摘要：文章指出当前农村落实《农村集体经济组织法》面临的5个问题：1各地实施条例滞后出台，导致该法难以落实；2县乡干部转变观念，才能排除实施该法的阻力；3集体经济组织中按人口还是按承包地份额行使民主权利？；4必须将离乡人与在乡人的权利和义务做出细化规定；5要出台针对无人村和空心村的政策。
《中华人民共和国农村集体组织法》于2024年6月28日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，并颁布。
1981年以来，人民公社解体，农村实行包产到户经营制度的改革，致使农村集体经济法律地位虚化悬空了40多年。该法颁布，确立了农村集体经济组织的法律地位，指明了农村的发展方向，明确了党组织在农村的领导地位如何来体现，确定了村民的权利和义务，农村工作如何搞等问题。因此，这部法律具有划时代的重要意义。
该法2025年5月1日正式实施，近半年实施情况如何呢？昆仑策网登载了著名三农问题研究学者李昌平的一篇文章，《建议县市区领导集中到党校学习< 农村集体经济组织法>》[1 ]，文中写道“我所了解的情况是绝大多数县市区主要领导没有认真研读过《农村集体经济组织法》，侵犯农民及其集体权益的事一如既往的干着。”他“建议党校把全国县市区委书记集中起来专题学习《农村集体经济组织法》。”
我认为李昌平说出了《农村集体经济组织法》实施以来各地的大致现状。为什么这部总结了四十多年来农村工作的经验和教训，集中了党和农民群众的智慧，寄托着农民和三农研究工作者期望，具有重要意义的法律，在实施过程中会处于一个“静默”状态呢？我认为有以下几个原因。
一、各地实施条例滞后出台，导致该法难以落实
农村实行包产到户改革以来，各省市农村发展变化千差万别，比如，有一些城郊农村，早已并入了城市，村民住进了楼房，成为了城里人了，自然村、行政村已经演变为城市里的社区；而另有一些边远山区农村，村民远走他乡，村庄土地都废弃了，谈何村集体经济组织。全国实现集体经营模式的百强村，如河南省南街村、刘庄，山东省代村，浙江省滕头村，他们已经成为新型民营集体经济集团组织了；而有的村已经将大部分土地流转到城乡企业家手里，村集体经济组织对集体土地的管理、村民对土地承包权已经丧失了大多主张权、话语权了。
因此，各省市要根据各地具体情况出台实施条例，该法才能正常运行操作。而各地政府制定《农村集体经济组织法》实施条例，我还没有听说有列入地方人大、政府的立法议程中。
二、县乡干部转变观念，才能排除实施该法的阻力
很长一段时间，很多地方政府在发展集体经济上不够用心，而是竭力推行农民将承包土地向资本手中流转，向种田大户手中流转，从而实现农业规模化生产，进而提高农业生产的效率和效益。在这种工作思路的视野下，集体经济更加虚化了。现在社会各方面都认为小农家庭承包地种植模式是一种落后的生产方式，有的地方乡政府动员农民甚至采用强压手段迫使农民转让手中的承包地，成为了乡里的一项重点工作。而《农村集体经济组织法》核心要义是：
第一条 为了维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，规范农村集体经济组织及其运行管理，促进新型农村集体经济高质量发展，巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度，推进乡村全面振兴，加快建设农业强国，促进共同富裕，根据宪法，制定本法。
第四条 农村集体经济组织应当坚持以下原则：
（一）坚持中国共产党的领导，在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下依法履职；
（二）坚持社会主义集体所有制，维护集体及其成员的合法权益；
（三）坚持民主管理，农村集体经济组织成员依照法律法规和农村集体经济组织章程平等享有权利、承担义务；
（四）坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，促进农村共同富裕。
显然，《农村集体经济组织法》法律精神体现的是：坚持社会主义集体所有制，强大集体经济组织，党带领农民走社会主义共同富裕的道路，实现乡村振兴。这与过去有人主张农村集体土地私有化，走美国式家庭农场的路径截然不同[2 ]。因此，这部法律对农村工作具有重大改革创新指导意义。这就需要县乡干部更新思想观念，转变工作的方向，采用新的工作方法，才能很好地落实这部法律在农村的实施。当然这并不是否定土地流转的做法，土地流转只是一种方式，农民可以在村集体的管理下，把承包地经营权流转给其他人，也可以由村集体反租倒包回来，采用集体经营的方式。
实行包产到户改革以来，原生产队改为村民小组，其管理经营职能移交到村委会，而多数地区的村委会也丧失了集体经济管理经营的职能，集体经济成为了空壳，很多职能改由乡镇政府代位行使。比如，贵州安顺市大坝沟行政村党支部陈书记对我说，他与村党支部带领村民整修了村里的梯田，集体组织种植刺梨果树新品种，通过去田埂等措施，新增了200多亩土地，党支部征得村民的同意，决心在这200亩村委会集体掌握的土地上大干一场，可县里一位领导得知后，他赶到村里来，强制村委会按照当年分田到户地亩的比例，再次量化到各个农户头上，就是不准由村集体来拥有管理经营的土地。陈书记对我长叹一声说，我们村丧失了成为集体经济先进村的一次历史机遇。
我在浙江省和山东烟台市调研时，当地县乡领导对我说，为了预防村委会领导贪污腐败，县里推行行政村集体经济的钱由乡镇政府代管的措施，村里的花钱项目，报到乡政政府审批后，才能使用。而行政村干部私下对我抱怨说，这种做法最容易产生官僚主义，真是误事不少。比如，有客商前来谈投资、合作事宜，总不能等从乡政政府审批下招待费才能招待客商吃饭吧？吃饭中免不了要喝酒，而喝酒是政府招待客人中被禁止的事。农村工作真难做。我认为，行政单位的管理方法不能简单套用在行政村，行政村应该有一定的民主自主权。
李昌平在文章中说：例如：上级政府利用“村财镇管”和“镇财县管”的便利，随意占用农民及村集体或乡镇集体经济组织的钱，这种情况非常普遍；利用村书记村主任转公务员做交易，随意用国有公司打包村镇集体的资产资源去融资，非常普遍；直接利用规划等权力，随意划走组、村、镇三级集体的集体建设用地指标，非常普遍。
《农村集体经济组织法》第八条的规定，就从法律上保护了村集体的财产权和经营权。这也是对乡镇政府的一种职权的限制。
三、集体经济组织中按人口还是按承包地份额行使民主权利？
《农村集体经济组织法》第十一条 户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。
第十二条 农村集体经济组织通过成员大会，依据前条规定确认农村集体经济组织成员。
对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员。对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。
按照这两条的规定，村里新生人口、因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，属于村集体组织的成员。而按照家庭二轮承包土地到期后，再延续三十年不变的政策，村里新增人口不享有土地承包权益，而死去的人的承包地，可由家庭其它成员继续拥有。这就出现了严重的不公平状况。比如，当初分承包地时，有A户村民夫妻两人养育了5个孩子，这5个孩子都在中小学读书，全家分了7份承包地。而另外B户村民，夫妻俩只有一个男孩，也在上学，全家人只分了3份承包地。四十年后，两家夫妻都已过世，A户家庭孩子们学习好，都考上了大中专学校，毕业后都在城里就业安居，生活稳定幸福。B户家庭独生子学习不够好，能力也不强，初中毕业回村种地，后来他娶媳妇，生下两个孩子，他媳妇和孩子三人在村里没有承包地，家里土地不够种，只好出高价转租已在城里定居生活的A户人家的承包地来种，这样就造成了贫者越贫，富者越富的不公平。我认为，二轮土地承包到期后，村民承包地应该采用进行重分或者调整，留在村里的贫困户高价去承租已经进城定居者的承包地来种地的现象，应该改变。
而且，由于农户拥有承包土地份额不同，在集体经济组织中是按成员人口还是按承包地份数来行使村民表决权，已经成为了事实上的问题。
农村最值钱的东西是土地，留在村里的新生、新增人口没有得到土地，他们在集体经济组织中也就没有了经济地位。
在农村工作实践中，村委会事实上履行村集体经济组织管理的权利和职责，行政村召开村民大会，讨论决定行政村事务，实行村民每人一票的机制，这在全国百强村里没有一点问题，因为他们采用的是集体经营的模式。而在后来发展起来的党支部领办合作社，比如，贵州省塘约村、烟台市党支部领办合作社、以及李昌平以乡建院与乡村党组织合作办的合作社模式，这几种党支部领办合作社模式是以村民股份制模式组建起来的。像烟台市党支部领办合作社，是按照村民承包地折价为现金来确定村民的股份，比如，1亩土地折价1000元，1000元就是合作社的一个股份，1亩承包地和1000元现金是等值的股份。村里的河流水塘、荒山荒滩和其它公共财产折价，以村委会集体的名义加入合作社，政府等外来扶持资金也以村委会的资产加入合作社，因此，村委会往往是村合作社的大股东，外来经销商和下乡科技人员也可以加入合作社，但在合作社里占股不能超过20%。合作社里的事务是按股份多少来表决的。没有土地和资金的农户一般来说加入不了合作社，也有合作社给扶贫户赠送了扶贫股。年终结算，合作社的纯收益要上交村委会5—10%，用于改善村里的公共设施，用于公共事业开支。合作社自留纯收益的5-10%，作为合作社的积累。其余收益按村民股份多少来分配。村委会在合作社的股份收益，除用作公共事业开支外，作为福利，全村人口平等分享，人人有份，而不是按承包地的份数来分配。村委会和村党支部领办合作社是一套人马，两种分配体制和方式来运作。
也有不是按照党支部领办合作社模式，直接以村委会集体经营的成功模式。比如，浙江省缙云县好溪村模式。2012年，好溪村在村党支部的主持下，通过全村党员大会和村民大会决议，开始有序流转村民承包土地，由集体统一经营，截止2014年底，全村99.9%的土地流转到集体。同时决定，土地流转费发放到二轮承包到期为止，以后土地上所有收入，属于村集体经济收入，村集体所有收入按村民户籍人口享受分红，按人口而不是按承包地股份来分配。2021年，该村集体收入已经达到五六百万元。
新生、新增人口在村党支部领办合作社里的表决权是一个值得研究的问题。比如在国营大厂里，虽然工人也没有企业股份，但他们还可以通过工会组织来反映表达自身利益的意见。
四、必须将离乡人与在乡人的权利与义务做出细化的规定
户口已经迁走，或者户口还在农村，但人已经在城里定居，有着稳定的职业和收入，却依然与在村种地的农民享受村集体组织成员一样的待遇，对村里的事务具有同样效力的表决权，我认为这显然是不合理的，而且也难以操作。因为这些城里人不大可能回来参与村里的成员大会，进行投票表决。在城里的人利益诉求也与在村村民有着很大的不同，村里需要表决的事项，由于利益不同，表决时容易产生较大的意见分歧。比如，村里计划建一个图书室，在城里的人不回村居住，自然不愿投资建，在表决时，很可能投反对票。村里的事村里人不能做主，要听已在城里定居的多数人意见来确定，岂不荒唐。
《农村集体经济组织法》第二十七条 农村集体经济组织召开成员大会，应当将会议召开的时间、地点和审议的事项于会议召开十日前通知全体成员，有三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加。成员无法在现场参加会议的，可以通过即时通讯工具在线参加会议，或者书面委托本农村集体经济组织同一户内具有完全民事行为能力的其他家庭成员代为参加会议。
成员大会每年至少召开一次，并由理事会召集，由理事长、副理事长或者理事长指定的成员主持。
成员大会实行一人一票的表决方式。成员大会作出决定，应当经本农村集体经济组织成员大会全体成员三分之二以上同意，本法或者其他法律法规、农村集体经济组织章程有更严格规定的，从其规定。
第二十八条 农村集体经济组织成员较多的，可以按照农村集体经济组织章程规定设立成员代表大会。
我国中西部农村十室九空，常年在村人口只有户籍人口的10%左右，进城与村里断绝联系的户不在少数。包产到户以来，绝大多数行政村就没有开过村民大会，连人大代表选举，都是干部抱一个流动票箱到各家收集选票。按照《农村集体经济组织法》的要求，一年至少召开一次村经济组织成员大会，对很多村来说，这是一件很难办到的事。而不通过村民成员大会上三分之二同意的表决结果，硬要做的事就是不合法的。就这一条，就把集体经济运行机制卡住了。因而，省市政府政府不出台根据当地实际制定的《农村集体经济组织法》实施条例，采用变通的做法，贯彻落实这部法律简直是无法操作运行。
五、要出台有关无人村和空心村的政策
整村搬迁，或者原来百户人家的村子，如今只剩下二三户了，无人村、空心村子显然不能完全按照《农村集体经济组织法》来管理操作，需要在实施条例中做出具体规定。
参考文献：
[1 ]昆仑策网：李昌平：《建议县市区领导集中到党校学习< 农村集体经济组织法>》，2025年9月19日。
[2 ]张红宇等人，我国普通农户的未来方向——美国家庭农场考察情况与启示[J].农村经营管理 2017(9)
作者简介：智广俊（1952—），男，卓资县农牧业局农业技术推广研究员，已退休，现聘内蒙古民族文化艺术研究院研究员，中国作家协会会员，研究方向：三农问题研究和文学创作。
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