周忠：加快治理资本大量侵入土地乱象与突围思路 - 昆仑策
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周忠：加快治理资本大量侵入土地乱象与突围思路
2025-05-18
在乡村振兴战略推进过程中，资本下乡本应是激活农村要素、推动农业现代化的重要引擎。然而现实中，部分资本以“现代农业”之名行“套利掠夺”之实，暴漏了资本的贪婪和唯利是图本性。它们下乡承包土地，实行土地托管，不是种田增产丰收，而是通过虚报种植面积、伪造产业项目、包装合作社等手段，将国家惠农补贴异化为“唐僧肉”。浙江某村庄通过“山改田”套取2000余万补贴、山东某合作社虚报农机服务骗取千万资金等案例，暴露出农业补贴政策执行中的系统性漏洞。当资本裹挟着权力寻租的暗流冲垮制度堤坝，不仅造成财政资金流失，更危及粮食安全根基，亟需从根本上治理，确保国家粮食安全。
一、资本下乡套补乱象的三大典型模式
1. 虚报面积套取直补的“数字游戏”。在粮食主产区，部分资本通过政商勾结伪造土地流转合同，将撂荒地、非耕地包装为“高标准农田”。河北某县企业实际流转4000亩却上报6000亩，套取补贴差价达300万元；湖南某合作社通过卫星影像造假，将种树地块伪装成麦田，连续三年骗取耕地地力补贴。这种“纸上种粮”现象折射出基层监管的失能，某些地方验收检查沦为“拍照打卡”，甚至出现“检查组来了才铺塑料布充场面”的荒诞场景。河南某县，一家农业公司通过伪造土地流转合同，将原本的荒山野岭包装成“高标准农田”，成功套取了国家的高标准农田建设补贴。该公司实际流转的土地面积仅为2000亩，但通过虚报面积，上报了5000亩，套取补贴差价高达500万元。当地政府在验收时，仅进行了简单的拍照打卡，未进行实地核查，导致这一骗补行为得以顺利实施。
2. 产业项目包装的“政策套利”。工商资本擅长利用政策缝隙构建“补贴收割链”。在湖北某县，粮食公司注册三个合作社，套取良种、农机、农资补贴后，向签约农户收取高于市场价30%的农资采购费；浙江某企业以“现代农业园区”名义获批430万基建资金，实际修建的灌溉渠道渗漏率达40%，机耕道雨后成泥塘；山东某合作社强制农户购买指定高价农资，利用“统一供种”政策套取补贴，导致农户每亩种植成本增加80元；陕西渭北县一公司打着种蘑菇和韭菜的旗号，大量流转土地不开发，上级检查时，勉强种一季韭菜和西红柿，从未收获过，仅交一年承包费，土地撂荒多年，上骗政府，下坑农民。江苏某市，一家农业企业以“现代农业园区”名义获批了500万元的基建资金。然而，实际修建的灌溉渠道渗漏率高达40%，机耕道在雨后变成了泥塘，根本无法正常使用。该企业通过虚报工程量和质量，成功套取了国家的高额补贴，而实际投入的资金仅为200万元，剩余的300万元被企业据为己有。
3. 土地托管异化的“权力寻租”。土地托管本应是服务小农的创新模式，但在部分地区异化为资本侵占集体资产的工具。鲁中山区某合作社通过村干部收集千亩土地证，虚构托管服务骗取财政补贴后跑路；皖北某村支书将集体土地低价打包给建筑商，套取土地整治项目资金后改建私人庄园，渭北旱腰带某干部流转土地，名义上是建苗圃，实际上兄弟几个盖起来豪华家园。这些操作往往伴随着基层政权“悬浮化”，本该服务农民的合作社成为少数人利益输送的管道。在安徽某县，一家合作社通过村干部收集了千亩土地证，虚构了托管服务，成功骗取了财政补贴。然而，该合作社在获得补贴后，并未实际提供任何托管服务，而是将资金据为己有，随后跑路。当地农民在发现被骗后，由于缺乏有效的维权渠道，只能自认倒霉。在陕西某县，一名村干部利用职务之便，将村集体土地低价打包给一家农业公司，套取了土地整治项目资金。该村干部与农业公司合谋，虚构了土地托管服务，成功骗取了国家的高额补贴。然而，实际提供的托管服务几乎为零，土地整治项目也未能按计划实施。该村干部将套取的资金用于个人消费，最终被村民举报，经调查后被依法处理。
二、制度性溃败的三重根源剖析
1. 政绩考核的“规模崇拜”陷阱。“一切向钱看”动摇了中华民族的根本，传统的道德和诚信受到极大的破坏。西方价值观的大量渗透，在招商引资为王的背景下，地方政府为了应对考核，挖空心思追求GDP崇拜，欺下瞒上较为严重。农业农村部统计显示，2023年全国土地流转面积超5.8亿亩，但其中30%存在“重签约轻履约”问题。地方政府将流转规模与干部考核挂钩，催生“数字政绩工程”。某农业大市为完成百万亩流转指标，默许企业将蔬菜大棚虚报为粮食种植区，导致实际耕地非粮化率攀升12个百分点。这种“以地换官”的激励扭曲，使政策执行背离初衷。山东某市，地
方政府为了完成上级下达的土地流转指标，默许企业将蔬菜大棚虚报为粮食种植区。该市实际流转的土地面积仅为50万亩，但通过虚报面积，上报了100万亩，成功完成了上级下达的指标。然而，这一行为导致实际耕地非粮化率攀升了12个百分点，严重影响了当地的粮食安全。
2. 补贴发放的“管道渗漏”机制。现行补贴政策存在“重前端审批、轻过程监管”的先天缺陷。以农机购置补贴为例，某省审计发现30%的补贴农机未实际投入使用，部分企业通过虚假发票套取资金。在土地托管领域，鲁担公司数据显示，仅2024年就有17%的托管项目因服务不达标被终止，但前期补贴已全额发放。监管链条的断裂，使得套补行为呈现"低成本、高收益"特征。湖南某县，一家农机公司通过虚假发票，成功套取了国家的农机购置补贴。该公司实际购买的农机仅为100台，但通过虚报数量，上报了200台，成功套取了高额补贴。然而，这些农机并未实际投入使用，而是被公司转卖给了其他企业，从中获取了巨额利润。
3. 农民主体的“权利贫困”困境。当资本携资本、技术、信息优势下乡时，小农户陷入“结构弱势”。调查显示，72%的托管农户对服务内容不知情，65%的流转合同未约定土地恢复条款。在浙江某“以旧换新”项目中，农户将传统梨树砍伐后，获得的“新品种苗木”成活率不足40%，却因合同陷阱无法索赔。权利保障机制的缺失，使农民在资本博弈中沦为“沉默的大多数”。浙江某县，一家农业公司推出了“以旧换新”项目，鼓励农户将传统梨树砍伐，种植新品种苗木。然而，农户在砍伐传统梨树后，获得的“新品种苗木”成活率不足40%，导致农户损失惨重。由于合同陷阱，农户无法索赔，只能自认倒霉。
三、治理突围的实践路径探索
1. 构建“三维穿透式”监管体系。（1）技术赋能：推广黑龙江“智慧农监”平台经验，运用卫星遥感+无人机巡查+物联网传感器，实时监测土地实际种植情况。2024年该省通过AI图像识别，发现虚报种植面积案件同比减少63%；（2）流程再造：建立“申报-核查-公示-审计”四阶段闭环，引入第三方机构开展穿透式审计。四川达川区试点“区块链+补贴发放”，实现每笔资金流向可追溯；（3）信用惩戒：将套补企业纳入“农业农村领域失信黑名单”，限制参与政府采购、项目申报等，2025年首批12家违规企业被永久禁入农业领域。黑龙江某县，政府推广了“智慧农监”平台，运用卫星遥感、无人机巡查和物联网传感器，实时监测土地实际种植情况。2024年，该县通过AI图像识别，发现虚报种植面积案件同比减少了63%，有效遏制了套补行为。
2. 创新“农民共治”权益保障机制。（1）赋权增能：推广山东费县“五方合作”模式，建立由村集体、合作社、农户、农服公司、金融机构组成的决策委员会，重大事项实行“一户一票”表决；（2）收益共享：试点“保底收益+超额分红”机制，在山西晋中某托管项目中，农户除获得每亩800元保底金外，还可按粮食增产部分的20%二次分红；（3）风险对冲：发展“托管保险+期货对冲”组合工具，江苏某县为托管小麦投保价格指数险，当市场价低于3800元/吨时自动触发赔付。山西晋中某托管项目中，政府试点“保底收益+超额分红”机制，农户除获得每亩800元保底金外，还可按粮食增产部分的20%二次分红。这一机制有效保障了农户的收益，提高了农户的积极性。
3. 重“价值导向”的政策设计。（1）考核转向：将“粮食实际产量增长率”“小农户参与度”纳入地方政府考核指标，弱化单纯面积考核导向；（2）补贴改革：推行“绿箱政策”升级版，将直接补贴转为“耕地质量提升券”“绿色技术推广券”，与生态种植、种业振兴等挂钩；（3）市场培育：发展“农民专业合作社联合会”，在河南漯河等地，该组织已帮助小农户获得集体议价权，农资采购成本下降18%，技术服务响应速度提升40%。河南漯河，政府发展了“农民专业合作社联合会”，帮助小农户获得集体议价权。通过该组织，农户的农资采购成本下降了18%，技术服务响应速度提升了40%，有效提高了农户的收益。
四、重建农业治理的“价值锚点”
当资本下乡异化为“套补狂欢”，土地托管沦为“权力游戏”，折射出的不仅是监管漏洞，更是农业治理价值坐标的偏移。破解困局的关键，在于重构“以农为本”的政策伦理——让补贴政策回归保障粮食安全、促进农民增收的本质，严厉打击官商技勾结套取国家资金、坑害农民、破坏国家粮食安全的犯罪行为，使土地流转成为小农户衔接现代农业的桥梁而非资本围猎的猎场。这需要制度设计的惩戒性、精细化、技术监管的智能化、权益保障的实质化多管齐下，最终实现“藏粮于地”与“富民于农”的有机统一。
毕竟，没有农民主体地位的现代化，任何农业改革都可能沦为资本与权力的盛宴，造成资本对农业的全面掌控，严重威胁粮食安全，形成新的社会不公，失去民心，甚至危及国家政权。希望这不是危言耸听。
（作者系昆仑策研究院特约研究员；来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）
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