单双祥｜一个病句喊了三四十年 - 昆仑策
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单双祥｜一个病句喊了三四十年
2025-06-11
转变职能：这个病句折腾了四十多年，必破之
单双祥
【前言】转变职能，这个病句，从1988年提出算，已经37年，有学者认为1982年就开始喊，算起来被喊了四十多年，甚至更久，问题是一开始就没认识到或者认识到无人勇敢地揭开这层窗户纸，指出其本质。这种沉默，使得公众在不知不觉中被误导，对行政改革的认知产生偏差。它像是慢性的温和病毒一样，日积月累地影响着我们对机构职能、政府角色以及社会运行规律的理解。是时候有人站出来了，捅破这层薄薄的窗户纸，病句就是病句，喊一万遍还是病句，永远不会变成真理。这不仅关乎语言的纯洁性，更关乎我们对社会发展的清晰认知。我们要做的，如何正视这个病句，剖析其错误根源，唤醒公众的理性思维，让每一个人都能看清这场“文字游戏”背后的真相。
语言是思维的载体，而思维惯性往往藏在最习以为常的口号里。在中国行政改革的话语体系中，“转变职能”这个短句已回荡了四十个春秋。从1980年代“有计划的商品经济”到1990年代“社会主义市场经济”，从2013年“简政放权”到2023年“深化党和国家机构改革”，“转变职能”始终是贯穿其中的核心表述。它像一根隐形的红线，既串联起不同阶段改革的目标设定，也塑造着公众对政府与市场关系的基本认知。
但在语言学和逻辑学的维度上，这个看似正确的口号是否经得起推敲？当我们跳出改革话语的语境，从人类社会的本质属性出发，从机构运行的客观规律切入，或许会发现：“转变职能”这个被反复强化的话语，本质上是一个混淆了社会属性与自然属性的病句。它的长期流行，不仅遮蔽了行政改革的深层矛盾，更埋下了机构职能紊乱的制度隐患。本文将从概念辨析、历史回溯、现实影响三个维度展开分析，最终呼吁回归到“机构决定职能”马克思主义辩证唯物论正轨上。
一、“转变职能”为何是病句？
从属性混淆看逻辑谬误
要判断“转变职能”是否为病句，首先需要明确两个核心概念：机构的自然属性与人的社会属性。这两个属性的混淆，正是“转变职能”这一表述的根本问题所在。
（一）人的社会属性：主观能动性的边界
人类作为万物之灵，其最本质的特征是社会属性。马克思指出：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”这种社会属性赋予人类强大的主观能动性——我们可以主动设定目标、调整行为、重构关系。从这个意义上说，“转变”是人类最擅长的能力，农民可以转变种植结构，企业可以转变经营方式，个人可以转变职业方向。只要符合社会发展的客观规律，“转变”不仅是合理的，更是进步的阶梯。
（二）机构的自然属性：客观规律的约束
但机构（包括政府机构、企业组织、社会组织等）作为人类创造的工具，其本质是自然属性与社会属性的统一体。所谓自然属性，是指机构作为“组织系统”必然遵循的客观规律，比如农业、教育、卫健、国防、银行……，它有明确的边界（由目标、资源、能力共同界定），有稳定的结构（层级、分工、流程构成的系统），有自组织的特性（会根据内外部环境变化自我调整）。就像一棵树不会因为“要长成玫瑰”而改变根系结构，一家企业不会因为“要转型互联网”而否定制造业的基本逻辑，政府机构也不会因为要“转变职能”而突破其作为公共权力执行者的本质边界。
（三）“转变职能”的逻辑悖论
当我们将“转变”这一人类特有的主观能动性，强加于具有独立自然属性的机构时，就产生了根本的逻辑矛盾：
主体错位：“转变职能”的表述隐含了一个前提——存在一个超越机构的“转变主体”。但机构的职能本质上是其自然属性的外在表现，如同人的性格是其生理结构和成长经历的总和。真正“转变职能”的主体只能是机构自身，而非外部的口号或指令。当外部力量（如上级部门）强行要求机构“转变职能”时，实际上是在用主观意志替代机构的客观规律。例如，有的地方将蔬菜管理机构划转到财政机构属下，再例如，农村经济经营管理机构一时划转到财政机构属下，一时划转到农业农村机构属下，这些都是主观意志决定的，不遵循自然属性的主体错位。
规律漠视：机构的职能由其目标、资源和能力共同决定。例如，市场监管局的职能是维护市场秩序，这源于其“市场监督管理”的法定目标、配备的执法资源和专业能力；教育局的职能是发展教育事业，这源于其“教育管理”的法定目标、教育资源的专业配置。如果脱离这些基础，要求市场监管局“转变”为教育机构，或要求教育局“转变”为市场监管机构，无异于让鱼学会爬树、让鸟学会游泳，本质上是对机构自然属性的破坏。
概念偷换：“转变职能”的表述往往将“职能调整”等同于“职能转变”。事实上，“调整”是基于现有基础的优化（如细化分工、整合流程），而“转变”则隐含着对原有职能的根本否定。这种偷换概念的做法，使得改革实践中出现了大量“为转变而转变”的形式主义——机构为了完成“转变任务”，盲目削减传统职能、增设时髦领域，最终导致“老职能没人管、新职能不会管”的尴尬局面。
二、上世纪九十年代的“转变职能”狂热：
从改革工具到思维定式
如果说早期的“转变职能”还停留在理论探讨阶段，那么上世纪九十年代的市场化改革浪潮，则将其推向了前所未有的高度。这场以建立社会主义市场经济体制为目标的经济改革，需要政府从“全能型”转向“有限型”，从“统治型”转向“管理型”、再从“管理型”转向“服务型”……，“转变政府职能”因此成为改革的核心口号。但由于对“转变”的片面理解和过度使用，这一口号逐渐异化为掩盖体制矛盾的“万能药方”，最终演变为一种思维定式。
（一）改革背景：从“全能政府”到“有限政府”的探索
计划经济时期，我国实行的是部门管理体制：每个行业都对应一个部委（如纺织部、机械部、冶金部），部委既是行业规划者，又是企业所有者，还是市场监管者。这种体制在工业化初期曾发挥了集中资源的作用，但随着经济发展，其弊端日益凸显：政企不分导致企业缺乏活力，部门利益导致市场分割，职能重叠导致效率低下。
1992年邓小平南方谈话后，建立社会主义市场经济体制成为改革目标。要实现“市场在资源配置中起基础性作用”，必须打破计划经济的“部门管理”模式，推动政府从“直接管理企业”转向“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”。只要静下心思考，这本来是个角色的调整，管理方式上的转变，在此背景下，“转变政府职能”被提上日程，其核心诉求是明确政府与市场的边界，解决“政府越位、缺位、错位”问题。
（二）口号异化：从“职能调整”到“职能转包”
但在改革实践中，“转变职能”逐渐偏离了初衷，出现了三重异化。
从“调整”到“转包”，一些地方政府将“转变职能”简单理解为“甩包袱”。例如，将原本由政府部门承担的公共事务（如社区服务、养老保障、环境卫生）转移给事业单位或社会团体，美其名曰“社会化”；将部分行政审批权限下放给中介机构，美其名曰“市场化”。但这些承接主体往往缺乏专业能力和责任约束，最终导致公共服务质量下降、监管真空出现。更严重的是，某些部门通过“职能转包”变相设立“小金库”，滋生腐败。
从“优化”到“标签化”，一些部门将“转变职能”作为应付检查的“政治任务”，表面上精简机构、合并职能，实际上通过“翻牌公司”“变相保留”等方式保留核心权力。例如，某省在1998年机构改革中，将原有的10个工业厅局合并为2个“经贸委”下属的办公室，但原厅局的行政编制、领导职数并未减少，只是换了一块牌子。这种“换汤不换药”的操作，使“转变职能”沦为一场文字游戏。
从“协同”到“割裂”，由于缺乏对机构自然属性的尊重，改革中出现了“为减部门而减部门”的极端做法。例如，某地将原本需要多部门协同的环境保护职能拆分为“污染控制”、“生态保护”、“核安全”等独立机构，导致九龙治水；某地将原本需要统一管理的知识产权职能分散到科技、工商、版权等部门，导致各自为政。这种割裂式改革不仅没有提高效率，反而加剧了职责交叉和职能重叠。
（三）后果显现：机构臃肿与职能紊乱的恶性循环
“转变职能”的口号异化，最终导致了严重的制度后果。
机构臃肿：表面上看，1998年机构改革裁撤了100多个部委办局，人员精简了47%，但实际上许多部门通过增设直属机构、事业单位、临时机构（如“领导小组”“办公室”“服务中心”）变相扩编。到2004年，全国各级党政机关所属事业单位已达130多万个，比1990年增长近一倍。
职责交叉：据2004年国务院法制办的统计，当时涉及食品安全监管的部门有15个（农业、质监、工商、卫生、商务、海关等），涉及城市管理的部门有17个（住建、城管、环保、工商、公安等）。这种“多龙治水”的局面，导致“有利的争着管、无利的没人管”成为普遍现象。
职能紊乱：一些部门为了证明“转变职能”的成效，盲目增设“创新职能”。例如，某县农业农村局在未具备技术能力的情况下，增设“农村电商指导科”“农房建设科”；某区教育局在没有专业设备的情况下，增设“人工智能教育推广中心”。这些“为创新而创新”的职能，最终沦为形式主义的摆设。
（四）深层原因：对“自然属性”的忽视与“社会属性”的滥用
上世纪九十年代“转变职能”的狂热，本质上是对机构自然属性的忽视和对人的社会属性的滥用。改革者过度相信“主观能动性”的力量，认为只要提出“转变职能”的口号，就能通过行政命令推动机构自动优化；却忽视了一个基本事实：机构的职能是其目标、资源、能力的函数，如同生物的器官是其生存环境的适应结果，不可能通过简单的“转变”实现优化。
更关键的是，这种口号的流行与中国传统文化中的“人定胜天”思想产生了共鸣。从“大跃进”时期的“人有多大胆，地有多大产”，到改革开放初期的“敢想敢干”，中国社会始终存在一种“轻规律、重意志”的思维惯性。“转变职能”的口号恰好契合了这种思维，使其从改革工具异化为思维定式，最终陷入“越喊越乱、越乱越喊”的恶性循环。
三、后遗症仍在：
行政外包背后的“职能异化”
如果说上世纪九十年代的“转变职能”主要导致了机构层面的紊乱，那么进入21世纪后，其负面影响开始向公共服务领域渗透，最典型的表现就是“行政外包”的泛滥。这种以“转变职能”为名、行“推卸责任”之实的做法，本质上是机构自然属性被破坏后的必然结果。
（一）行政外包的定义与现状
行政外包是指政府部门将原本应由自身承担的公共服务或管理职能，通过合同形式委托给企业、社会组织或个人承担。从2000年前后的“政府购买服务”试点，到2013年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，再到2020年财政部印发《政府购买服务管理办法》，行政外包在政策层面被逐步规范。但在实践中，却出现了严重的异化。
范围无限扩张，从传统的环卫、绿化、养老等事务性服务，扩展到市场监管、环境保护、安全生产等行政职能；从基层社区的公共服务，延伸到教育、医疗、社保等核心民生领域。
责任模糊不清，许多外包合同仅规定“结果导向”（如完成多少公里的道路清扫），却对服务质量标准、监管责任、违约责任缺乏明确约定。一旦出现问题（如环卫作业导致环境污染、养老服务引发安全事故），政府部门往往以“已外包”为由推卸责任。
利益输送频发，部分外包项目通过“量身定制”招标条件、设置排他性条款，成为部门利益输送的工具。例如，某县环卫外包项目中，中标企业竟是环卫局原局长的亲属企业；某市智慧城市建设中，外包企业实为信息中心的关联公司。
（二）行政外包的本质：机构自然属性的彻底背离
行政外包的泛滥，本质上是机构自然属性被破坏后的“异化”表现。
目标异化，政府机构的本质是提供公共产品、维护公共利益，保驾市场公平竞争，但外包后，一些机构将“成本控制”置于“公共利益”之上。例如，为降低外包费用，选择资质不足的企业，导致公共服务质量下降；为规避监管责任，对外包企业的违规行为睁一只眼闭一只眼。
能力异化，政府机构的核心能力是公共管理能力（如政策制定、资源调配、纠纷调解），但外包后，部分机构逐渐丧失了直接提供服务的能力。例如，一些社区居委会长期依赖物业公司管理环境卫生，导致自身组织居民自治的能力退化；一些市场监管机构长期依赖第三方检测机构，导致自身专业执法能力弱化；某地农村“三资管理”长期依赖第三方会计事务所，导致某地农村经济经营管理能力弱化。
责任异化，政府的法定责任是不可转嫁的。但行政外包后，部分部门将“合同责任”等同于“法律责任”，认为只要支付了费用，就可以免除自身责任。这种认知不仅违背了《行政许可法》《政府采购法》的基本原则，更损害了政府的公信力。
（三）典型案例：校园食品安全事件中的责任推诿
2021年，某省发生多起校园食品安全事件，涉事餐饮企业均为教育部门通过“政府购买服务”外包的企业。事件发生后，教育部门声称“已履行招标程序，责任在企业”，市场监管部门声称“日常检查已完成，问题突发难以避免”，而学校则声称“只负责配合，不承担管理责任”。最终，虽然涉事企业和相关人员被追责，但公众对“政府外包=责任外包"的质疑持续发酵。
这一事件暴露了行政外包的核心矛盾，当政府机构将自身职能外包时，实际上是将公共服务的“最终责任人”从机构异化为市场主体的逐利者。由于市场主体的天然逐利性与公共服务的公益性存在根本冲突，这种异化必然导致公共利益的受损。
四、该反思了：
让“机构决定职能”的真理发光
从“转变职能”的口号异化，到行政外包的责任推诿，我们付出了近四十年的改革成本。现在到了必须反思的时候：真正的改革不是用主观意志“转变”机构的职能，而是尊重机构的自然属性，让机构根据自身目标、资源和能力，让事物运行趋势决定职能边界；不是用行政命令推动机构转型，而是通过制度设计引导机构优化；不是用口号标签定义改革成效，而是用实际效果检验职能。
（一）真理的回归：机构决定职能的本质
让机构决定职能并非否定改革，而是回归改革的本质——通过优化机构职能配置提升治理效能。其核心逻辑是：
目标导向：机构的职能应与其设立事物运行趋势其目标高度契合。例如，市场监督管理局的职能应围绕“维护市场秩序”展开，包括市场培训宣传、准入许可、监督检查、执法处罚等；教育局的职能应围绕“促进教育公平”展开，包括资源分配、质量监管、政策保障等。
资源匹配：机构的职能应与其拥有的资源（专业人力、财力、技术）相匹配。例如，县级市场监管局若仅有10名执法人员，却要承担全县1000家企业的日常监管，显然超出了其资源承载能力，此时应通过增加编制、购买服务或调整职能边界来解决，而非强行要求“转变职能”。
能力适配：机构的职能应与其具备的专业能力相适应。例如，生态环境局的核心能力是环境监测和执法，若要求其承担"新能源汽车推广"职能，显然超出了其专业范围。
（二）制度保障：构建“职责职权职能整体统一”的治理体系
要让“机构决定职能”的真理落地，必须构建“事前职责法定”、“事中职权流程规范（事中针对不同的对象可以转变方式，该服务用服务方式，该监管就用监管方式，该用法律惩戒就用执法方式，服务、管理、执法都是实现职能的子集）”、“事后职能效能评估”的整个制度体系。
明确职责边界，通过立法（如《机构编制法》）明确各类机构的法定职责，禁止随意增减或调整。例如，规定市场监管局不得承担教育职责，教育局不得承担市场执法职责，从源头上杜绝“职能紊乱”。
规范调整程序，建立事后职能的科学评估机制。任何职能调整都需经过"需求论证—成本效益分析—专家评审—公众参与—人大审议"等环节，确保调整符合机构自然属性和社会公共利益。
强化监督问责，定期对机构的职能履行情况进行评估（如公众满意度、服务效率、社会效益等）。对擅自调整职能、推诿责任的机构，依法追究主要负责人责任。
（三）实践路径：从“转变”到“优化”的范式转换
具体到改革实践中，需要实现三大转变：
从“口号驱动”到“问题驱动”：改革的目标不应是完成转变任务，而是解决实际问题。例如，针对职责交叉问题，应通过事物属性原理规定明确牵头部门和配合部门，食品安全不安全危害的是人身体健康，卫健委不负责，谁负责？转划到任何部门都是不遵循自然属性；厕所建设，农房改造等其事物属性都属于建筑，住建部门不负责，谁负责？农业农村部门再设个建设科是不是与住建部门职责交叉，违背了事物自然属性。
从“行政主导”到“多元协同”：职能优化不应是政府部门的独角戏，而应是政府、市场、社会共同参与的大合唱。例如，在公共服务领域，可以通过“政府主导、社会参与”的方式，鼓励社会组织承接部分事务性服务，但必须保留政府的监管责任和最终决策权。
从“运动式改革”到“制度化建设”：改革不应是一阵风式的运动，而应是常态化的制度优化。例如，建立机构职能的定期评估机制（每3-5年一次），根据经济社会发展需求动态调整职能配置；建立跨部门协调机制（如联席会议制度），解决职能交叉问题。
（四）社会共识：让真理走进民心
任何改革的成功，最终都依赖于社会共识的形成。让“机构决定职能”的真理走进民心，需要做好如下几方面工作：
成立机构职能研究院：致力于开创新领域，推动机构职能迈向科学化。它深入研究机构职能的内在规律，为机构优化提供理论支持，助力各领域机构破解难题，提升职能配置的科学性。同时，积极培养专业人才，促进机构职能科学在全社会的广泛应用，让机构各司其职、协同高效，为社会高质量发展筑牢根基。
加强科普宣传：通过媒体、社区讲座等形式，普及机构自然属性的基本常识，让公众理解“机构不是万能的，职能不能随意转”的道理。
推动政务公开：通过政府信息公开平台，定期公布各部门的职责清单、履职情况、职能评估结果，让公众监督职能履行是否符合机构自然属性。
鼓励公众参与：在职能调整的重大决策中，通过听证会、民意调查等方式，听取利益相关方的意见，确保改革符合社会公共利益。
五、真理的光芒
永远照耀中国式现代化征程
在中国式现代化的壮阔征程中，让“机构决定职能”的真理，宛如一盏永不熄灭的明灯，高悬于改革与发展的星空，以其智慧的光芒，照亮前行的道路。它不是短暂的光芒，而是恒久的照耀，让现代化建设的巨轮，穿越迷雾、破浪前行。
“机构决定职能”直指现代化建设的核心，是机构高效治理的“智慧火种”。在行政改革的浪潮中，它让政府、企业、社会组织各归其位，各展其能。政府不再包揽一切，而是专注于公共事务和监管责任；企业不再受限于行政干预，而是以创新和效率为核心；社会组织不再被动接受指令，而是以服务和公益为目标。这种职能的精准定位，使资源得以优化配置，活力得以充分释放。
在社会治理的宏大乐章中，“机构决定职能”恰似“精准指挥棒”，让各方力量协同奏响和谐旋律。它消除了职能交叉与重叠的杂音，让各部门在明确的职责框架内，高效运转、紧密协作。在环境治理领域，环保部门坚守生态保护红线，企业积极履行社会责任，社会组织监督与引导公众参与，共同绘制蓝天碧水的生态画卷。
在民生福祉的温暖画卷里，“机构决定职能”更是“贴心守护者”，将公共服务的触角延伸至社会的每一个角落。教育领域，学校自主决定教学模式和课程设置，满足学生多样化需求；医疗卫生领域，医院自主优化医疗服务流程，提高医疗质量。它让每一个个体都能真切感受到现代化成果的温度。
让“机构决定职能”的真理，推进现代化建设的强大引擎，为经济、政治、文化、社会、生态文明建设注入源源不断的动力。它让政府机构在政策制定中更加科学精准，让市场主体在竞争中更加活跃创新，让社会组织在服务中更加高效贴心。它推动着中国式现代化这艘巨轮，向着民族复兴的彼岸，稳健而有力地破浪前行。
真理的光芒终将穿透迷雾。当我们停止用“转变职能”的口号折腾机构，转而尊重其自然属性；当我们不再用改革标签掩盖体制矛盾，转而聚焦实际问题；当让机构决定职能的真理走进民心，形成社会共识——我们必将迎来一个更高效、更公平、更有活力的治理体系。这，或许就是四十年反思给予我们最珍贵的启示。
【昆仑策研究院】微信公众号 遵循国家宪法和法律，秉持对国家、对社会、对公众负责，讲真话、讲实话的信条，追崇研究价值的客观性、公正性，旨在聚贤才、集民智、析实情、献明策，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而奋斗。欢迎您积极参与和投稿。
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