单双祥 | 机构职能科学的双重逻辑：自然规律制度化与治理需求现代化的辩证统一

2025-07-24

【前言】过去四十年，我们习惯了用“撤并转”回应社会变迁，却陷入越改越膨胀、越改越难履职的恶性循环。今天，必须以自然规律的客观存在为第一标尺，以人民真实需求为最终判据，让机构回归“因事设岗、循理定责”的本源，让职能成为制度与人的能力或者人工智能“化学反应”，而非行政层级的物理拼接。唯其如此，方能真正走出因“转变职能”而导致职能碎片化、责任悬浮化的旧局，迈向科学、精准、可持续的治理新范式。当前治理现代化的核心命题，正在于实现从经验惯性向规律自觉的思维跃迁。这要求我们摒弃"头痛医头脚痛医脚"的修补思维，建立起基于自然属性与社会属性辩证统一的治理框架。通过构建"机构承载规律-职能回应需求-人民获得幸福"的良性循环，让制度设计既遵循生态承载阈值，又契合历史文化传统；既运用算法优化决策，又坚守科技伦理底线。这种思维转型，正是构建人类文明新形态的治理基石。

在构建人类文明新形态的历史进程中，机构职能的科学化已成为国家治理现代化的核心命题。面对百年变局加速演进与数字技术颠覆性变革的双重挑战，如何实现自然规律制度化与社会治理现代化的有机统一，成为关乎国家长治久安的战略课题。

本文从马克思主义哲学出发，深入剖析机构与职能的本质逻辑，论述自然规律制度化与治理需求现代化的辩证关系，并结合历史演进与当代实践，提出国家机构以科学设置、技术赋能与制度创新为核心路径的治理现代化方案。这一研究不仅关乎治理体系的优化升级，更深刻影响着人民对美好生活的向往与实现路径。以下内容，将围绕这一主题展开论述。

一、马克思主义哲学下的机构与职能本质

（一）存在决定意识：机构作为自然规律的制度化载体

马克思主义基本原理深刻揭示：“存在是第一性的，意识是第二性的”，自然规律作为客观存在，需要通过特定载体转化为人类社会的制度形式（比如农业，过去存在，现在也存在，将来同样存在，其自然规律长期客观存在，这就是设置农业这个机构的根，绝不随主观意识变化而变化，可是我们往往只注重人的社会属性却轻视自然属性，导致一些地方机构改革转来转去）。机构正是这一转化过程的关键枢纽——它将自然运行的客观法则凝结为可操作、可持续的制度安排。正如：“机构决定职能，意味着一个组织的架构和存在的目的决定了其承担的职责和功能”。这一论断从哲学层面阐明了机构的本源性价值：1949年中华人民共和国中央人民政府成立，正是通过1954年《宪法》这一根本制度载体，将人民当家作主的政治规律转化为国家治理的现实力量。

自然规律制度化的过程体现为三重辩证统一：

1、客观性与能动性的统一：如食品监管，客观性体现所有食品，根据其自然属性、生长规律，研究符合人的身体健康的科学标准、法规（只有卫健这个机构才具备条件、能力），以严谨的检测数据、真实的社会调查为准绳，不偏不倚。能动性则表现为监管机构主动作为，深入食品生产、加工、流通、市场各环节，积极运用现代技术手段监测风险，提前预警并精准打击违规行为。如在食品安全风险监测中，秉持客观态度收集样本、分析数据，同时能动地根据地域特点、季节变化调整监测重点，实现科学监管，守护大众 “舌尖上的安全”。

2、普遍性与特殊性的统一：普遍性体现在所有食品行业都应遵循统一的食品安全法规、标准，如生产许可制度、过程控制规范、产品检测检验要求等，这是保障食品安全的底线。特殊性则指不同食品品类、行业规模、地区特点等需差异化的监管策略，如对生鲜食品强化冷链监管、对小微企业加强帮扶指导、对地方特色食品制定专项标准、对特殊人群要有提示制度等等。只有在普遍适用的监管框架下，充分考虑特殊性，才能精准防控风险、优化资源配置，实现食品安全精准治理，推动食品行业高质量发展。

3、稳定性与演进性的统一：如古人《本草纲目》的“析族区类”分类体系（1892种药物归成16部62类）承载生物共生规律，至今仍是中药研究的理论基础；而现代化学成分类别法则适应药物提纯新需求，推动青蒿素等创新药物研发。

表：自然规律制度化的实践形态比较

规律类型	制度化载体	科学内涵	当代实践案例
生态循环规律	生态保护红线制度	生态系统物质能量流动的完整性	2021年，长江流域水质优良比例为97.1%，干流水质连续两年稳定达到Ⅱ类，沿江城市滨水空间重新回归百姓生活。
社会分工规律	专业部门设置	劳动效率最大化原理	农业农村部门整合种植、畜牧、渔业生产管理
供需平衡规律	市场监督体系	价值规律与资源配置机制	全国统一大市场建设破除行政壁垒
风险传导规律	金融监管框架	系统性风险扩散原理	宏观审慎评估体系(MPA)防控跨市场风险

（二）自然属性与社会属性的融合：职能的双重本质

职能作为机构效能的外化形式，本质上是自然属性与社会属性的有机融合。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中指出：“人靠自然界生活”，人类必须通过与自然的物质交换获得生存资料；同时强调“人的本质是一切社会关系的总和”，揭示社会协作对人类发展的决定性作用。这种双重属性在当代治理中具体表现为：

1、自然维度：东北黑土地保护性耕作遵循土壤发育规律，通过“梨树模式”（秸秆覆盖免耕）使玉米单产提高10%；库布其沙漠光伏项目依据光热转化原理设计“板上发电、板下种植”系统，年发电41亿度同时修复沙漠142万亩。

2、社会维度：浙江温岭“民主恳谈会”制度自1999年至2022年，恳谈会覆盖城乡各类公共事务，累计化解了大量矛盾纠纷。典型案例包括：坊巷里小区通过恳谈解决充电桩设置、油烟治理等管理争议；泽国镇调整养老中心预算投入；新河镇盘活村集体资产带动增收。这些实践直接回应了群众诉求，提升了公共服务满意度。杭州“民生直达”平台依托城市大脑建设，通过跨部门数据协同与云计算技术，实现民生补贴政策的自动匹配与精准发放，有效减少了传统申请流程，提升了政策兑现效率。平台基于“政策找人”理念，利用公共信息自动识别服务对象，确保补贴“免申即享”，覆盖各类救助群体如残疾人、退役军人等，避免遗漏或延迟。

这种融合要求职能的实现必须双重遵循：既要顺应自然规律的客观约束（如大自然中生长的菌菇类，那些可以食用，那些不能食用），又要回应治理需求的时代变革（如监测数据准确性）。当食品安全监管脱离“病从口入”的自然规律（卫健职能的本源），陷入“七八个大盖帽监管一顶破草帽”的职能碎片化困局时，必然导致监管失效与公众不满。

（三）历史唯物主义中的机构改革逻辑

新中国成立以来的机构改革历程，本质上是自然规律认识深化与社会需求动态调整的统一过程。从1952年首次机构改革到2018年党和国家机构系统性重构，呈现出鲜明规律性特征：

从“职能决定机构”到“机构决定职能”的范式转换：1988年提出的“转变政府职能”导向，虽在短期内缓解了计划经济转型矛盾，但长期陷入“精简—膨胀”循环。根本原因在于颠倒了存在与意识的辩证关系——当监管职能为应对“问题表象”而增设（如馒头办、西瓜办、生猪屠宰办等），而非基于“事物属性”设置机构时，必然导致职责交叉与效能衰减。

从“经验驱动”到“规律驱动”的方法升级：党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将机构改革纳入客观规律指导下的制度建构轨道。2018年组建生态环境部，整合分散在7个部门的生态保护职责，正是遵循“山水林田湖草沙生命共同体”的自然规律。

从“机械叠加”到“有机统一”的系统演进：深改委—政法委—国安委的决策协调体系构建，体现社会风险传导规律；乡村振兴战略中的“多中心网络化”机构布局（住建管农房、环卫管环境），契合系统论的整体性原理。

这一历史脉络印证了：“机构如同种树，职能如同果实品质，果实品质反过来促进树木改良”。唯有立足事物本质属性设置机构，才能使职能真正成为自然规律与治理需求的统一体。

二、机构决定职能的实践辩证与治理现代化

（一）机构科学设置的三重维度

构建符合自然规律和社会需求的机构体系，需要从事物属性、系统结构、动态调适三个维度进行科学设计：

1、事物属性维度：依据本源特征确定机构边界；

农业生产遵循“种植—养殖—加工”产业链规律，农业农村部门据此设置种业管理司、畜牧兽医局、农产品加工中心等机构；

金融监管遵循“风险传导—信用创造—市场失灵”规律，组建国家金融监督管理总局统筹行为监管与功能监管；

卫生健康基于“疾病预防—临床救治—健康管理”生命周期，设置疾控局、医政司、基层卫生司等机构；

2、系统结构维度：依据整体效能优化机构布局。

纵向贯通：建立“中央—省—市—县—乡”五级河长体系，对应水系流域层级性；

横向协同：雄安新区“先底后图”规划模式，将白洋淀湿地保护与城市建设统一布局；

网格集成：上海“一网统管”平台整合城管、市监、应急等网格力量，实现“多格合一”；

3、动态调适维度：依据发展阶段创新机构形态。

产业变迁响应：棉花主产区农业农村局撤销棉花科，增设数字农业办公室；

技术革命适应：深圳前海管理局设立“区块链信用监管处”；

风险防控升级：国家数据局统筹数据基础制度与安全监管；

这种科学设置在实践中显著提升了治理效能。生态环境部组建后，长江干流水质2021年首次全线达Ⅱ类。事实印证了“结构决定功能”的系统原理——当机构设置契合客观规律时，职能自然实现优化协同。

（二）职能精良科学化的实现路径

在科学机构框架下，职能精良需要把握制度建构、流程再造、效能转化三大关键环节：

1、制度建构：从自然法则到治理规则，也就是事前要遵循的规则。

民法典确立“绿色原则”（第9条），将生态伦理转化为民事活动准则；

碳市场交易规则将二氧化碳物理约束转化为经济激励机制；

“林长制”通过党政同责将森林覆盖率目标纳入政绩考核；

2、流程再造：从机械执行到有机协同，也就是说事中体现在公平、透明、时限。

江苏无锡“大数据+铁脚板”模式：物联网传感器实时监测水质，市级河长每月现场巡查；

湖南十八洞村“五步工作法”：群众提议→两委商议→村民决议→上级审议→全程监督；

中央生态环保督察“查认改罚”闭环：专业暗访→政府确认→限期整改→问责追责；

3、效能转化：从物理整合到化学反应，即事后效能评估。

福建三明“林票制度”：林农凭经营权入股获收益，森林覆盖率增至78.73%；

浙江“共同富裕示范区”：宁波—丽水共建产业飞地，2024年城乡收入比降至1.9：1；

粤港澳大湾区“跨境数据验证平台”：银行跨境授信效率提升70%；

这些实践揭示：职能精良科学化的本质是规律运行与治理创新的统一。当河长制既遵循水文循环规律（自然属性），又创新“党政主导+群众参与”机制（社会属性）时，太湖蓝藻治理等难题便迎刃而解；

当扶贫工作既把握产业发展规律，又构建“志智双扶”内生机制时，十八洞村2013年人均收入1668元；实施后（把握产业规律：发展猕猴桃、旅游；构建志智双扶：培训覆盖90%），2020年人均收入达18369元，年均增长率约50%。

三、数字时代机构职能的科学化路径

（一）技术赋能：从经验治理到循证治理

数字技术的迅猛发展为机构职能科学化提供了全新可能，推动治理模式实现三重跃迁。

1、认知维度：延展人类理性边界

贵州“水利云”通过8，000个传感器实时采集水文数据，预警准确率达92%；

深圳“民意感知系统”年分析群众诉求120万条，自动生成治理热点图谱；

上海“城市数字体征平台”通过深度融合物联设备、卫星遥感及多源数据，构建了国内首个实时动态的超大城市智慧体检系统，实现了城市运行“一屏观全域”的精细化治理。

2、决策维度：构建智能治理链

数据驱动：广东省的“粤治慧”平台作为省域治理数字化核心平台，已实现大规模数据归集与智能决策支持；

算法优化：截至2025年，杭州“城市大脑”通过人工智能技术实时调控全市大量路口的信号灯配时，显著降低了交通拥堵指数，如萧山区104个路口实现全自动化调控，车辆通行速度提升15%，平均节省时间3分钟；

闭环管理：北京“接诉即办”机制通过“诉求采集—智能分派—效能评估”全流程闭环管理，实现了市民诉求的高效响应和城市治理的精细化升级；

3、执行维度：实现精准施治

卫星遥感技术作为现代科技赋能乡村振兴的重要手段，已深度融入精准扶贫系统，通过农作物种植监测实现返贫风险动态预警。其核心逻辑是利用高分辨率影像和数据分析技术，实时追踪农业生产状况，结合农户经济模型预判风险，为精准帮扶提供科学依据；

税务大数据通过整合多维度信息、构建智能分析模型，实现“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”的分级精准监管；

环境执法APP及智能监管技术通过融合云计算、物联网、人工智能等技术手段，有效解决基层执法人员不足、监管效能不高等问题，推动环境执法向智能化、精准化转型。

这些实践标志着治理范式从“经验—直觉”到“数据—证据”的根本转型。当河长通过手机APP接收水质异常预警，结合历史治理方案库生成处置建议时，自然规律认识（水文变化）与治理需求响应（污染防治）便在数智载体中实现统一。

（二）制度适配：构建科技支撑的法治框架

技术赋能必须与制度创新相结合，才能保障机构职能的科学化转型。

1、数据治理制度：

浙江制定《公共数据条例》，要求按照“一数一源一标准”原则，重点建设自然人、法人、房屋等基础数据库，推动动态人口数据建设。通过开发数据标准系统，对公共数据的采集、格式、质量等制定统一规范，实现数据“源头唯一、标准统一。

2、算法监管制度：

根据深圳市最新政策要求，公共领域算法需接受备案审查，并依托人工智能伦理委员会进行监督；

上海近期推出的《上海属地网络平台算法治理合规指引(试行)》，是地方层面算法治理的重要探索，其核心目标在于平衡技术创新与社会公平。通过规范个性化推荐、数据使用等高频场景，为全国算法合规提供了“上海样本”。

3、责任追溯制度：

中央网信办建立“数据溯源存证链”记录政务决策全流程操作，是数字政府建设中提升决策透明度、公信力和合规性的重要举措。

这种制度设计使数智化既成为自然规律的认知工具（如通过气象大数据把握气候演变），又成为社会需求的响应载体（如通过民生诉求分析优化服务）。当“城市大脑”既遵循交通流理论（自然属性），又保障老年人“一键叫车”服务（社会属性）时，技术才能真正成为机构职能科学化的助推器而非支配者。

（三）主体重塑：培育复合型治理能力

机构职能科学化最终依赖治理主体的能力升级，需要构建三类核心素养。

1、科技素养：

浙江省近年来大力推动公务员数字化能力建设，2025年启动的“公务员数字能力轮训”是其中的重要举措。该培训以人工智能、数据治理、算法应用等为核心，旨在提升全省干部的数字素养和治理能力。

2、法治素养：

最高人民法院发布的《关于规范和加强人工智能司法应用的意见》（以下简称《意见》）是中国司法领域人工智能应用的关键指导文件，旨在明确技术辅助裁判的边界与规则；

司法部开展“算法合规审查师”资格认证，旨在培养既懂技术又熟悉法律法规的复合型监管人才，填补算法治理领域的专业人才缺口，为人工智能行业的健康发展提供制度保障和人才支撑。这一认证的推出，将有助于提升算法应用的合规水平，防范算法歧视、数据滥用等风险，促进技术创新与风险防控的平衡。

3、人文素养：

上海社区服务中心通过设置“数字适老岗”，结合多方资源搭建了多层次的助老服务体系，帮助老年人跨越数字鸿沟。

这种能力重构使治理主体既成为“自然规律的解读者”（通过数据分析把握生态承载阈值），又成为“社会需求的转化者”（通过政策调适实现利益平衡）。当自然资源和规划部门的行政干部运用遥感图像判断耕地保护状况，既能与农业农村部门的行政干部沟通交流，又能与村支部组织村民议事会协商种植方案时，机构职能便在人的实践中实现自然与社会的统一。

四、走向基于规律的治理现代化

机构作为自然规律的制度化载体，职能作为自然属性与社会属性的统一体，二者的科学化是一个永无止境的辩证发展过程。当代中国正以“人与自然和谐共生”的生态文明、“全体人民共同富裕”的社会治理、“人类命运共同体”的全球担当，开创一种遵循客观规律、回应人民需求的新型治理范式。

这一历史进程要求我们：在机构设置时，必须敬畏自然规律，将生态约束作为发展的前提条件；在职能实现时，必须扎根社会土壤，使制度设计契合历史文化传统；在技术应用时，必须立足客观实际，防止工具理性凌驾价值理性；在治理创新时，必须发挥主体能动性，让制度效能通过人的实践充分释放。

唯有如此，才能构建起“机构承载规律—职能回应需求—人民获得幸福”的良性循环，为中华民族永续发展奠定坚实的制度根基，也为人类政治文明贡献中国智慧。（以上数据都来自于官网）

（来源：昆仑策网【原创】，修订发布；图片来自网络，侵删）

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