承包地面积的基础上，以维持农户承包面积不变为原则，对全组土地进行划片，每个片区保证水源供给和道路通畅；
二是利用地方政府的项目资源和农户筹工筹劳，开展基础设施建设，主要是修建机耕道和灌溉沟渠，清理堰塘；
三是集体资源全部收回、重新分配，以地块位置为基础重新分配堰塘使用权限。上述方案按照“少数服从多数”原则表决后通过。
“按户连片”是对土地细碎化问题的有力回应，代表了农民的公共利益。基于此，村庄内部围绕土地细碎化治理这一核心诉求，形成了高度统一的公共利益。在此基础上，农户以村集体为载体，通过民主协商方式协调土地利益，形成符合公共利益的土地资源配置方式，解决农业生产中的公共服务问题。当然，即便通过利益协商形成一致意见，也会有少部分人利益相对受损。这部分农户因个人利益无法满足，不配合村干部开展工作。对此，村干部往往通过熟人关系进行说服。
第三，以农民组织化为基础落实土地按户分配。通过整合土地经营权和调整土地利益，S村的农户自愿以村集体为载体形成利益共同体，共同致力于促进村庄发展。在此背景下，村社组织获得农民赋予的集体治理权，为推动“按户连片”奠定了基础。在此基础上，S村以组织化形式落实“按户连片”，具体包括以下三方面内容。
首先，依托村集体承接政府项目。在推动“按户连片”的过程中，地方政府为村社提供了部分资源支持。S村所在乡镇将每年的“一事一议”财政奖补项目分配给10个村，每个村10万—20万元。D镇共有20个行政村，每个村每隔两年就可获得10万—20万元的项目支持，用于开展农业基础设施建设。上述项目落地的条件是：村庄内部必须形成“按户连片”的公共意志。在这一背景下，村集体就能借助项目资源有效改善农田生产条件，降低“按户连片”的落实难度。由于为农户带来了实实在在的好处，农户对村社集体的认同感得到了增强。
其次，农户共同开展公共建设。在推动“按户连片”过程中，开展农业基础设施建设是较为关键的步骤。虽然地方政府为村庄提供了项目资源，但这对村庄来说仍然不够。S村共有6个村民小组，每个村民小组开展农业基础设施建设至少需要10万元，因此，村集体还要整合村庄内部资源。一方面，村干部号召本村“乡贤”和“精英”为村庄建设捐款。另一方面，村干部组织农户筹工筹钱，共同为开展公共建设出力。以S村2组为例，该小组在村社组织统筹下，每户出一个劳动力，全村30多个劳动力干了7天，修了10余条机耕道，总长度有2—3千米。
最后，村社统筹土地经营权分配，实现土地“按户连片”。S村的经营权分配主要以片区为单元，在开展公共建设的过程中，每个小组综合考虑水源条件、地形特征等因素，将土地划分为若干片区，每个片区面积在50—100亩之间。由于公共建设涉及土地面积变动，村集体以占地面积为基础，对承包面积进行“同增同减”。在此基础上，村集体引导农户“抓阄”，确定农户的地块位置。在分配地块的过程中，村集体需要做好两方面统筹工作：一是确定片区的分配顺序，一个片区分完后再分另一个片区，直到分完为止；二是为农户分配对应地块，农户通过“抓阄”确定顺序后，村集体就按照顺序为该农户分配对应面积的地块。在实践过程中，有的村民小组采取“承包权调整、承包地颁证和经营权调整一并实施”的方式，实现了承包地的永久连片。有的村民小组则采取“承包权不动、经营权相互流转”的方式，实现了经营权层面的“按户连片”。
总之，S村运用集体治理手段成功推动了土地“按户连片”，激活了村社集体的经营属性，使统分结合双层经营体制发挥了“统”的作用。村社集体通过对土地进行调整，供给农业生产的公共物品，有效解决了土地细碎化、农田水利设施不足等问题，极大改善了小农户的生产经营条件，加快了小农户现代化进程。
四、村社集体发展的实践路径
结合S村实践来看，村社集体发展的关键是通过有效治理机制激活集体经营功能，主要涉及三方面：一是集体治理对集体利益关联的强化；二是集体治理对集体经营规则的建构；三是集体治理对集体经营能力的“再造”。
（一）治理需求统合与集体利益关联强化
“按户连片”的治理目标有两个：第一，回应农户的生产需求；第二，推动小农户的农业经营制度创新。基于此，地方政府更加关注农户的土地利益。绝大多数农户的主要需求是克服土地细碎化和解决“一家一户不好办”的公共事务。由于上述两个问题涉及绝大多数农户，地方政府必须想办法使农户成为农业治理主体。在推动土地“按户连片”过程中，地方政府和S村的村干部充分听取农户意见并且积极回应农户需求，使农户充分参与并主导土地“按户连片”的实践。这不仅是村干部统合农户需求且吸纳农户参与的治理过程，还是强化村社集体利益关联的过程。
由于人地关系变革和农民流动，青壮年劳动力外出务工以获得更高收入，中老年人成为农业生产的主力，普遍希望改善土地耕作条件。同时，随着年龄不断增大，部分老人退出农业生产，希望将土地流转出去，但细碎分散的土地阻碍了土地流转。可以发现，虽然对土地利用方式存在差异，但农户有共同的地权诉求：优化土地资源配置效率和改善农田生产条件。在“按户连片”治理过程中，村干部充分了解农户诉求，对之加以统合，并以此为基础开展社会动员。同时，村干部还充分考虑少数不积极农户的需求，采取多种方式加以满足。
由此，农户围绕“按户连片”形成更加紧密的利益关联。一方面，农户与农户之间的利益关联更加紧密。分田到户以后，农业生产成为一家一户的事情，但村社集体仍为农户提供公共物品和公共服务。农业税取消后，村社集体不再为农户提供服务，小农户与村社集体的利益关联断裂，这导致农业生产中的组织与合作越发困难。在“按户连片”治理实践中，村干部以破除土地细碎和改善农业生产条件的共同需求为基础，再次将农户组织起来，加强了农户之间的利益关联。另一方面，农户与村社集体的利益关联更加紧密。在“按户连片”过程中，村集体在农户支持下，再次获得集体土地和集体资源的管理权能，充分发挥统筹协调功能。在上述过程中，农户与村集体形成紧密的利益关联和以村社集体为核心的利益共同体。
在推进“按户连片”治理实践时，集体土地权利落实从解决集体内部资源分配问题，转换为改善农业生产条件和破解地权细碎问题。围绕集体土地权利落实，农户形成更加紧密的利益关联，村集体成为流转经营权和互换承包权的协调者，并且为农户提供公共服务。
（二）治理结构生成与集体经营规则建构
在“按户连片”治理实践中，S村形成了“村社统筹、‘精英’引领、农民参与”的治理结构，极大推动了相关工作，形塑了集体经营的基本规则。
村社统筹“按户连片”有现实合理性和制度合法性。一方面，村社集体作为整合型农民组织单元，远比分散经营的小农户更容易供给公共服务，能够有效降低交易成本。另一方面，作为政治、经济和社会的统一体，村社集体拥有经济资源（以集体土地资源和集体资产为基础）、治理资源（以村庄公共性和多元治理主体为基础）、制度资源（以集体土地所有制和村民自治为基础），具备组织农民的充分条件。在动员农民的过程中，村社组织发挥统筹组织作用，推动了集体行动。
在推动“按户连片”过程中，村庄中有影响力的农民是核心行动者，发挥带头和引领作用。组织动员农民推动“按户连片”契合村庄整体利益，因而村庄“精英”乐于提供帮助。在村集体开展具体工作时，村庄中有影响力的农民的作用具体包含：一是积极带头，发挥示范作用。在土地连片过程中，他们率先同意经营权整合；在筹工筹劳的过程中，他们带头出钱出力。二是帮助村集体开展群众动员。在土地利益调整和土地分配过程中，往往存在部分村民不愿意配合，导致“按户连片”受阻，这时，他们就运用熟人社会的中的“面子”“人情”等资源，对农民进行动员。
农户是集体行动的主体，通过民主协商和民主决策参与“按户连片”。在推动“按户连片”的过程中，S村需要应对大量的具体事务，如统筹公共建设资金、协调土地利益以及协商农户差异化土地诉求等，而只有通过民主协商和民主决策，这些问题才能得到有效解决。
S村所形成的集体统筹、代表引领、农民参与的村庄治理结构，将“自上而下”的制度设计转化为村社成员的共同关系和规则，从而激励广大农户共同参与制度实践。在“按户连片”过程中，村集体积极发挥“统”的功能，将分散在农民手中的土地经营权集中起来，解决了土地分散经营下农业生产规模小与农业经营效率低的问题。与此同时，村集体积极承担农业生产的组织协调职能和公共物品供给职能，这对于维护农业生产秩序具有重要意义。
（三）治理资源整合与集体经营能力
治理资源整合是村社集体发展的第三个机制，作用是“再造”村社集体的经营能力。前文已提及，村社集体出现“制度悬浮”的部分原因在于缺乏经济资源，难以回应公共建设和公共服务需求。农业生产具有公共性特点，只有为小农户供给公共设施，才能完成分散经营。缺乏资源支持的集体经营很难发挥作用，“按户连片”实践同样如此。在推动“按户连片”过程中，村集体的治理目标是改善以农田水利为核心的农业生产条件，整合细碎化的土地资源。显然，这需要一定经济资源。如果资源全部由农户提供，那么很可能出现部分农户不愿承担或难以承担的情况；如果资源完全由国家通过项目制提供，则无法有效动员农民。因此，整合多元治理资源对于提升集体经营能力具有重要作用。
第一，争取地方政府的项目资源。在推行按户连片的过程中，县乡政府为提供了“一事一议”项目资金，给予村集体较大自主权限。S村通过积极争取“一事一议”项目，解决了2个村民小组的公共建设资金问题。同时，S村在地方政府支持下将“按户连片”与高标准农田建设、全域国土整治等项目结合起来，渐进式推动“按户连片”。自2016年以来，S村先后争取到两个高标准农田建设项目，项目区域总面积达1300亩。高标准农田建设项目涉及土地平整、机耕道建设和灌溉沟渠建设，对于改善农田基础设施意义重大。在开展高标准农田建设过程中，S村通过社会动员和民主协商等方式，形成“按户连片”的公共意志。因此，高标准农田建设项目成为推动“按户连片”的重要资源。村集体争取的项目资源具有较强的嵌入性，很大程度上激活了村社集体经营动力。
第二，激活村庄内部的治理资源。一是激活村庄社会资源。基于地缘和血缘的社会关系、“人情”和“面子”，是村干部开展社会动员的重要手段。为此，需要充分发挥村庄“精英”的作用。村庄“精英”具有较高社会威望且善于运用关系、“人情”和“面子”等资源。二是动员农户。在推动“按户连片”过程中，S村部分村民小组通过筹工筹劳充分调动了农户的劳动力资源，大大降低了公共基础设施建设的经济成本。同时，筹工筹劳也理顺了农户与村社集体之间的权利义务关系，增强了农户的集体认同感和归属感。三是有效整合集体资产。在推动“按户连片”过程中，村干部基于村庄公共利益，将私人侵占的集体堰塘等资源收归村社集体，以此解决农田灌溉的水源问题。
通过“自上而下”争取项目和“自下而上”调动村庄，S村有效整合了各类治理资源。由此，村社集体的统分结合双层经营体制就具备了“统”的财政基础。也就是说，S村对治理资源进行整合促使村社集体的经营能力大幅提升。基于此，村社集体就能够以土地集体所有制为基础，通过土地经营权流转的方式对土地资源进行再配置，推动农户实现“按户连片”经营。
在推进乡村振兴战略过程中，如何根据农村改革与时代发展的需要，重新激发村社集体活力，成为亟待解答的理论问题和实践问题。在统分结合双层经营体制中，村社集体兼具经营属性与治理属性，而治理又是经营发挥效能的基础，因此，通过集体治理激活集体经营，是实现村社集体“再造”的重要路径。
本文以鄂中S村“按户连片”实践为例，探讨集体治理如何激活集体经营效能从而“再造”村社集体。农村改革初期，由于过分强调“分”而弱化集体“统”的功能，S村难以行使“统一经营”职能。在农村人地关系变革背景下，强化村社集体“统”的能力，激活村社集体的经营属性逐渐成为农户的共同诉求。在地方政府支持下，S村通过社会动员、民主协商和农户组织化手段推动“按户连片”实践，在回应农户诉求基础上，实现了对村社集体的“再造”：一方面，村社集体通过土地经营权整合和土地利益调整，实现了土地资源的优化配置，形成了“按户连片”的农田格局；另一方面，村社集体充分发挥了“统”的功能，包括强化对集体土地的调控，为分散经营的农户提供公共物品等。
S村之所以实现对村庄集体的“再造”，核心在于构建了能够激活集体经营的良性治理机制。在推动“按户连片”过程中，S村通过三方面治理机制激活了集体经营功能：一是通过统合不同农户的治理需求，强化农户之间、农户与村社集体之间的利益关联；二是通过生成“村社集体统筹、村庄‘精英’引领和农户自主参与”的村庄治理结构，明晰不同治理主体的角色，构建集体经营的规则；三是通过整合村庄内外部的各类治理资源，为村社集体发挥功能奠定了财政基础。基于此，统分结合双层经营体制得以发挥“统”的功能，村社集体“再造”得以实现。S村的实践表明，村集体开展集体治理过程也是村集体“再造”村社集体的实践过程。
从S村的治理实践可以得出如下启示：第一，“再造”村社集体的关键是通过集体治理激活集体经营功能。在村社集体的制度构造中，集体经营和集体治理是两个关键。集体治理通过协调不同主体间的利益关系来促使多元主体采取联合行动，集体治理是集体经营的组织基础，因此，构建有效的治理机制是激活村社集体的重要途径。第二，发挥村社集体“统”的功能的制度基础是土地集体所有制。集体土地所有制尊重农民主体地位，充分体现了中国特色社会主义制度与社会主义集体经济的优越性，因此，在坚持集体土地所有制的基础上，提高农村土地制度效率，推进农村土地资源优化配置，对于全面实现农业现代化至关重要。
（作者系北京工业大学文法学部讲师；来源：昆仑策网【授权编发】，转编自“毛邓理论研究”微信公众号，原载“《毛泽东邓小平理论研究》2024年第11期；图片来自网络，侵删）
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