在当今中国，城市化的浪潮奔涌向前，精神文明建设已然成为衡量城市发展质量的关键指标。近年来，“啄木鸟”与“巡访员”这类市民志愿监督队伍如繁星般在各地闪耀，他们穿梭于城市的大街小巷，以敏锐目光捕捉文明创建中的细微瑕疵，以积极行动推动城市治理的日臻完善。从淄博政务服务大厅的细致巡查，到武汉六千余名市民巡访员构建的庞大网络；从扬州别具特色的“城市公园啄木鸟”，到上海静安的专项督察行动，这些基层治理的创新实践，正悄然重塑着城市文明建设的参与模式，为我们展现出一幅政府与市民协同共治的美好画卷。本文将深入剖析“啄木鸟”和“巡访员”现象的来龙去脉、运作机制、实践成效以及面临的挑战，探寻如何进一步激发这支特殊城市治理力量的潜能，为新时代精神文明建设铺就可持续发展的光明大道。
现象溯源：市民监督力量的兴起与发展
“啄木鸟”和“巡访员”作为市民参与城市治理的创新模式，其出现绝非偶然，而是中国社会治理现代化进程的必然产物。这一现象的产生，源于两大重要背景：一是政府治理理念的深刻转变，从传统的政府单向管理逐渐迈向多元主体协同治理；二是公民参与意识的空前觉醒，市民对城市公共事务的关注度与参与意愿显著提升。这两种趋势相互交融，催生了市民巡访团这一独特的城市治理参与形式。
回顾历史，市民巡访团的发展历经从自发到组织化、从零星分散到系统有序的蜕变。早在 21 世纪初，上海等大城市便出现了由退休人员、社区热心人士自发组成的市民巡访队伍，然而彼时规模较小，活动也较为零散。随着全国文明城市创建活动的深入推进，特别是 2015 年之后，各地政府开始有意识地将市民监督力量纳入城市治理体系。例如，曹路镇市民巡访团自 2011 年成立至今，已走过 11 年风雨历程；昌国街道在 2021 年精心制定了系统的“啄木鸟”市民文明巡访团工作方案，标志着这一模式已从地方探索上升为制度化安排。
从地域分布来看，“啄木鸟”和“巡访员”活动已在全国范围内广泛铺开，形成了一张紧密的网络。在山东淄博，市民巡访团深入高新区政务服务大厅，重点巡查文明标语、公益广告、便民服务设施等方面情况；在上海真如镇街道，巡访团采取“随机暗访 + 明察”的灵活方式，对照文明创建标准，查找城市治理中的不足；在江苏扬州，160 名市民观察员组成“城市公园‘啄木鸟’”队伍，对全市公园管理情况进行全面社会监督；在武汉，全市已有 6000 余名“啄木鸟”巡访员活跃在大街小巷，为城市文明“添砖加瓦”。这种广泛分布的局面，充分彰显了市民监督模式强大的生命力与适应性。
在人员构成方面，巡访员队伍呈现出多元化与专业化并重的特点。队伍中既有退休干部、老党员、老教师，也有社区热心居民、道德模范和身边好人。静安区市民巡访团秉持“城市巡访、助力创建、传播文明、奉献社会”的宗旨，成员涵盖各行业代表；武昌区水果湖街道的巡访团成员则统一着装，戴着小红帽、佩戴红袖章，按照 3 人一组的编队有条不紊地开展活动。值得关注的是，许多巡访员本身就是社区志愿者或楼栋长，如武昌府社区的“铿锵玫瑰巡访团”由社区楼栋长组成，这种身份的重叠，极大地增强了他们对社区的认同感和工作的有效性。
与此同时，市民巡访团的制度化建设也取得了令人瞩目的进展。昌国街道的方案明确界定了巡访团的人员组成、巡访重点和具体任务，规定由各社区热心公益事业、具备一定巡访经验的退休党员组成，原则上每半月巡访 1 次。静安区则建立了系统完善的培训机制，2021 年计划“加强理论和业务学习，持续开展好市、区、街镇三级市民巡访员集中培训”。这种制度化建设，为市民监督活动的长期稳定开展提供了坚实保障，使其彻底摆脱了早期“人走政息”的困境。
“啄木鸟”和“巡访员”现象的蓬勃发展，标志着中国城市治理正经历着一场从政府单一主体到多元共治的深刻变革。市民不再仅仅是被动的治理对象，而是积极转变为城市文明的参与者与建设者。这一转变不仅丰富了社会主义民主政治的内涵，更为城市治理现代化开辟了全新的实践路径。
机制创新：市民监督模式的运作逻辑
“啄木鸟”和“巡访员”之所以能在城市文明建设中发挥举足轻重的作用，关键在于其独特且高效的运作机制。通过对各地实践的深入分析，我们可以发现这一模式在组织结构、工作方法、技术应用和反馈闭环等方面，形成了一套系统且严密的治理逻辑，有效弥补了传统行政监督的不足，实现了政府管理与市民参与的良性互动。
组织架构的灵活性与层级性，是市民巡访团的首要显著特征。从各地情况来看，普遍构建了覆盖市、区、街道的三级巡访网络。静安区市民巡访团形成了完善的“市、区、街镇三级”培训体系；武汉市则打造了由市直单位、区直单位、街道办事处党员志愿者，“两代表一委员”，社区居民等多层次人员组成的庞大巡访团队伍。这种层级结构既确保了巡访活动能够广泛覆盖城市的各个角落，又充分保证了其专业性和代表性。值得注意的是，巡访团规模差异较大，小至昌国街道的 10 人团队，大到武汉的 6000 余人网络，这反映出各地能够根据自身实际需求，灵活且合理地配置人力资源。
在工作方法上，市民巡访团不断探索创新，发展出多元化的巡访方式，形成了独具特色的“五结合”工作模式。一是明察与暗访相结合，如真如镇街道采取“随机暗访 + 明察”的方式，确保能够全面、真实地了解情况；二是定期与不定期相结合，昌国街道规定原则上每半月巡访 1 次，而自力社区巡访团则固定每周一、三、五上午巡访，既保证了工作的常态化，又能根据实际情况灵活调整；三是集中与分散相结合，淄博市民巡访团分四组开展活动，武汉巡访员则按 3 人一组编队，提高工作效率的同时，确保了巡查的细致性；四是专业与通用相结合，既有针对政务服务、公园管理等特定领域的专项巡查，也有覆盖公共环境、公共秩序、公共关系的综合巡查，全面提升城市治理水平；五是问题发现与文明宣传相结合，巡访员既是“监督员”，又是“宣传员”，在发现问题的同时，积极传播文明理念。这种多样化的工作方法，确保了巡访活动的全面性和有效性。
技术赋能为市民监督注入了强大动力，显著提升了监督的效率和精准度。移动互联网技术的广泛应用，使问题发现、上报和处理形成了高效闭环。淄博市民巡访团成员通过“手机拍照、文字记录”等方式，及时记录问题；武昌府社区巡访员发现问题后，迅速“电话联系物业公司”，并“通过微信传送图片和文字说明”；五福社区巡访团将问题“传到了社区微信群”。这种数字化工作流程，大大缩短了从问题发现到整改反馈的时间周期，形成了“即时发现 - 即时上报 - 即时处理”的高效机制。特别值得一提的是，一些巡访团已开始运用“随手拍”技术记录文明建设成效，如武汉巡访员徐吉荣通过“随手拍”记录城市美好瞬间，实现了监督与宣传的双重功能。
标准化的巡查内容是确保监督质量的关键所在。各地巡访团普遍建立了详细且明确的巡查指标体系，如真如镇街道“对照文明创建标准”开展巡查；曹路镇巡访团以《全国文明城市测评体系》为依据；昌国街道则聚焦“宣传氛围、卫生环境”等与市民生活息息相关的内容。尤为典型的是真如镇街道总结的“五看”原则，覆盖“外观、楼道、宣传、消防及门窗等多个方面”，为巡访员提供了清晰、明确的工作指引。这种标准化不仅避免了监督的随意性，还便于进行量化评估和横向比较，有力提升了监督工作的科学性和规范性。
问题处理的闭环机制确保了监督实效的切实达成。各地形成了分层级的问题解决路径：对于简单问题，巡访员现场劝导解决，如武汉巡访员肖益军对口罩佩戴不规范者进行耐心提醒；对于社区层面问题，秉持“小事不出社区”原则，如青山区 125 社区对僵尸自行车问题，由社区与物业协商妥善处理；对于复杂问题，则上报至街道或市、区文明办协调解决，如武汉市规定“对于牵涉部门较多、困难较大的问题，由市、区文明办组织专题会议研究协调解决”。这种分级处理机制，既保证了问题解决的效率，又有效避免了因权责不清导致的推诿扯皮现象。
激励机制的精心设计对于维持巡访员的积极性至关重要。从各地实践来看，普遍采用精神激励为主、物质激励为辅的方式。静安区召开总结表彰会，“对 2020 年度静安区优秀市民巡访员、优秀市民巡访组织者颁发荣誉证书”；曹路镇巡访团成员被塑造为“志愿精神‘示范者’”；武汉则将巡访员定位为“文明代言人”。这种荣誉赋予和社会认同，有效激发了巡访员的内生动力，而部分地区的积分奖励制度则提供了额外的外部激励，进一步调动了巡访员的工作热情。
市民巡访团的运作机制充分彰显了现代治理理念与中国基层实践的完美结合。其成功的关键在于：一方面，通过组织创新和技术应用，大幅提高了监督效率；另一方面，通过标准化和闭环管理，切实保证了监督质量；更重要的是，通过激励机制设计，充分调动了市民参与的积极性。这种多维度的机制创新，使市民监督不再流于形式，而是真正成为城市治理体系中不可或缺的有机组成部分。
实践成效：市民监督的多维价值体现
“啄木鸟”和“巡访员”制度在全国各地的广泛实践已结出累累硕果，其价值不仅体现在城市环境改善和文明水平提升等显性层面，更深刻地体现在治理结构优化和社会资本积累等隐性维度。通过对相关实践案例的系统分析，我们可以清晰地看到市民监督模式在以下三个方面产生了积极而深远的影响，为新时代精神文明建设积累了宝贵经验。
城市环境与公共服务的显著改善
市民巡访团最为直观的成效，体现在对城市环境和公共服务质量的显著提升上。通过持续不懈地“挑刺”和督促整改，许多长期困扰城市的“顽疾”得到了有效治理。在淄博，市民巡访团敏锐发现政务服务大厅存在“社会主义核心价值观标语被遮挡、外文标识不准确、自动售货机商品更新不及时等问题”，并及时提出针对性的意见建议，有力推动了政务中心服务水平的提升。在上海真如镇街道，巡访团凭借细致入微的检查，指出“消防栓的标识必须清晰可见”、“绿化带的修剪还需要更加精细”等问题，促使社区环境焕然一新，居民纷纷感慨“上次来这儿时，这里还堆放着一些杂物，现在你看，变得干净整洁多了”。
更为难能可贵的是，巡访员们不仅关注表面问题，更具备发现潜在安全隐患的敏锐洞察力。真如镇街道巡访团团长王庆荣“会上手摇晃楼道扶手以检验其稳固性，确保老年居民在上下楼梯时的安全无忧，并重视楼梯附近散落的废弃电线”；武昌府社区巡访团发现“儿童乐园受损的木地板”和“凉亭破损掉落的瓷砖”等安全隐患后，迅速通知物业进行处理。这种预防性监督，有效降低了城市运行风险，充分彰显了市民参与的独特价值。
在公共服务领域，巡访团的监督同样发挥了积极作用。扬州市民观察员对全市 220 个小区物业开展“啄木鸟”调查访谈，全面检查“小区楼道杂物堆放、非机动车停放、飞线充电、消防等情况”；静安区市民巡访团开展了“生活垃圾分类专项巡访、餐饮点位明察暗访巡访检查、文明城区创建复评迎检督察”等活动。这种专业化的监督，促使公共服务提供者不断提高服务质量，如淄博各窗口单位基本能做到“仪表端庄、挂牌上岗、微笑服务、使用文明用语”，让办事群众切实感受到“热情、周到、方便、快捷的服务”。
治理结构与参与模式的深刻变革
“啄木鸟”和“巡访员”制度更深层次的意义，在于推动了城市治理结构的优化和市民参与模式的创新。在传统城市治理模式中，政府既是“运动员”又是“裁判员”，缺乏有效的外部监督机制。市民巡访团的出现，构建了第三方监督力量，形成了“政府履职 - 市民监督 - 问题整改”的良性循环。武汉市文明办明确指出，市民巡访团旨在“通过开展群众监督和舆论监督，促进城市文明程度和市民文明素质不断提升”。这种制度设计，实质上是将市民纳入城市治理的主体范畴，实现了治理结构的多元化。
从参与方式来看，市民巡访团代表了从被动接受到主动参与的重大转变。与传统的意见征集、问卷调查等被动参与形式不同，巡访员们主动深入街头巷尾，积极发现问题、提出建议。武汉自力社区市民巡访团不仅反映居民用气需求，还“多次与社区沟通，邀请天然气公司实地勘察”，最终推动天然气入户项目取得实质性进展；五福社区巡访团成员夏春秀接到居民反映后，“立即拿出手机拍下来，传到了社区微信群”，并承诺“时刻关注处理进展”。这种积极主动的参与姿态，极大地增强了治理的回应性和有效性。
尤为重要的是，市民监督促进了政府与市民的良性互动。在真光新秀小区，巡访员与随意停放自行车的居民耐心沟通，“爷叔听后露出了歉意的笑容，随即主动将自行车移至楼下的指定停放区域”，并表示“能理解你们的工作，都是为了咱们小区的环境和安全嘛”。这种基于尊重的劝导而非强制执法的方式，既有效解决了问题，又增进了政府与市民之间的相互理解，充分体现了治理艺术的提升。
社会资本与文明素养的累积提升
市民巡访活动的长期开展，还产生了显著的社会效应，有力促进了社会资本的积累和市民文明素养的提升。一方面，巡访员自身成为了文明行为的示范者。武汉市文明办指出，巡访员中“有不少道德模范、武汉好人、荆楚楷模，他们积极发挥‘文明代言人’的作用，通过自身的文明言行积极传递正能量”。静安区市民巡访团则被赋予“当好静安精神文明建设的巡访员、示范员、监督员”的重要使命。这种示范效应，如春风化雨般潜移默化地影响着周围群众。
另一方面，巡访活动带动了更广泛的市民参与和社区认同。在真如镇街道，“随着环境质量的持续提升，居民对巡访团工作的认可与支持日益增长，更有不少居民自发加入文明创建的行列成为志愿者”；曹路镇市民巡访团通过 11 年的不懈努力，“在文明城市创建和城市管理中发挥了重要作用”。这种广泛的参与，不仅改善了城市的物质环境，更极大地增强了社区的凝聚力和归属感。
数据是最好的证明，市民巡访团的辛勤付出已转化为实实在在的成果。曹路镇巡访团“累计外出巡查近 500 次”，“累计查补、解决问题数百个”；昌国街道通过巡访制度“巩固创城治理成果”；武汉市巡访员发现并推动解决了老旧小区天然气入户等一系列民生问题。这些显著成效，进一步激发了市民的参与热情，形成了正向反馈循环，为城市文明建设注入了源源不断的动力。
（作者：曹展；来源：昆仑策网【作者来稿】图片来源网络 侵删）
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