昆仑岩：直面问题的选择： 三层重构国有经济治理体系

    三中全会以来，在推进全面深化改革过程中，国企改革可以说是难度最大、意见分歧最大、人民群众担忧最大的一项任务。这不奇怪，因为国企改革涉及所有制根基，从这个意义上讲，国企改革的结局，将决定中国改革全局的成败，决定中国社会经济基础乃至建立其上并为之服务的整个国家上层建筑的性质判断，决定中国特色社会主义的历史命运，也决定中国由经济大国向经济强国跨越的现代化战略目标能否顺利实现。为此，需要摆脱学术分歧，跳出部门局限，从政治和战略高度把握国企改革的出发点，着眼坚持和完善社会主义基本经济制度，着眼加强而不是削弱国企、当好国民经济和国家政权的重要支柱，着眼建设社会主义现代化强国、赢得中国特色社会主义道路在世界的成功，着眼解决影响我国国有经济更好发展的深层矛盾问题而又防止改革出现颠覆性失误，系统地研究制定国企改革规划和方案。

    深化国企改革应坚持问题导向。今天国企面临的问题是什么？不是什么国资多了、地盘大了，要给私资外资让权让利；不是国企存在就不合理，私企外企天然合理，要为私企外企的发展扫除国企障碍；也不是拿国企当“癌细胞”，靠私企外企救国企，把混合当成包治百病的灵丹妙药，要把国企消化掉。当今国企与改革初期的国企相比，无论内部状况还是外部环境都已大不一样。外部环境早就不是一统天下、指令计划，而是所剩不多、市场吃饭；内部状况也不是“坐等靠”、当“算盘珠”，绝大部分都实行了公司制改造，有了经营自主权，有了参与市场竞争和自我发展、自我完善能力。近年来国企发展成就不容否定，对中国经济腾飞和社会稳定作用巨大，立了头功。国企改革，需要解决的是影响国企在社会主义市场经济条件下发展的深层矛盾和问题，为我国国有经济发展壮大、发挥重要支柱和主导作用排除障碍，开辟更好前景。一切改革措施应为此目的服务，而不能“种他人的田，荒自己的地”。

    正由于此，我们不能把国企改革简单等同于发展混合所有制，做“为混合而混合”的傻事，而应当从宏观调控导向、所有权制度和企业经营管理制度等诸层次，直面影响国企发展的实质性矛盾因素，下决心理顺关系，完善法规政策、制度机制安排，系统构建起中国特色社会主义国有经济治理体系。

    第一，在宏观调控层面上，构建与宪法规定的基本经济制度相适应的国家法律规范和政策导向体系，对公有制经济和非公经济分清主辅、公平对待

    国家法律和政府的经济政策，是规范引导市场主体行为、维护公平竞争环境的基本依据和杠杆。

    在社会主义市场经济条件下，占主体地位的公有制经济和起主导作用的国有经济，与处于补充性地位、起辅助性作用的私资外资经济，地位作用是不一样的。这有国家宪法依据，从国家法律到具体政策都应当配套协调。在经济制度体系中区分“老大”、“老二”是理直气壮、天经地义的事，即便资本主义国家“老大”、“老二”也分得很清，只不过谁主谁辅、谁服从谁，与社会主义国家正好相反（资本主义国企是“修补匠”，社会主义国企是“顶梁柱”，二者根本不同）。

    我国经济政策，应当一方面保证公有制经济占主体地位、国有经济在国民经济中起支柱和主导作用，一方面又保证在竞争性市场上多种所有制经济享有平等待遇。然而，自改革开放以来，从中央到地方，各级政府很长时期下达的政策文件都是鼓励私资外资发展，为它们降门槛、开绿灯，甚至给予超国民待遇；而对公有制经济、对国企发展几乎只剩一句坚持基本经济制度的原则口号，既没有从质和量上给出公有主体、国有主导如何实现的具体界定，也没有看到支持、鼓励和扶助国企做大做强的具体政策举措。这种状况让外界很难理解，很容易给国内外造成中国市场经济改革就是搞私有化的印象。还总有人谴责国企处于垄断地位，市场准入对私资外资不公平。其实有些特殊性、公益性事业由国企垄断是必要的，这是一种社会责任和奉献；而有利可图的绝大部分中国市场现在很大程度上实际已被外资私资占领甚至垄断，很多市场竞争机会，外企私企能做、国企不能做，外企私企有优惠、国企没优惠，且政府不敢为国企说话，政策不敢为国企撑腰。

    公有制经济受冷遇、私资外资经济受优待的政策取向是片面的、扭曲的，长此下去会带来危险后果。应当尽快予以调整完善，抓紧构建起与宪法规定的基本经济制度相适应、有利于巩固公有制主体地位和加强国有经济主导作用的法律政策体系。

    第二，在所有权制度层面上，构建与真正的所有者对接的全民所有权实现形式，改变政府包办替代，造成政资不分、政企不分的状况

    公有不等于无所有，全民所有不等于政府所有。很多人以为公有制与市场经济无法结合，就是在这个问题上陷入误区。公有制与市场经济能否结合，关键在于公有制经济组织能否成为真正的市场主体。许多市场经济国家的实践都证明，国企和私企一样，都可以成为市场主体，都可以有竞争力，都可以实行所有权和经营权相对分开、又有机衔接的企业法人治理制度。企业活不活，关键不在于财产属谁所有，股东是谁，而在于有没有公平的外部竞争参与条件和内部竞争激励机制。对国企来说，有没有活力，首先取决于政府有没有越权，有没有剥夺所有者权利和经营者权利，既当裁判员又当运动员。现实的市场竞争中，有些事私企能办成而国企做不成，比如有的国企海外投资收购决策，一个月内须签约，但上级主管部门几个月也批不下来，坐失良机。这说明国企被政府当成行政组织管理的状况还未根本转变，经营者权利不完整，所有者权利更是落空的。

    过去常有“国企产权不清晰”的说法，其实国企产权属于全民，不存在不清晰问题，只不过“全民”由谁代表被搞混沌了，使得全民产权的实现形式长期处于不合理、不稳定的扭曲状态。

    改革前的国营企业是“全民所有、国家经营”，含义是准确的，但容易发生“政府说了算”、把“全民所有”混同于“政府所有”的问题；改革后的国企被称为“国家所有、企业经营”，含义上就更容易把社会主义“国有”与资本主义“国有”混为一谈，造成“国家所有”不是“国民所有”（即国家全体公民所有），而是“政府所有”的谬误。1999年9月中共十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，规定“国务院代表国家统一行使国有资产所有权”，这是用政府权力取代全体公民的财产所有权，不但不符合宪法，还为改革过程中国有资产被政府和企业任意处置开了方便之门。

    按理说，中华人民共和国全体公民是国企的“集体股东”，他们的意志只能由人民代表大会来代表，而不是政府部门。政府作为市场经济的宏观调控者，不能取代企业的经营者权利，更不能取代全体公民的所有者权利，产权明晰首先要保证全民财产所有权神圣不可侵犯。市场经济要求公平，如果只有私资外资所有者权利公平，没有国资所有者权利公平，那就是最大的不公平。

    推进国企改革，可考虑按照“大集体”式的新型股份经济思维，探索和完善全民所有的产权实现形式。

    一是国有资产作为全体公民的集体共有资产，不能像前苏联那样在全社会分股变为个人私产，但所有者作为“集体股东”要有知情权、监督权和收益分配权。国有资产总量和结构变动、企业经营效益和收益分配使用状况等，根据全国和地方国企所有权属性范围，分层级每年向全体公民公布，接受公民监督；每年国资收益除上缴财政用于社会发展补偿、积累和公共福利保障等开支外，还应拿出一定比例分别在全国和地方国企所属范围内给全体公民按人头平均分红。考虑人口变化，当年参加分红的公民对象可以上年末登记在册的中国公民数为准，逐年动态变更。

    二是全民共有资产的处置决定权，委托其法定代表机构即全国和地方人民代表大会代理。凡涉及国资使用投向投量、国企产权和组织形式变更、国资收益和红利分配等重大方案，均应提交本级人大审议决定，且须确保全民“集体股东”的财产所有权和收益权不受损失。

    三是国资经营管理权要同政府脱钩，向所有者负责，由人大设立专门的国有资产监督管理委员会（可由现国资委改隶）履行相应职责。改革后成立的国有资产经营管理机构，也应归属人大系统（通过国资监管委员会）领导。

    四是国资产权组织形式及其变化，应当有立法依据和人大审批程序，服从全民整体利益及国家战略发展要求，有利于国资增值增效，发挥对国民经济的主导和支柱作用。对什么领域、什么企业采取独资还是混合制形式，是对公有资本混合还是对私资外资混合，以及如何掌握控股权，都不能由政府决定，搞一刀切、一股风，而应当由人大专门立法在先，在此基础上，具体事项由人大授权其国资监管委员会依法审议决定。

    五是在国企实行混合制改革中，优先鼓励国有经济、集体经济和劳动者个人之间的资本融合，发展公有制股份混合经济。由人大统一立法规定，根据国企的不同类型和规模，划分出一定的股权比例，按照平等自愿原则和增资扩股方式，鼓励各种集体经济组织投资入股，允许企业内部管理人员、技术人员和职工个人投资持股，并享有与全民股权同等的分红权，形成以全民股权（也是一种“大集体”股权）为基础、多层次集体股权和劳动者个人股权参与融为一体的公有制股份混合经济实体。目前国企发展混合制，几乎都是和私资、外资混合，而不是引入集体资本，优先发展公有制混合经济，这不符合三中全会精神。

    六是建立全民股权代表任期履职制度。由人大国资监管委员会或委托下属的经营管理机构在社会公开组织推选具有专业知识和能力的全民股权代表，与其他股权代表一起组成国企应届股东大会，选举产生董事会和监事会及其领导，由董事会在社会上选聘专门人才担任总经理和组成经理层，并报人大国资监管委员会批准，向全民“集体股东”负责。国企党委和工会的主要领导人可由上级党组织系统推荐，并经企业选举产生。政府机构不再辖属任何企业，也不得委派企业领导人，与国资经营、国企管理完全脱钩。

    第三，在企业经营管理层面上，构建适应市场运行和发挥社会主义优势相结合的国企法人治理制度，防止生搬硬套、食洋不化，为腐败和低效提供制度性漏洞

    这些年国企管理暴露出的种种问题，很大程度上正是企业改制过程中食洋不化、机制脱节带来的后遗症。

    如国企高管严重腐败，乃至国有财产流失，引起社会公愤，此类现象在传统的国企管理制度下很难发生，而改制后如“火山喷发”，且无法自我约束、自我解决，这说明西方那一套企业法人治理制度不是万能的，存在着高度集权而制约乏力的严重缺陷。当年中国的“两参一改三结合”，是在世界发达国家都得到认可和推广的企业民主管理制度，并非不适应市场经济运行，而我们不能“洗澡水连孩子一起泼了”。这说明，建立符合中国实际的现代国企治理结构和企业法人制度，不可简单照搬西方模式，必须坚持走自己的路，坚持把加强党的领导、职工民主管理监督等社会主义企业管理的优良传统，有机纳入国企法人治理制度之中。

    再如，很多国企改制后内部薪酬性质上不伦不类，既不像劳动报酬，也不像劳动力市场价格。各行业国企人员收入分配比例也严重失衡。从管理上要么失控、要么死控，失控是因为和私企外企高管待遇盲目攀比，造成国企内部两极分化加剧；死控是迫于社会舆论压力，对国企高管降薪标准作硬性规定，又影响经营管理者积极性。其实，按劳分配是社会主义公有制经济的基本分配制度，背离按劳分配原则，无论是搞两极分化，还是吃大锅饭、搞平均主义，都会影响效率。国企各级管理人员和职工的工资报酬，应该在人大立法和股东监管下，依照按劳分配原则，与企业经营效益挂钩，在竞争流动中实现大体平衡，充分调动各类劳动者的积极性。整个社会的管理者和劳动者收入水平也应该相应提高，与世界接轨，改变廉价劳动力状况，缩小国别差距和行业差距。说到底，劳动者的积极性是共产党的执政之本、立国之本，也是兴企之本。

    还有，国企作为全民所有的经济实体、财产凝聚和利益源泉，也是国家和人民抗御风险、应对灾害、战胜困难乃至支持正义战争的经济“靠山”。这就决定了国企法人治理制度改革，必须考虑承担这一特殊社会职责的要求，保证在突发危难情况下，国企能够坚决听从党和国家召唤，坚决服从大局需要，迅速调集资源，高效协同发挥支援保障作用，救国济民于危难之际，显示社会主义优越性。今年央企在抗震救灾中的出色表现就是很好例证。当然，事后国家对企业应有补偿。可是，流行的“精英”意见，不是要国企制度改革适应这种社会责任担当的需要，而是要国企改变社会责任担当，以服从他们按西方模式设计的企业制度，这岂不是本末倒置？

    中国国企应当有自己的“制度自信”，在继承中创新，在改革中完善，建立健全具有中国特色的社会主义现代企业制度，在中国经济强盛发展的过程中去影响世界，显示强大生命力。

    总之，国企改革具有决定意义的关键，应当是：按照三中全会提出的建立完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个全面深化改革的总目标，落实国有经济地位作用，创新完善国有资产管理和国有企业运营的一整套紧密相连、配套协调的体制机制，包括建立健全公有制经济价值观体系和国家相关法律政策体系、全民所有权制度及委托代理制度、国有企业法人治理制度、激励约束制度等，在此框架内更好协调发挥社会主义制度优势，增强国有企业的活力、控制力和影响力，实现整个国有经济治理体系和治理能力现代化，为社会主义市场经济条件下国有经济的长远发展壮大提供制度保证。这才是一个根本性、战略性的改革任务。

    （作者是昆仑策研究院常务副院长、高级研究员，国务院国资委国企改革理论宣传特约研究员）