单双祥：论机构设置与职能科学

 

【摘要】2017年7月26日习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上指出，“认识和把握我国社会发展的阶段性特征，要坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论，从历史和现实、理论和实践、国内和国际等的结合上进行思考，从我国社会发展的历史方位上来思考，从党和国家事业发展大局出发进行思考，得出正确结论。”辩证唯物主义认为，任何事物的运动发展是变与不变的统一。变是事物的运动发展，不变是事物內在本质属性、核心，变与不变两者相互依存、相互作用。事物內在的本质处于相对的稳定、平衡、静止状态，事物外在的现象则处于运动、变化的，当现象变化发展到一定的程度后就会从量变上升质变发展状态。机构与职能同样是不变与变的有机统一，职能处于变化动态的，机构处于相对稳定静态，当职能不适应社会发展时，就反过来促进机构改革，从量变上升质变，这个认识完全符合辩证唯物主义和历史唯物主义观点。

【关键词】唯物主义   机构设置   职能科学

 

职能、职责、职权这三个词是行政机构体系内最常见也非常关键的词语，这三个词语弄清晰了，实现国家治理体系和治理能力现代化就有明确的基础性材料，如同建筑大厦所需的沙石、水泥、钢筋一样的基础性材料。概念不清晰，概念模糊，观察和分析事物问题，就不能深入内在本质，判断以及解决问题，往往就现象说现象，头痛治头，脚痛治脚，按下葫芦浮起瓢，难以达到标本兼治的效果。因此明晰这三个词语的概念，就是重中之重。笔者特就其机构设置与改革、构建职能科学、职责明晰、职权有序等问题,提出若干肤浅之见，以期达到抛砖引玉、推进国家治理体系和治理能力现代化的目的。

 

从汉语结构解释职能

 

职能从字面上讲，关键在职。职在汉语里通用规范一级汉字(常用字)；【说文解字】里：职，事也。职就是事务，引申义：要做的或所做的事，也就是说：做什么事必须搞清楚，问题导向是前提，就必须仔细观察研究问题的现象，从实际出发，寻找內在本质属性，再科学分析归类（机构设置就是依据民生事务属性这个根本，后面有详细论述），然后实事求是地制定制度，按照事物客观规律干事。只有这样才好干事，干好事，干成事。否则盲人摸象，指鹿为马，做起事必然是乱弹琴、乱作为。十八大之前，这种现象在中央电视台〖焦点访谈〗节目中，时不时有报道，笔者就不一一列举了。为什么出现这种现象？只要深入基层调查研究，仔细分析，其根源就是所谓定职能的语境下所犯的主观主义错误。职能的“能”在这里就理解成作用以及功能。说通俗一点：怎么做才能发挥作用以及功能。

 

关于“能”的认识，本人认为先从物理学开始，因为在客观事物里，物理学解释“能”最基础、最透彻、最科学。风能、水能、电能、光能、核能等等都是人们日常生活中所见的现象。风(气体物质)、水(H2O)、电(电子)、光(光子)、核(原子)都是物质，某种物质在特殊“场”的作用下，产生一种能，比如说，风能是空气从高气压向低气压流动形成动能；水能是水在地球引力场作用从高处向低处流动形成的动能；电能是电子在磁场作用下形成的动能；核能（或称原子能）是通过核反应从原子核释放的能量；光能是光子运动形成动能，属于电磁波系列。热能、化学能、生物能都是在物理能基础上衍生的。

 

物理学还告诉人们，因物质的体量不同、时空差异、特殊“场”变化，所产生的动能也是变化的。在我们生活里，风能可以转换电能，电能可以转换光能，光能可以转换生物能，但是，无论它们怎么转换，各自内在本质属性不变，电还是电，光还是光，决不能把光说成电，电说成光，老犯指鹿为马的主观主义错误。在客观世界里，从物理学、化学、有机分子学到生物学，人类对“能”的认识，已经很明朗，人们掌握了各自“能”的规律，并利用它们各自属性为人们美好生活还继续不断地努力奋斗。“能”除了有客观世界一面，另一面是人的主观世界，也就是人的主观能动性。在日常用语中，学习能力，思考能力，能行，能做事等等都是人的主观活动表现出来的一种形式。因每个人的生存、生活、学习等环境不同，以及年龄、性别、情感等的差别，所表现的能力也存在差异。人的能力存在差异这是肯定的，更关键是如何辩证地把控人的能力，积极向上(善)属于正能量，消极向下(恶)属于负能量。比如同样事物核能，人的主观向上(善)可以造福人们，人的主观向下(恶)可以危害人们。因此在能力问题上，一定要把人的主观意识作为硬性条件，讲政治，讲立场，形成正能量“场”，也就是当今常说要形成良好政治生态。

 

上面从词语的结构解释了“职”和“能”，那什么是职能呢？汉语词典解释：职能概括地讲是指人、事物、机构自身所应有的作用或发挥的功能。唯物主义认识论告诉我们：人、事物、机构都是客观形式存在。假如脱离人、事物、机构去论述职能是不是空谈？是不是误导人的主观主义？时下这种主观主义大有存在，同主观主义斗争还任重道远。从人的职能角度讲，是指人完成其职务自身所该做事的能力，如部长职能、厅长职能、局长职能等等；事物的职能，一般等同于事物的功能，如货币职能；机构职能一般指机构自身该承担的事务所发挥作用及功能，如法院职能、国防职能、财政职能、审计职能、交通运输职能、农业农村职能……。

 

从逻辑思维分析职能

 

职能应先有职，即所要做的事务，如农业有农业相关的事务，国防有国防应尽的事务，后才是能，即该事务人们如何去做，怎样程序去做，事务决定职能就像电子决定电能，水决定水能一样的道理，事务的内在本质属性是核心，是根本，就像生物学里细胞核，遗传基因一样道理，有什么样的事务才会发挥什么职能作用，没有事务，职能不会存在，即使所描述的职能也只是坐在办公室臆想的，没有任何实际意义。这个判断推理真希望引起更多共识。前面讲过，能力只有大小之分，强弱之分，立场之分，正负之分。事务对应的职，尤其是事务内在本质属性相对来说不变的，就像栽下树，內在的根本属性不会变；变的是树的成长，树的枝叶，树的新陈代谢，变的是能；不变与变是有机统一，不变是定力，也就是说，在客观世界里，科学归纳定性，万事万物都有各自运动规律，把相同或相似运动规律进行梳理归类，比如说食品有成千上万种，按照生物学归纳就植物和动物两大类，那么食品监管的事务就围绕这两大类基本属性去制定制度，去实施。变的是方式、方法，变而不乱，也就说干任何事，要讲究方式、方法去应变，比如说食品监管事务，视实际情况，可以上门服务方式告知对象，也可以用执法的方式惩处对象。职能的不变与变是辩证统一、互为条件的。所以任何职能首先必须搞清楚做什么事务，再比如说，农业农村职能，2020年通过法律梳理有251条事项，这251条事项在一定时期内相对不变，变的是视实际情况，转变方式、方法。法律规定这251条事项而工作人员不去履职或履职不尽职，这叫不作为或慢作为；对事务不清楚而履职，这叫乱作为，即使所做的也是形式主义。

 

职能、职责、职权这三个词的关系

 

有了职能的概念，还要搞清职责和职权的概念，更重要的是弄清他们之间关系，不然在日常工作中，容易错位。职责是指职能部门应该做的事务，必须做的事务;从我国法律角度讲，职责就是法律或制度明文规定所做的事务。按照法律制度执行就能发挥作用，不执行就是法律制度规定的文字，这说明职责相对职能来说处于不变的静态，从日常用语中，只有职能部门，没有职责部门之说，这就告诉我们，职能包容职责，不合理的职责要修改、要完善、要健全。职权是指在某职位上赋予的职责而所固有的发布命令和希望命令得到执行的一种权力，说通俗就是处理事务的方式、方法及手段。权指能支配或指挥别人的力量，因为力量有大小之分，强弱之分，所以职权也是一个动态的。在日常履职中，职责主要用于事前，比如某职能部门要做某件事情，执行人要熟悉并弄懂有关职责，动员会上的讲话稿也通常用履行职责。进入履职过程，事中就是职权问题，履职时要讲究方式方法，当前所谓的权力清单就是这个过程衍生的。履职后发挥作用及功能，即事后体现出就是职能。法律制度用语最适用职责，少用职权，不适宜用职能，事后考核评估适用职能，不适用职责、职权。从治理体系和治理能力角度讲，他们之间的关系：一是相互依存，一方面，职能职权来源于国家法律或制度所规定的职责；另一方面，职权在日常使用方面对职能的发挥起决定性作用，同时职能在社会实践中是否科学、是否合理反过来促进职责的修改和完善；职能是大概念，其包容职权、管理方式和职责等等；二是相互作用，一方面，职权在职责基础发挥权力；另一方面，职能只有在职权发挥作用时才实现其功能；三是相互定位，一方面，职权不能超越职责范围，也就是我们平时说，把权力关进制度的笼子里，职能考核的目的就是维护职权充分发挥又同时必须限制权力用过；另一方面，职责是保障职权的使用必不可少的法律依据，法无授权不可为，没有法律依据，使用职权就是乱作为。

 

机构与职能的关系

 

机构指两个或两个以上的构件通过活动联接以实现规定运动的构件组合。从这个概念就告知我们，机构他是人们社会实践中客观需要的一种事务场所，不由人的主观意识而决定，但是，主观上也要认识到随着社会发展需要不断改革机构。也就是说，机构有自身的事务，自身运动轨迹，自身的內在本质属性，如同树一样客观面对我们。再说通俗一点，在人类社会，任何民生事务（事物、事业），需要有客观主体去实施、有办公场所去议、有人具体去操办，这个客观主体就是人们常说的机构。比如卫生医疗机构，过去需要，现在需要，将来仍然还需要。再比如，互联网这件民生事务是时代发展的产物，过去没有，所以当时的社会就不需要互联网管理机构，现在有了，就必须设置互联网管理机构（如何设置后面叙述）。教育、农业、交通、安全等等民生之事同样如此。社会上所有民生小事（事物、事务、事业）汇集一起不正是国家大事么？因此机构是时代发展的产物，不随人的意识变化而变化，否则，主观想当然定机构，机构越定越多，越定越复杂。所以我们认为民生之事才是设置机构的源头，是国家治理的根本，而不是定职能定机构定出来的。本人真希望这个认识能引起共识。

 

前面叙述机构职能的概念，那是学术的定义，而广大干部群众最容易理解、也最接地气说法，机构内工作人员做本该做的事务所起的作用和发挥的功能就是机构职能。从法治角度讲，机构内工作人员履行法定职责发挥自身所应的作用和功能就称机构职能。为进一步认识机构职能就拿细胞生物科学作比喻论述，细胞是生物体基本的结构和功能单位。细胞由细胞核与细胞质构成，表面有细胞膜，细胞核决定细胞遗传结构以及功能，保持相对恒定稳定，事物内在本质属性，静态不变的，细胞的运动、新陈代谢以及功能作用由细胞质完成，相对细胞核来说动态变化的。细胞核和细胞质相互作用、相互依存而表现出细胞统一的生命过程。细胞发挥作用与功能与职能是不是有相似的道理？生物学家研究发现人的身体有60万亿个细胞构成，由于分化不同，在人身体发挥作用功能不同。不同的细胞形成不同的组织，如皮肤组织，不同的细胞构成不同系统，如神经系统。一个健康的有机体，虽然体内各个细胞形态及功能有差异，但他们组织起来结构有序，分工明确，相互依存、相互作用、相互协调、相互制约机理共同统一在有机体内。请问国家治理体系和治理能力现代化难道不是朝这个目标前进么？生物医学家诊断人身体状态也发现，体内细胞分化时出现突变，但很快被体内免疫细胞识别并消灭掉，所以人身体能长时间保持健康，一旦免疫细胞发生突变，身体就会生病，甚至死亡。免疫体系象不象国家监察机构？这就告诉我们：设置了监察机构就要准确地履行好监察职责，发挥自身作用和功能。否则不能履行自身应尽的职能，国家治理就会岀问题，腐败就会应运而生，

 

设置了机构就象栽树一样，让树在大自然里充分展现自身功能作用。当然栽树之前，首先要认识树的品种，树的属性，其次考虑树能适应环境如气候、土壤等，再其次还要考虑整个自然生态平衡。设置机构同样如此道理，比如设置农业机构，就是要给社会提供足够的农产品，发挥农业所应的作用和功能；设置教育机构，就是为社会培育人的地方，设置医疗卫生机构就是保障国民健康生活的场所，设置公安机构就是保护全体公民安全地生活工作……等等

 

农业机构本质属性就是保护种植和养殖健康有序发展，永远为人们提供所需要的农产品，任何时候本质属性不会改变，这就是根本。而变化的只是农业技术手段、服务方式、管理方法、人们对农产品的需求等等。其它行业同样如此，机构的设置如同栽树，栽下的树，固住了根本，就不要摇摇晃晃，移来移去，让其机构在党的领导下，在法律规定范围内发挥好自身作用和功能。由此可知，栽下树在前，发挥作用和功能在后。也就是说，机构设置在前，发挥职能作用在后，这才符合马克思主义唯物主义观点。可是，我们每次机构改革都是“定职能、定机构、定人员”即三定改革方案，三十多年来，这种想当然的定职能，是不是导致职能重叠、职责交叉、机构膨胀根本原因，我们真要静下来好好地反思了。

 

职能要科学分类

 

按照事务基本属性、特征、尺度范围等，将职能进行分门别类是构建职能科学一种研究方法。从事务基本属性，职能分为抽象的，具体的。抽象的职能就是从众多的事务中抽取出相同本质性的特征。也就是说，抽象的职能是通过人们在社会实践过程中，对于丰富的感性材料通过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的科学归纳，形成具有共性的概念，判断、推理又有专业性很强的思维形式，以反映出所做的事务具有相同或相近的本质和规律的名称。比如农业职能就是抽象的，它由种植和养殖两大类归纳的，种植又由蔬菜、水果、花卉、粮油等农作物归纳的，养殖由畜牧和水产等归纳的，针对某种农作物如蔬菜就是具体的职能；再比如公共安全职能是抽象的，打击拐骗某项事务就是具体的职能；政治职能是抽象的，一次思想政治课就具体的职能；经济职能是抽象的，一次利率调控就是具体的职能。从事务尺度范围，职能分为宏观的和微观的。宏观与微观相对统一体，宏观是微观一级一级汇集起来，比如国家职能、政府职能、人大职能、政协职能是宏观的，到了基层单位（站所）就是微观的。总理职能、部长职能是宏观的，站长（所长）职能以及具体负责人职能就是微观的。

 

机构设置与改革的关系

 

上面论述了机构与职能都要敬畏自然，尊重事实，遵循事物客观规律，必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义方法论，这就很明显地得知机构设置在前，职能发挥作用在后，机构决定职能，职能是机构的表现形式，职能科学不科学反过来促进机构改革。否则，治理体制就会职能重叠、职责交叉、机构臃肿，甚至职能被扭曲，十八之前，相关事实已经作了证明。本人再次呼呼，改变思路，克服主观思维定职能，运用辩证唯物主义和历史唯物主义方法论，因事、因地、因时科学论证，设置地方行政机构。而机构改革是在机构设置前提下去完善，去培育，去增减，就象栽下的树成长一段时期要修剪枝叶，而不是把这个机构移到那里，那个机构移到这里，否则伤了根基，机构需要很长时间才能恢复履职。这个认识只有在社会实践中体会到，没有亲自实践很难有这个认识。

 

第一民生事务是本根。“治国有常，而利民为本”，党的十九大报告明确指出，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障。具体地说，吃、穿、住、行、用、安全、健康、学习等等物质生活和精神生活，从治理体系角度说，一定要按照事务的属性（不研究事物属性而设定机构，就是盲目的，而且职能重叠、职责交叉、机构臃肿是必然的）设置农业、住房、交通、商业、教育、医疗、就业、环境、文化、安全等机构，让这些机构切实发挥自身法定的职能，有力地推动民生建设，件件都为人民着想，事事真抓实干，我们坚信，只有这样，治理起来就有序，人人就安居乐业。当然民生事务随着社会发展也不断前进，职能也要跟上，机构改革随之而来。

 

第二依据当地人口。随着社会发展，有的乡镇人口越来越少，机构设置和人员编制自然要减少；有的社区人口越来越多，机构设置和人员编制自然要增加。麻雀虽小，五脏必须俱全，一百万人口城市与五百万人口城市，虽然人口数据差别大，但重要的民生发展和保障的事不能缺，机构设置可以相同或相近，但机构内人员编制要与人口数量成正比。

 

第三依据地理区域。地理状态不同，机构设置也有差异，有的地方是山区，要围绕山区设置机构，比如煤矿业丰富，机构设置重点在矿业，有的地方是海洋，比如三沙市，设置机构就要围绕水上作文章。

 

第四依据实际经济。经济是社会发展的“血脉”，经济发达的地区，比如，第三产业的比例较大，机构设置肯定要向第三产业倾斜，经济还比较落后，机构设置就不能拿发达的地区去套，重点在以第一、第二产业设置，随着社会经济发展，逐步向第三产业、第四产业拓展，机构改革也随之跟上。

 

职能科学与政治生态的关系

 

国家一旦成立，政治就如同国家生命，反之，不讲政治，国家就出现危机甚至灭亡，苏联解体、东欧剧变就是铁证。国家成立后，就要治理，如何治理，政治必须放在首位，只要国家存在，政治永远是前提。当然，政治讲意识形态，讲阶级立场，站在不同的立场为不同的人群说话。可是遇到一件具体事物时，唯物主义显得尤其重要，比如食品安全问题，无论人们站在任何立场，毒食品照样危害人的身体健康，再比如，2020年世界上一百多个国家正在流行的新冠病毒肺炎，虽然人们肉眼看不到该病毒，但他客观存在，决不随人的主观意识变化而变化，不分民族，不分国界，不分信仰，不分男女老少都能受到侵害。病毒是客观物质的，可是人有主观能动性，生物医学专家主动去认识它，在临床中尽早尽快发现它的侵害人身体的机理，实事求是提出预防措施，所以这就体现专业职能部门的重要性。随着国家进步，各行各业兴起，政治就需要各行各业职能发挥作用，而职能在政治生态下不断前行，不断完善，政治不能代替职能，职能在良好的政治生态下逐渐走向科学，职能科学了，政治生态也会进一步优化，相辅相成，就像人的有机体一样，单个细胞的生命力非常弱小，亿万个细胞组织一起后，形成适应各种环境的机理，机理有规律了，生命力自然会增强。这既符合马克思辩证唯物主义和历史唯物主义，又符合我国传统哲学。我国《黄帝内经》有一段记载：心者，君主之官也，神明出焉……。凡此十二官者，不得相失也。故主明则下安，以此养生则寿，殁世不殆，以为天下则大昌。我们祖先说得多好，心有心的功能，肝有肝的功能，心不能代替肝，肝不能代替肺……。十二官，其作用和功能清清楚楚，他们相生相克而不会相互脱节。所以君主如果明智顺达，则下属也会安定正常，用这样的道理来治理天下，就会使国家昌盛繁荣。同样的道理，国家机关有党中央、人大、政府机关（国务院）、政协，这好比心官，政府各职能部门、检察院、法院好比十一执行官，政治生态良好了，职能科学了，党中央、人大、政府机关（国务院）、政协等国家机关明智顺达，各职能部门、两院正确地履行各自的职能，国家当然就昌盛繁荣，长治久安，人们享受万世太平。

 

（作者：单双祥系湖北省鄂州市农村集体产权制度改革办公室；来源：昆仑策网【原创】）