乔新生：长江保护法必须高度重视执法成本问题

乔新生：长江保护法必须高度重视执法成本问题

2020-12-28

长江保护法是我国针对长江流域发展中存在的问题制定的专门法律文件。长江保护法试图围绕着“共抓大保护，不搞大开发”（2016年1月）的基本原则展开思路，针对我国长江流域资源保护问题制定系统性的法律。这是我国地域立法或者河流立法的重大尝试。

此前一些地方人大机关针对水库或者库区制定地方性法规。事实证明，这种为了保护水库或者特殊库区资源而制定专门法律文件的做法，有利于设置专业机构，有利于集中执法权力，有利于实现权责相统一。

长江是中国的母亲河。长江流域是中国经济发展的重要地区，同时也是中国现代化的重要空间。长江流域的保护，关系到中国经济可持续发展，关系到中国人民的福祉，因此，制定专门的法律文件十分必要。

但必须指出的是，长达6000多公里的长江，流域范围之广，人口之多，超出人们的想象。如果长江保护法没有考虑到各方面的因素，那么，这部法律有可能会变成倡导性的法律，而不可能变成一个具有可操作性的重要法律文件。

长江保护法涉及河流保护，也涉及长江沿岸自然资源和环境保护。因此，制定长江保护法必须考虑到与相关法律的配套衔接问题。不能面面俱到，也不能蜻蜓点水。而应该针对现实生活中存在的问题，拾遗补缺，将我国现有法律文件有机整合在一起，从而形成具有可操作性的法律制度体系。

长江保护法立足于长江大保护。但是，长江保护法与我国的防洪法、环境保护法、水法、电力法、电信法、土地法、土地承包法等法律制度紧密相关，与我国矿产资源管理以及其他自然资源管理制度密切相关，与我国工业农业产业宏观调控法律紧密相连，因此，长江保护法必须照顾到左邻右舍，方方面面，充分考虑到我国现有法律制度体系，因为只有这样，才能确保长江保护法具有实践价值。

正如一些常委会委员所指出的那样，长江保护法如何协调立法和执法资源，这是首先需要考虑的问题。长江流域相关地方应当制定地方性法规和地方政府规章，建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复工作。

长江流域洪涝灾害频繁，制定长江保护法，必须深入研究我国长江流域发展的基本规律，一方面针对洪涝灾害制定完整的法律规范，另一方面，必须建立长效机制，确保长江流域实现可持续发展。

长江周期性的洪涝灾害，给长江沿岸人民生产生活带来严重影响。抗洪救灾，成为长江沿岸居民特别是中下游居民日常生活。如何确保长江安澜，人民过上稳定幸福的生活，这是立法者需要考虑的首要问题。

如果为了环境保护，而忽视了当地居民的生活需要，那么，长江保护法执法成本将会越来越大。如果忽视了长江沿岸的发展问题，没有制定切实有效的规划，解决长江沿岸居民可持续发展面临的实际困难，那么，即使成立专门的执法机关，也难以从根本上解决我国长江沿岸发展中出现的问题。

我国已经对长江实行禁止捕捞制度，这就意味着数以万计渔民被迫改变自己的生产方式，他们的生产生活受到极大影响。如何在实行禁止捕捞制度的同时，为祖祖辈辈依赖长江生活的居民提供可靠生活生产和社会保障，这是需要立法者和地方政府认真考虑的问题。

实现可持续发展是人类文明的自觉选择。确保长江沿岸生态环境持续改善，是人们的美好愿望。但是，正如人们所知道的那样，中华民族沿着长江繁衍生息，已经拥有数千年的历史。改变他们的生活方式和生产方式，需要付出沉重的代价。

当初为了修建三峡大坝，上百万长江居民被迫搬迁。长江三峡移民为了国家的发展作出了巨大的牺牲。但是现在看来，长江作为一个自然河道，必须有效利用，因为只有这样，才能真正造福于人类。

当一些国家的学者反复鼓噪废除长江大坝的时候，越来越多有识之士意识到，在中国这样一个工业化快速发展国家，能源短缺的现象将会越来越严重。只有充分利用长江水利资源，生产清洁的电力，才能确保中国实现可持续发展。

从这个意义上来说，长江保护法不是让长江重新回到自然的状态，因为在任何情况下，长江都不可能回到原始自然状态。人不可能两次踏入同一条河流，长江滔滔东去，浪淘尽千古英雄。如果面对长江，只有哀叹，而没有利用的能力，那么，所谓长江保护，只不过是不思进取的借口而已。中国必须采取切实有效的措施，充分开发长江资源，因为只有这样，才能确保长江这个古老的河流为中华民族繁衍生息作出更大的贡献。

长江保护法旨在保护长江资源，但是现在看来，如果忽视了发展，那么，保护就会成为一句空话。保护长江资源必须有创新思维，以科学的态度对待长江。因为只有这样，才能在与长江和平相处的过程中，一方面真正保护长江资源，另一方面实现人类健康发展。

我国沿着长江修建了大量的基础设施。这些基础设施确保长江成为中国发展的黄金水道。保护长江的过程中，不能固步自封，形成错误的思维定势，不能为了还原长江的自然面貌，而忽视了发展的需要。任何情况下都必须把发展和保护放在同等重要的位置，在发展中保护，在保护中发展。如果长江保护法的颁布实施，导致长江沿岸经济发展面临诸多困难，生产成本大幅度提高，居民生活成本居高不下，那么，长江沿岸的城市将会失去活力，长江沿岸经济发展将会面临巨大的困难。制定长江保护法，必须有辩证的思维，系统总结我国防洪、水利、电力、环境保护等各方面的法律制度体系，充分吸取现有法律规范精神的基础之上，制定完善的长江保护法律制度体系。

（作者系中南财经政法大学教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自”乔新生“）

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