顾建一：中美军费规模、结构、投向、管理比较及战略思考

2025年9月3日，纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利80周年阅兵活动在北京天安门广场举行。这次阅兵气势恢宏，举世瞩目，有效展示了中国日益增强的军事实力，彰显了中国和平发展的决心，极大提升了民族凝聚力。在这次阅兵式上，国产现役主战装备集体亮相，充分体现了我军现代化建设新成就。但武器装备发展与军费息息相关，武器装备发展离不开军费的支撑。衡量一个国家军力水平，最主要的指标是军事人力的规模结构和编成方式、装备规模结构和质量水平、军费规模结构和管理水平，本文对中美两国军费规模结构及管理进行比较，意在从一个侧面分析了解中美两国军费投入状况，帮助我军更好地管好用好军费，服务国防和军队现代化建设。

1、中美军费规模、结构与投向投量比较

军费是国家战略在经济上的体现，是国防政策的数字化表征，是国防和军队建设运行的“血液”，是衡量国家军事实力的重要指标。中美两国作为全球最大的经济体和军事强国，均高度重视军费投入和管理问题，对中美两国军费规模、结构、投向投量、管理体制机制及法规政策作比较分析，对于深刻把握两国的国家战略、国防战略、军队建设方向重点，以及军费运行管理特点规律、方法路径均具有重要意义。

（一）  军费规模比较

军费规模是反映一个国家军力的重要指标。美国近3年军费规模情况：2023年军费预算达8580亿美元（占全球军费总额的39%）；2024年军费预算达到8860亿美元，占全球军费总额的约40%；2025 年军费预算为 8950 亿美元，占全球军费总额的 40%，美国军费连续多年居世界首位。 中国近3年军费规模情况：2023年，军费预算1.58万亿元人民币；2024年，军费预算为1.69万亿元人民币；2025年，军费预算为1.81亿元人民币。中国军费占GDP的比例，2023年约为1.2%，2024年约1.3%，2025年约为1.27%。

从近3年中美军费规模看，美国军费远远高于中国，美军费占全球军费总额的36%-40%，相当于排名其后的10个国家军费总和，相当于中国的 3.6 倍。从军费占GDP的比例情况看，美国军费占 GDP 的比例保持在 3.4%-3.5%之间，远超中国的 1.3%-1.5%。美国军费不仅用于本土防御，还支撑着全球 374 个军事基地和 130 万驻外军人的日常运营。

（二） 中美军费结构比较

军费结构可一定程度上反映军队建设的结构和比例。美国军费结构（以2023年为例）人员开支（工资、福利）：约1/4（2100亿美元）；装备采购与研发：约1/3（2800亿美元），重点投向第六代战机（NGAD）、核武器现代化（B-21轰炸机、哥伦比亚级核潜艇）、太空和网络战；作战与维护：约1/3（2700亿美元），用于全球基地运营、演习和海外行动；其他：核武器维护、盟友援助（如乌克兰、以色列）等。2024年，美国军费运营与维护费3632亿美元，主要用于军队训练、装备与设施日常维护、基地运营与后勤支持；采购2009亿美元，用于采购伯克级导弹舰、F35战斗机等；军事人员支出1765亿美元，用于支付军人薪资福利；研发、测试与评估计1481美元，重点投入太空预警、人工智能、高超声速武器等领域。

中国军费结构（2023年分配）人员开支：因解放军规模庞大（现役200万 ），占比约35%-40%；装备现代化建设：占比约为40%，重点为海军（航母、驱逐舰）、空军（歼-20、轰-6K）、导弹部队（东风系列）和高超音速武器；研发投入：主要聚焦人工智能、无人化装备、量子技术、反卫星武器等“颠覆性技术”；其他投入：主要用于边境防御、国际维和等。2024年，用于装备采购约925亿美元，占40%；用于维护训练费约694亿美元，占30%；用于人员开支约694亿美元，同样占30%。

 

（三）中美军人人均军费比较

 军人人均军费投入反映一个国家军费投入强度。2023年，美军军人人均军费约为58.29万美元，中国军人人均军费约为11.3万美元；2024年，美军军人人均军费约为63.29万美元，中国军人人均军费约为11.3万美元；2025年，美军军人人均军费约为63.93万美元，中国军人人均约为12.2万美元。

（四）中美军费投向投量比较

军费投向投量反映一个国家军队建设重点发展方向。海军建设方面，美国2025年海军预算高达2576亿美元，重点投向航母战斗群和远洋投送能力。美国现有11艘核动力航母（每艘造价约130亿美元），计划新增福特级航母，保持全球海域控制力。美军“全能型”装备发展路径面临不少问题，福特级航母电磁弹射故障率初期达25%，反映出高精尖装备的技术风险。中国海军建设发展较快，双航母战斗群配合反舰弹道导弹形成“反介入”体系。2024年中国海军新增舰艇吨位超12万吨（相当于法国海军的1/3），055型驱逐舰造价仅为美国“伯克3”级的60%，体现出成本优势。

空军建设方面，美国空军预算2175亿美元，维持约5000架飞机规模，机队老化严重，平均机龄26年。F-35项目技术指标低于目标值，2023年仅交付98架。F-35的两种拓展型号（垂直起降的F-35B和舰载机F-35C）质量不稳定，多次发生失控事故，如2025年加利福尼亚州勒莫尔海军基地的F-35C坠毁事件，这是三年内第七起致命事故。中国空军建设方面，现役约2400架飞机中，歼-20隐形战机数量接近200架，与美F-22相当，且平均机龄年轻。中国战机生产成本优势明显：歼-10每飞行小时成本4000美元，仅为美军F-16的一半。

战略打击力量方面，美国2025年投入492亿美元升级核武库，拥有5044枚核弹头（全球最多），但高超音速武器研发落后。中国核弹头数量据推测仅600枚左右，但在高超音速武器领域领先：东风-17、东风-27具备变轨能力。东风-21D能在1500公里外精准打击移动航母，东风-26覆盖第二岛链，形成梯次威慑体系。

新兴领域方面，美国太空军预算337亿美元，意图争夺“高边疆”控制权。美国无人机单价是中国同类产品的5倍。中国攻击-11隐身无人机能连续飞行12小时，配合有人机形成“1架歼-20带8架无人机”的编队，可大大提高作战效率。

 

2、中美军费管理比较

（一）美军军费管理体制

美军军费管理比较典型的做法是创立了“规划计划预算系统”(Planning,Programming,Budgeting system-PPBS)，该系统将国防和军队建设远、中、近期目标相结合，统筹考虑军事战略、国防建设、作战任务、军队规模结构及武器装备发展等各方面，在编制计划和预算时，将同一类任务的各军种项目纳入同一类计划，进行综合平衡，减少重复浪费。几十年来，该系统在国防资源分配活动中发挥了重要作用。

美国军费管理体制主要在两个层面，即国家行政机构和立法机关。一是行政机构层面，总统领导的国家安全委员会负责制定国家安全目标、下达防务决策指示，为预算编制确立指导原则。国防部依据国会核准的预算和总统下达的指示，负责统一审查、平衡和编制国防预算。在国防部长领导下，国防部第一副部长主管“高级领导审查小组”，负责国防预算的审定，由其主管的“财务管理高级监督委员会”，负责对预算执行情况进行监督与控制；政策副国防部长主管项目分析与评估局，与参谋长联席会议主席共同负责规划阶段的工作；采办副国防部长主管国防采办委员会，负责计划阶段的工作；副国防部长兼主计长主管国防财会局、国防合同审计局和计划分析与鉴定局，负责国防预算的编制和审计；参谋长联席会议副主席领导的联合需求监督委员会，在规划阶段的源头负责提出军事需求，并负责后续各阶段的军事需求审查。各军种部在国防部统一指导和协调下，负责编制、审查、实施和管理各军种的国防预算。二是美国立法机关层面。美国国会参众两院的军事委员会、预算委员会、拨款委员会及其他对国防支出有管辖权的委员会，利用听证会、讨论会等方式，对总统提交国会的国防预算进行综合审查和评估，并根据《国防授权法》和《国防拨款法》，从宏观上对国防预算管理工作进行调控。

中国军费管理体制。在国家层面是财政部，负责整个国防预算的编制汇总。在军队层面是军委后勤保障部，负责军队预算的编制汇总。通常是根据各军种、兵种有关部门提出的年度经费需求计划，汇总编制全军年度经费申请计划；国家财政部综合平衡后纳入国家预算草案，提交全国人民代表大会审查批准，依据国家确定的经费拨款总额编制军队经费预算方案，经中央军委审批后组织实施。随着国防和军队现代化建设步伐加快，以及军费规模的持续扩大，军费预算管理改革不断深化，目前正在推行军费绩效预算管理，着力提高军费配置效率和使用绩效，全面提高军费绩效管理水平和实施效果，为建设世界一流军队提供强大的财力保障。

（二）中美军费管理环节的比较

预算编制审批比较

中国：国防预算由中央军委后勤保障部牵头编制，纳入国家财政预算体系，经全国人民代表大会审议通过后执行。国防预算过程强调“量入为出、适度增长”，坚持需求牵引规划、规划主导资源配置的思路，坚持“公开、透明、合理、适度”的原则。

美国：由国防部提出预算请求，总统提交国会审议，参众两院分别表决并通过《国防授权法案》和《拨款法案》。预算编制过程受利益集团、军工复合体影响较大。美国采用 PPBE（规划、计划、预算与执行）系统，周期为两年，涉及国防部、白宫管理与预算办公室（OMB）及国会的多轮博弈。总统提交的预算需经参众两院军事委员会和拨款委员会审查，最终形成《国防授权法案》。

比较：中国军费预算更具计划性和连续性，增幅多年稳定在7%左右；而美国军费受党派博弈、选举周期影响波动较大，且常出现“临时拨款”等情况。

法律制度比较

中国：《中华人民共和国宪法》规定中央军事委员会领导全国武装力量，国务院编制国家预算。主要法律有：《中华人民共和国国防法》，明确国防经费由中央财政保障，实行“统筹规划、专款专用、严格管理”原则；《中华人民共和国预算法》：将国防预算纳入国家财政预算体系，由全国人民代表大会审查和批准。

美国：实行三权分立下的立法主导型体制。宪法依据：美国宪法第一条第八款赋予国会“宣战权”和“拨款权”，即“钱袋权”（Power of the Purse）。主要法律：《1947年国家安全法》：建立国防部、中央情报局等机构，奠定现代国防体制；《国防授权法案》（National Defense Authorization Act, NDAA）：每年由国会通过，规定国防政策、兵力结构、项目授权；《拨款法案》（Appropriations Act）：实际拨付资金，需经参众两院通过并由总统签署。

比较：中国国防预算属于国家财政预算的一部分，由中央军委提出需求，国务院（财政部）统一编制，全国人大审议通过。党对军队的绝对领导+行政主导+人大形式审查 → 强调政策连续性与执行效率。美国军费预算经过国会参众两院审议、辩论、修正和投票，总统可否决，国会也可推翻否决。

监督问责比较

中国：审计署，对国防经费使用进行审计，结果向全国人大报告；中央军委审计署，军队内部设立独立审计机构，直接对中央军委负责；纪检监察，中央军委纪委、国家监委对军费运行和军队高层进行纪律监督。

美国：国会监督，通过听证会、质询、报告审查等方式持续监督国防部；政府问责办公室（GAO），为独立机构，可调查军费滥用、项目超支等问题；国防部监察长（IG），负责内部监督，独立性较强，可直接向国会报告；媒体与公众监督，高度透明，媒体可自由报道军费问题（如F-35项目超支）；司法审查：若预算程序违法，法院可介入裁决。

透明度比较

中国：自1995年起发布《国防白皮书》，定期公布军费构成（人员生活费、训练维持费、装备费各占约1/3）。近年来预算数字精确到小数点后两位，军费预算编制透明度逐步提高。

美国：预算高度公开，但也有部分项目不公开，比如秘密情报预算、核武器维护费用等不完全披露。

比较：中国军费自加入联合国透明制度以来，统一口径，适时对外公布，中国军费增长连续多年保持稳定比例，但中国军费远远低于美国的实际投入强度。

国际义务比较

中国《国防法》明确奉行防御性国防政策，军费增长主要用于区域防御和反介入/区域拒止能力建设。中国积极参与联合国维和行动（累计派出 5 万余人次），但未加入《特定常规武器公约》等国际军控条约，军费使用不受外部审查。

美国军费支撑其全球军事存在，需履行《北约宪章》第五条集体防御义务及《新削减战略武器条约》（New START）等军控承诺。2025 年 NDAA 要求北约成员国军费占 GDP 比例达 2%，并拨款 590 亿美元用于对乌、以军事援助。

 

【据新华社7月22日援引《英国防务杂志》的报道，一批美军B61-12型热核重力炸弹上周被运至位于英国英格兰萨福克郡的拉肯希思皇家空军基地，这是自2008年以来首次在英国本土部署美国核武器。】

3、结论与思考

通过对中美军费绝对规模、军费占GDP比例、军费投向投量和军人人均军费比较看，中国军费与美国军费相比差距很大，中国军费支出是低水平、防御性的，中国军费适度增长是与国家安全需求和经济增长相适应的，美西方等境外媒体提出所谓的“中国威胁论”、中国军费增长会给地区稳定和平带来不利影响是根本站不住脚的。从中美军费管理体制机制和政策看，由于国情军情不同，在军费管理方面也呈现出各自不同的特点，体现在体制、程序流程、法规、监督等诸多方面。其共同点是均高度重视军费问题，从战略层面加强对军费的管理，注重军费运行管理的法制化规范化，强调提高军费投入产出效益。

通过中美军费比较给我们管好用好军费带来一些思考。

（一）必须树立先进的军费管理理念，破除过分强调军队特殊性而可以不讲效益的传统观念，积极推进军费预算绩效评价工作，强化军费支出责任，建立科学、合理的军费支出绩效评价管理体系，努力促进军费预算由侧重合规预算向绩效预算转变,全面提高军费使用效益

要牢固树立质量效益观念。应当明确军队运用纳税人的钱为纳税人提供国家安全服务，必须承担用好管好军费的责任。为了科学衡量军费支出的真实绩效，需要对军费支出情况进行绩效评价。要制定军费支出绩效评价管理办法。建立事权和支出责任相适应的制度，突出责任落实，确保权责一致。探索建立预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价的机制，明确军费支出绩效评价的对象和内容，制定军费支出绩效评价指标、标准和方法，规范军费支出绩效的组织管理和工作程序，推进军费绩效预算走出实质性步伐。

（二）应当实施积极的军费投入政策，军费投入规模要与国家安全需要和经济发展相适应，既要发挥军费对国防建设的支撑保障作用，还应发挥军费支出对经济社会发展的拉动作用

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调，必须全面贯彻新时代党的强军思想，贯彻新时代军事战略方针，坚持党对军队的绝对领导，坚持走中国特色强军之路，全面推进政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军，把人民军队建设成为世界一流军队，以更强大的能力、更可靠的手段捍卫国家主权、安全和发展利益。建设世界一流军队是需要大量投入的，国防投入到底多大规模为好，既要考虑国防建设需要，又要考虑国家经济承受能力，还要参考世界主要国家的投入力度。从现阶段我国国防投入总量看，虽然近年来军费增长幅度较大，但从总体上讲，国防投入仍然是低水平的。无论是军费总额、军费占GDP的比例，还是军人人均军费，与世界主要发达国家相比仍有很大差距。根据我国国防和军队现代化建设需要，以及应对我国经济下行压力，应当实行积极的军费政策，适度加大国防投入规模，使我国国防投入占GDP的比例逐步接近世界主要国家平均水平。从世界经济发展史看，政府在应对经济危机或经济下行压力时，应实行积极的财政政策，扩大以军费为主的公共开支，通过军事采购吸收大量过剩产品、通过军工产业和军事设施建设解决一定的失业问题等，从而化解经济危机或减缓经济下行压力。这是因为加大军事采购可以增加国民经济中相关行业的军品采购数量，军事采购和军事消费的增加又会促进国防相关产业发展，如卫星、航天、通讯、船舶、飞机等，利用军事装备采购扩大契机，有利于突破制约产业转型升级的核心关键技术，加快企业自主创新和技术改造力度，淘汰落后产品、工艺和产能，优化产品结构、提升产品质量，大幅度提升我国先进制造业水平，辐射带动其他相关制造业发展和民用品消费。

（三）未来战争向信息化智能化无人化方向发展，世界主要军事大国战略竞争已从传统军备竞赛转向国家创新体系效率和实验室创新速度的竞争，军费投入应当把提升新兴领域创新能力摆在突出位置，促进新质战斗力同新质生产力同步提升

党的二十大报告提出，打造强大战略威慑力量体系，增加新域新质作战力量比重，加快无人智能作战力量发展，统筹网络信息体系建设运用。认真贯彻学习党的二十大精神，结合国防和军队现代化建设实际，研究加大对新域新质作战力量建设投入的思路办法，应当搞好系统谋划，加快战略性、前沿性、颠覆性技术发展，加大对能够生成新质战斗力的战略新兴领域投入，特别是加强太空、海洋、人工智能、网络、生物技术、量子科技等领域的装备研制生产能力建设，加快无人化智能化作战力量发展，将新域新质装备研制生产能力融入现代作战力量体系，为打造战略威慑力量体系提供技术和装备支撑。通过适度增加对新质战斗力领域的投入，加大高新武器装备系统采购力度，支持战略性新兴产业和未来产业发展，激励高新技术企业加快数字化智能化转型，开辟发展新领域新赛道，将我国在载人航天、探月探火、深海深地探测、超级计算机、卫星导航、量子信息、核电技术、大飞机制造、生物医药等方面的重大成果向国防科技工业能力转移转化，使科技协同创新能力在新兴领域率先突破，有效促进新质战斗力同新质生产力同步提升。

（四）必须把握军费管理特点规律，创新军费管理模式，健全军事需求、军队建设规划与预算相衔接的机制，畅通以战斗力生成为导向的集需求、规划、计划、项目、预算、执行、评估于一体的工作链路

习近平总书记指出，军队要把钱和物管好用好，提高军事经济效益，重点是预算管理和审计制度改革，坚持需求牵引规划、规划主导资源配置，把军费投向投量搞得更加科学，千万不能让国家投入的钱打了水漂。贯彻习近平总书记的指示要求，必须把国防投入和战斗力生成有机结合起来，实现军事需求、战略规划和军费预算有机衔接，畅通以战斗力生成为导向的集需求、规划、项目、预算、执行、评估于一体的工作链路。要推进军事需求生成和规划手段运用机制化程序化，以国防和军队现代化建设需求为牵引，结合国防和军队建设实际，搞好国防和军队建设规划计划体系的顶层设计，加强军队建设发展规划和专项规划的衔接配套，逐步形成覆盖国防和军队建设全领域、功能定位清晰、配套齐全的规划计划体系，明确国防和军队建设的目标任务及各领域具体任务，增强国防和军队建设宏观调控的前瞻性、针对性、协同性。应当按照军事战略、能力需求、规划计划、建设项目、资源配置的总体思路，统筹安排各类规划中的建设项目，合并同类项目，对于工程设施建设，凡是经济领域重大工程通过贯彻国防要求能够满足军事需要的项目，军队系统不再另行安排。应当明确建设项目的目标设定、任务区分、经费需求、实施步骤、时间节点、保障措施，为军费预算编制提供清晰、明确的依据。应当加强战略需求管理部门、规划计划编制部门与预算编制部门的沟通，建立规范有序的工作协调机制，形成军事需求、战略规划、专项计划与年度预算有机结合的常态机制，充分发挥规划计划对资源配置的主导作用。为确保军事能力生成与军队建设规划、计划、预算、执行及监控之间的有机联系，要严格规范国家财政部门、军队建设和预算管理部门职能，将军队建设规划、计划、项目、预算、执行、监控和评估工作融为一个有机整体。为保证预算编制的科学性有效性，要建立相应的专家咨询评估系统，对重大项目进行投入与产出比较分析，并建立一整套规范的实施程序和规则，确保军费投向投量与军事能力的形成有机结合起来，确保国防和军队现代化建设各项任务按计划贯彻落实。

（五）军费转化为战斗力离不开采购环节，必须高度重视军事采购问题，把军事采购的规范性和有效性放到突出位置，确保能够用较低成本采购到促进战斗力生成的先进装备和优质物资

《中华人民共和国国防法》规定：“国家依法实行军事采购制度，保障武装力量所需武器装备和物资、工程、服务的采购供应。国家对国防科研生产实行统一领导和计划调控；注重发挥市场机制作用，推进国防科研生产和军事采购活动公平竞争。”决定军费投入产出效益高低，从一定意义上讲，就是要在国家主导下，充分发挥市场机制的作用，强调军事采购活动在一定范围内公平、公正、公开竞争，扩大参与军事采购市场主体的范围，确保能以较低的成本采购到军队需要的武器装备、物资、工程和服务。军事采购具有特殊性，即：一是采购需求主体是单一的，而市场供应主体是多元的；二是军品最终价格由竞争加谈判决定；三是军品采购交易过程还不能完全公开透明；四是军事采购程序和环节繁杂。由于存在以上特殊性，近年来，军事采购领域出现了一些暗箱操作、灰色交易和利益勾连，这些现象与采购制度机制不完善不严密密切相关。到目前为止，军事采购的规范性和有效性仍然有很大提升空间。要遵循国家主导、需求牵引、市场运作的原则，切实做好装备、物资、工程和服务四大采购工作。要进一步在军事采购的规范性和有效性上下工夫，放宽准入制度，努力营造军事采购公开、公平、公正的环境，制定能够吸引社会优质力量积极参与军品采购的政策制度，逐步扩大军品公开竞争范围，全面提升军事采购质量效益。

（六）全面提升军费使用效益，应当统筹军费投入增量和军队资产存量的关系，优化增量配置，用好盘活存量资源，合理调剂余量，注重发挥中国融通集团公司的作用，加强军队经营性资产管理

加强军费管理使用，必须统筹军队经费和军队资产的关系，两者相辅相成，是增量和存量的关系。确定国防投入规模时应当充分考虑存量资产的情况，切实解决军队经费和军队资产管理脱节问题，防止重复采购、重复建设，造成资源浪费。统筹军队资产编配和预算安排，在编制年度预算时应当统筹考虑资产购置情况。根据资产配置标准、存量资产状况与资产处置计划，综合分析单位资产余缺情况，编制资产配置预算，为优化经费投向投量提供依据。推行存量资产与预算管理相结合，就是要建立一种全新的预算管理模式，实行预算和资产管理一体化。结合军队存量资产规模和结构，以及军队资产购建、物资器材战备储备和周转库存的需要，确定国防投入规模和结构，统筹军费分配使用。目前，预算管理和资产管理结合不够紧密，资产配置标准体系不够完善，必须加强预算与资产统筹力度。充分考虑军队存量资产配置情况，达到用存量制约增量的目的，如一些单位营房、车辆等资产已达到编配标准时，编制预算时应作严格控制，不再建设购买，有效控制一些单位或部门重复建设、重复采购的问题。要以战斗力生成为导向，确定新增资产的项目、数量、分布，以引导军费资源向有利于战斗力生成的重点领域流动，促进国防和军队资产规模、结构和功能优化。应当健全军队资产调剂、处置和共享机制，通过跨部门、跨军兵种、跨领域的统一调配和利用，使空闲资产得到合理配置和高效利用，达到整合资源、挖掘潜力、盘活存量的目的。要注重发挥军队经营性资产的作用，随着军队体制编制调整改革逐步到位和全面停止军队有偿服务，一些传统的非战斗机构撤销、裁减和归并，出现一部分闲置的房屋土地、农场、设施设备等富余资产，应在军委统一部署下，将军队富余资产移交给中国融通集团公司，由公司统一组织经营管理，按照市场经济规则运作，形成军队经营性资产。军队经营性资产是军队资产的重要组成部分，应当充分发挥好这些经营性资产的作用，并将军队经营性资产的部分收益纳入军队预算管理，全面提升军费运行全过程质量效益。

【数据来源：中国国防白皮书等公开出版物，以及公众号网络等。】

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