史际春 许俊伟：农民集体发展权的建构与实现 - 昆仑策
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史际春 许俊伟：农民集体发展权的建构与实现
2022-10-25
农民集体发展权的建构与实现
——基于乡村振兴战略之背景
【摘要】当前农业、农村、农民的发展仍面临一些矛盾，重个体及其帮扶、轻集体的倾向导致农民向好发展的要求难以从根本上得到满足，有必要建构以农民集体为主体的发展权——农民集体发展权，使“三农”能够通过集体获得更好发展。在这一权利谱系中，壮大村集体经济、提升村民自治和农村治理效能、充分供给农村社会保障是主要内容。因此，纾解壮大农村集体经济的制约因素、促进农村“三治”有机结合、优化“后脱贫”时代的农村社会保障，理应是农民集体发展权的导向。
作为农业大国，我国历来重视“三农”。继党的十九大为乡村振兴擘画蓝图，脱贫攻坚的胜利更将乡村振兴战略推至全面实施阶段。然而，家庭承包制和脱贫攻坚一直以来关注的主要是农民个体发展及其帮扶，对集体重视不够，使得当前农业、农村、农民的发展仍面临一些矛盾。总的来说，不仅农村的公共产品和准公共产品（以下简称公共产品和服务）供给因农村集体经济发展不充分而力不从心，复杂的农村社会关系处理也因村民自治能力相对较低而困难重重，广大农民还顾虑生老病死等生活问题而不能集中精力谋发展，农民向好发展的要求尚未从根本上得到满足。因此，重个体及其帮扶、轻集体的农民个体及其发展权已无法因应乡村振兴的需要，小规模分散经营的农业无法使农民增收，不利于农村集体发展和巩固，也固化着农民个体意识从而制约村民自治和集体治理效能的提升，需要在集体维度上提供的农村公用事业和社会保障的不足，则影响着农民后顾之忧的解除。因此，应当建构以农民集体为主体的发展权——农民集体发展权，使“三农”能够通过集体获得更好发展。
本文试图建构农民集体发展权，阐明其含义、意义和实现导向，希学界同仁可以共同探寻农民依托集体发展的具体路径，为实现乡村振兴战略贡献一份力量。
一、农民集体发展权的生成机理和本质阐发
在农民个体发展权无法因应乡村振兴要求的情况下，发展权的集体人权意涵、以人民为中心的人权理念与农民向好发展的实践吁求，共同构筑起农民集体发展权的内在机理。第一，发展权的集体人权意涵。人自为人那天起，便有了不可剥夺与转让的尊严，这也是人权产生的根源。人权是在人们不断意识到自己应有的尊严时产生的。一般认为，第一代人权是在文艺复兴和启蒙运动时期，由新兴资产阶级反对中世纪神权和封建专制主义而提出的，“形成于美国和法国大革命时期”。第一代人权旨在限制国家权力、拒斥国家干预，也被称为消极人权或消极的权利。两次世界大战后，由于战争给人类造成了严重创伤，对人权的蔑视发展为野蛮暴行，特别是出现了“格尔尼卡”“奥斯维辛”和南京等大屠杀惨剧，各国认识到人权实现需要国家采取积极行动，联合国大会遂于1948年通过并发布《世界人权宣言》，以此为起点，第二代人权形成。1976年，《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》生效，合称“人权两公约”，构成第二代人权的完整体系。第二代人权要求国家对经济社会生活积极作为，因此也被称为积极人权或积极的权利，一定程度上反映了社会主义思想的勃兴和蔓延。在“人权两公约”中，“人权扩大到集体、民族和国家层面，进而拓展了人权的视野”。而且，伴随着20世纪60年代兴起的殖民地民族独立和民族解放斗争，一批新兴国家为了在独立后改换面貌，更加强调以发展权为主的集体人权，第三代人权由此形成。1969年阿尔及利亚正义与和平委员会发表的报告《不发达国家的发展权利》首次主张“发展权”。正是在改变旧有秩序、提高人民生活水平的背景下，发展权概念得以明确。1977年，联大人权委员会认可发展权是一项人权，1979年联合国大会通过了《关于发展权的决议》。从20世纪80年代起，发展权逐步向实然人权转化，1986年联大一致通过《发展权利宣言》，可视为这一转化的开端。以对现实社会的批判为契机，人权发展到发展权的高度，体现了“对人类在生产过程中结成的现实社会关系的规制，是现实社会关系发展到特定历史阶段的必然反映”。普遍存在的贫穷与落后，凸显了发展权在匡正社会不平等方面的作用，具有矫正实质不公平、追求实质公正的独特价值。第二，以人民为中心的人权理念。马克思主义自产生之日起，便把推翻资本主义制度、建立新社会当作目标追求，为的是人的解放、劳动成果及财富的共享。中国共产党一贯坚持人民立场，团结带领广大中国人民经过艰苦卓绝的奋斗，取得新民主主义革命的胜利并建立中华人民共和国。在社会主义建设和改革开放过程中，也因为党和国家坚持人民立场，我们得以在社会主义道路上大踏步向前。党的十八大以来，“以人民为中心”时刻贯穿于改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等治国理政的实践过程，开辟了中国特色社会主义新时代。因此，党的十九大不仅明确提出要坚持“以人民为中心”，还将其确定为新时代中国特色社会主义的十四个基本方略之一。总的来说，“以人民为中心”依托群体、集体共存共生的逻辑展现出来，相应的人权理念吸收并注入中国传统民本思想中能够与集体主义有机结合的重要因子，是马克思主义唯物史观回应新的时代变化所作出的话语表达。说到底，“就是让全体中国人都过上更好的日子”。以人民为中心的人权理念指引下的发展，能够关注普通劳动者的感受和真实情况，要使全体人民作为创造美好生活的实践主体参与、促进并共享发展，进而让广大人民拥有更多获得感，进一步增强发展动力。第三，农民向好发展的实践吁求。人类自始即群居，起初以采集和渔猎为生，后发展为农耕和畜牧。农耕文明伴随固定的村落，家族性大家庭构成其基础。在中国，由家庭构成的户，自古既是农业生产个体，也是国家统治和社会管理的基本单位。随着古老皇朝的门户被列强的炮舰和商品打开，自给自足的小农生产方式受到冲击和破坏，农村陷入破败，滋生了新的合作实践。合作思想和合作运动在20世纪初悄然波及中国，直隶定县人米迪刚参照日本模范町村的做法联络村民，展开经济合作，创立了“因利协社”——中国最早的农村社区合作组织。此后，数次由政权推动的合作运动不断兴起。尤其在中华人民共和国成立后，在实现了“耕者有其田”的基础上，农民集体合作在全国范围内揭开了新篇章。1955年，党的七届六中全会通过《关于农业合作化问题的决议》，加快推动农业合作化；1958年掀起人民公社化运动，农村普遍建立起人民公社。1962年，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，确立了人民公社体制，其中一条重要的原则是“三级所有，队为基础”。为释放农村发展活力，提高农民的生产积极性，党的十一届三中全会提出以经济建设为中心后，党中央批转《全国农村工作会议纪要》作为1982年“一号文件”，肯定了各地农村实行以家庭联产承包为主的各种责任制。自此，国家和社会日益重视农民个体发展，特别是在脱贫攻坚过程中，国家对农民个体的帮扶力度前所未有。脱贫攻坚的胜利不仅使农民生活水平得到历史性改善，也将乡村振兴战略推至全面实施阶段。然而，在市场化不断加深和城镇化水平快速提升的背景下，农民在小规模分散经营情况下“丰收难增收”，由于集体经济不发达而大规模外出务工，造成了土地抛荒、村社区涣散、乡村建设落后等现象，城乡收入差距也没有随着农业以分散经营为主体和市场经济的发展而缩小。多数农村的集体经济无力承担农村公共产品和服务的供给，集体作用的缺失又加剧了村民自治和农村治理的不彰，甚至连基本的自治功能和社会保障都难以维系。广大农民难以单打独斗在市场风浪中搏击，长此会削弱其合作的意识和能力，因而有必要引导农民依托集体来抵御市场风险、实现向好发展。鉴于农村统分结合的双层经营体制表现出的“重分轻统”，在新时代，应当建构以农民集体为主体的发展权，以农民集体发展带动乡村发展，建设美丽乡村，满足农民日益增长的美好生活需要。农民集体发展权是发展权的重要子集之一，是一项具有衡平性、综合性、动态性的社会连带权。由于发展权在提炼之初就具备集体人权的意涵，将农民集体与发展权结合，不仅能够彰显发展权的本质，也真切地映射了《发展权利宣言》的内在诉求，拓展了第三代人权的实现路径。基于此，在准确认识发展权的前提下可以认为，农民集体发展权是农民集体在参与和促进经济、政治、文化、社会、生态等各方面发展以及享受其成果的过程中，主张协调、均衡、持续发展的一项基本人权；同时也是一项作为实然人权的新兴权利，“是由经验事实观察而来的思想或观念”，尽管可能法律上尚无明文规定，“但实际上能够普遍地、一般地、经常地影响人们资格、利益、主张等得以拥有、运用和处分的情形”。农民集体发展权的核心是农民集体的经济发展，基础是农民集体的自治和党的领导。农民集体的社区和社会发展、文化发展与生态发展，则是农民集体发展权实现程度的重要衡量标准，缺少这些方面的有效联动，农民集体发展权就流于表面和形式。这同时表明，农民集体发展权是一项多元化、多层次的母体性基本权利，“是全面促进农民平等参与经济、社会、政治和文化活动并享有发展成果的一个高度抽象”，而不是简单的权利组合。一言以蔽之，农民集体发展权的归宿应当是可以主张并共享的本集体及其所处政治经济社会环境中所有正当的发展利益，在此基础上形成及享有发展机会、发展计划、发展决策、发展成果，等等。赋予农民集体发展权，就是让农民集体在参与、促进、享受发展中实现发展，这需要党和国家的引导、扶助和保障。在性质上，农民集体发展权是一种社会连带权。受历史与制度惯性的影响，当前农民在发展中仍然处于不利地位，比较利益的差距也相应体现于城乡二元结构，无情的市场规则与城镇化的加快使这种差距表现得淋漓尽致。因为这种先天的劣势，衡平性在倾斜性照顾与保护中展现。同时，农民集体发展权势必囊括发展的诸多方面，当代发展的内涵早已从经济发展延伸至全面协调可持续发展，综合性由此彰显。当然，发展是一个永不停歇的上升过程。动态性要求农民集体在发展过程中，根据不同发展阶段的不同发展特点制订发展策略，以及不时调整发展目标。不论是狄骥的社会连带主义法学派，还是以庞德为首的社会法学派，或是新现实主义法学派，西方法学家解释了社会连带对于规则与权利的重大意义。马克思主义法学则以人是一切社会关系的总和为逻辑起点，科学阐释了人的社会性和人类发展所倚赖的社会关联性。农民集体的发展与其他社会群体的发展互为前提，农民集体发展权的社会连带性在当前既表现为可加快推动城乡融合发展及美丽乡村建设进而畅通国内循环，又有利于妥善应对国际市场波动下农民务工经商的难题进而缓解现实国际秩序的负面影响。农民集体发展权的价值和作用由此进一步彰显出来。农民集体发展权的主体即农民集体，是指享有集体土地暨集体财产所有者地位的一定地域范围内的村民作为成员的集体，其客体及相应内容主要包括壮大村集体经济、提升村民自治和农村治理效能、农村社会保障的充分供给。农民历来都被纳入一种社会结构，农民集体从农耕时代最早的聚落到今天的村庄，无论基于血缘宗法还是地域、社区的纽带，一直具有相对稳定性。在中国，进入20世纪后，伴随君主专制的终结和现代国家的建设，国家政权与农村的关系呈现出了复杂样态，从城乡之间和农民与市民身份不甚清晰的划界，发展到形成稳定的城乡二元结构。从1953年开始，我国构建起以统购统销为核心、农业集体化和户籍制度为支撑的城乡二元体制，以1958年的《中华人民共和国户口登记条例》出台为标志，城乡之间形成了体制型的二元结构；改革开放以来，市场成为资源配置的重要手段乃至起决定性作用，农民集体生产和粮食统购统销被取消，人民公社解体，家庭联产承包责任制确立，21世纪后户籍身份对人口流动和就业不再有显著影响，城乡二元结构完成了向二元分层秩序的变迁。在改革开放中，农民集体呈现出一种削弱和解构的过程，农民个体的自主和自由相应地得以最大程度扩张。市场经济的固有秉性使得这样的发展模式遭遇瓶颈和天花板，新时代中国特色社会主义要求探索一条高质量的农村发展之路。好在法律框架并没有变，村民自治、农村土地集体所有等，当年的合作化运动为当前农民集体的勃兴奠定了深厚基础。农民集体的功能需要重构和强化，从集体生产劳动螺旋式上升为集体的经营和发展，可归结为农民集体发展权。土地集体所有是农民集体发展权的根基，必须坚守。如果土地是私有而不是集体所有的话，我国就会像印度那样——农民基本生活既得不到满足又无法展开相应公共建设，农民集体发展权也就无从谈起。因此，农民集体是农村土地和其他集体财产的所有者，是作为该所有者成员的村民所组成的集体。农民集体由一定地域或区划范围内的村民所组成，属于社区范畴，并不是一种组织，但也需要通过适当的机构设置和运行机制来形成并体现集体意志，即村民自治。农民集体因此包含三个层次：第一个层次作为土地所有者的农民集体，这是农民集体最底层的法律基础，其他权利和利益均由此派生；第二个层次是作为自治体的农民集体，依托集体所有权和社区，实行村民自治，决定集体各方面各层次的各种事宜，并予贯彻实施；第三个层次是农民集体的经营，通过自治层面决策设立的各种组织机构，包括投资经营平台、农林牧场、工商企业、学校、医院、文艺和体育团体、养老机构等，从而实现集体发展的目的。第一，壮大村集体经济。农民集体需要依靠经济发展来为其他方面的发展提供物质基础。农村和农民集体经济可以归结为村集体经济，村集体经济不发展，农村和农民集体经济就无所依归，无从谈起。就目前而言，分散务农不可能让农民增加收入，农民个体从事非农产业活动包括外出务工则难以承受市场波动和风险，壮大村集体经济理应成为农民实现发展的出发点，党和国家也力图引导农村集体经济在正确的方向上发展壮大。而且，“正是由于以往的集体化经历和‘大包干’以来的经验教训，人们才有了通过发展集体经济来振兴乡村的想法”，新形势下需要依靠壮大农村集体经济以增加农民收入、实现农民和农村的全面发展。2016年《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，农村集体经济是“集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。这既是新时代社会主义公有制在“三农”中的表现，也是对人民公社延续下来的“三级所有、队为基础”的所有制和生产关系的积极扬弃。壮大农村集体经济并不必然否定统分结合的双层经营体制，家庭经营仍可在尊重农民个体意愿的情况下继续维持。但是为了农民集体能够更好地发展经济，必须深入创新和改革，让农民个体更多参与农村集体经济，将农民组织起来，因地因时制宜开展相应的经营活动，包括工商文旅等非农产业；在农业方面，既可在集体分工中由少数能手专业化耕作集体土地，林牧渔业亦然，也可以各种创新方式将家庭小农户与现代农业经营合理对接。第二，提升村民自治和农村治理效能。村或农村社区实行村民自治，是我国的一项基本制度，也是农民集体发展权行使和实现的基础。1980年，广西壮族自治区宜山县果作村选举产生了第一个村民委员会，此举得到党中央肯定，于1982年为《宪法》所确认。1982年《宪法》明确规定，村民委员会为农村基层社会的群众性自治组织。村民自治暨村民委员会在土地管理、兴修水利、治安维护、社区建设等方面发挥了重要作用。然而，中国人历来自治能力和自治水平相对不高，个体自立自强、参与公共事务和公共管理的意识不足，所谓“各人自扫门前雪”“搭便车”“枪打出头鸟”等，加上土地承包“单干”和市场经济条件下形成的个人逐利意识，导致农民的集体观念日渐淡薄，村民自治和农村治理陷入低迷状态，面对农村错综复杂社会关系的调整举步维艰，比如一些地方出现的“村霸”“巨贪”、村民忍声吞气、集体事务处理不公、社区及其建设停滞等。为系统应对村民自治无力、农村治理中历史遗留和现实存在的问题，要抓住党的领导这一“牛鼻子”。“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”村民自治和农村治理不彰的主要因素，是农村党组织一把手未能发挥“领头雁”作用、党组织班子软弱涣散，为此，党中央总结各地经验，自2015年起，推行选派机关优秀干部到村任第一书记的做法取得了较好的效果。这在全面推进乡村振兴的背景下，对于农民集体发展权的行使和实现仍是至关重要的。2021年中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，由于村民自治的能力和农村治理水平的提高不可能一蹴而就，这一做法须长期坚持。在党的领导下，以乡村党建为支柱，为更好实施乡村振兴战略，自治、法治、德治协同共筑的中国农村治理目标应运而生。这是人民当家作主、依法治国和道德育人的有机统一，三者既不是各自推进，也不是简单叠加，而是要在乡村振兴战略指引下以农民的集体意识增强为前提，实现动态融合发展。根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》第45条规定，乡镇政府应当对村民自治给予指导和支持，以增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力。通过党和政府的引导、指导和扶助，可望激发村民自治活力、筑牢农村法治底线、提高乡村德治水平，“在自然情感一致基础上”形成认同和积极参与。这也是农民集体发展经济和其他各项事业的必要条件。第三，农村社会保障的充分供给。解除农民后顾之忧要靠农村社会保障的充分供给，农民集体向其成员提供社会保障也是集体所有制和集体所有权的客观要求。早在1962年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》就规定了社会保险和集体福利事业，即生产大队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或给以补助。家庭联产承包责任制普遍推行后，虽然这一制度没有改变，但村民自治和农民集体经济整体式微，掣肘了农村社会保障事业的维系和发展。因此，我国自2003年逐步建立了以国家财政供给为主的农村社会保障制度。这是党和政府当仁不让的责任，以尽可能消除农民个体的社会风险。尽管如此，农民依托集体经济发展社区社会保障事业，仍然具有重要意义。财政提供的是一种普遍的最低标准的保障，无法满足不同地方、不同农民个体不同情况的特殊需要，也无法满足广大农民所期盼的与城镇居民和机关企业事业单位工作人员一样享有较高水平的社会保障。而农民集体的经济和社会事业发展，可以弥补其不足，从而提升农民的幸福感和安全感。沿海一些集体经济比较发达的农村，20世纪末21世纪初就给老人发放较高养老金，兴办高水平养老院和幼托机构等，具有全国示范意义，也代表着农村社会保障事业的发展方向。有鉴于此，为了在“后脱贫”时代解除农民后顾之忧，我们有必要在壮大农村集体经济的同时发展农村社会保障。这对国家为农民提供的社会保障能够起到一种优化和补强的作用，这不仅仅涉及“钱”的问题，而可使广大农民“老有所养，幼有所教，贫有所依，难有所助，鳏寡孤独废疾者皆有所养”（《礼记·礼运篇》），广大农民从而能够一心一意谋发展、聚精会神干事业。根据农民集体发展权的主要内容，其具体实现导向清晰可见。总的来说，未来应当通过研拟“村民自治法”、深入推进农村集体产权改革、协调培育新型农业经营主体来纾解壮大农村集体经济的制约因素，通过激发村民自治的实效和活力、筑牢农村法治底线、提高乡村德治水平来促进农村“三治”有机结合，通过推动健康乡村建设、构建农村养老长效机制、完善农村“低保”和“五保”制度来优化“后脱贫”时代农村社会保障供给。农村集体经济的壮大离不开纾解其中的制约因素，关键集中于集体经济组织、集体产权和新型农业经营主体这三大方面。第一，研拟“村民自治法”。《中华人民共和国农业法》将壮大农村集体经济规定为农村集体经济组织的职责，加强农村集体经济组织建设是壮大农村集体经济的关键。当前解决此问题的思路，是研究制订“农村集体经济组织法”，将农村集体经济组织理解为在村民自治的底层与村民自治融为一体，直接从事经济或企业活动的社区性组织。然而，自人民公社和生产大队、生产队解体，村集体及其成员与集体经济组织就不再吻合，不可能也不应吻合了。拟议中的农村集体经济组织“政经”“政企”不分，有违村民自治和市场经济的规律及要求，立法上存在理论和实践障碍，即使立出来也不可能落实，或事与愿违。这是因为，首先，村集体或农民集体属于社区范畴，由全体村民构成，而集体经济组织的成员必须是具有劳动能力的村民，将村集体与集体经济组织混淆不分，必然存在集体经济组织成员资格认定的无解难题。在集体经济较为发达的村，一个村可以举办包括出资、控制、控股几个甚至几十个集体经济组织，一个村民也可在多个集体经济组织中工作或劳动。这是市场经济和农民集体发展的客观要求。其次，“政经”“政企”不分，既妨碍村民自治的运作、决策和执行，也不利于集体经济组织开展活动。简言之，村民自治的结构就是村民大会、村民代表大会、村党组织和村民委员会，在程序合法的前提下可以讨论决议本村集体的任何事宜，未必是集体经济组织或与集体经济组织相关的事宜。集体经济组织在村民自治之下，应当轻装上阵从事相应的经济活动，其决策、经营和分配都不必与村集体成员资格挂钩。比如集体经济组织不妨依公司法设立，按公司法人治理结构运作，将集体出资应归属于村的利润上缴村集体即可；当然也可按照合作制原则，以合作社、合作社联社等方式设立集体经济组织。至于集体成员资格，属于村民自治、村集体暨农民集体层面的问题，集体经济组织不堪承受其重，集体经济组织的分配与村集体的分配也是两码事，不应混为一谈。再次，各地农村因自然、人文、历史、现实等各种因素而千差万别，村民自治的社区合作形式和方式方法可以多种多样，为此应当尽可能允许和鼓励村集体或农民集体发挥主观能动性和创造性，不必整齐划一，扼杀积极性，为符合并执行拟出台的农村集体经济组织立法而劳民伤财。最后，确立农民集体发展权，农民集体全面发展，村集体根据自身禀赋，可以从事各种投资经营、经济社会活动，在村民自治的基础上、村集体之下，可以按产业和事业分门别类设立集体经济组织，如农林牧、采矿、钢铁、纺织、酒店、旅游、医院等，称为集团公司、控股公司、投资公司、资产管理公司、合作社联社等，仅设立一个与村民自治混为一谈的村集体经济组织，既不利于农民集体在市场经济的蓝海中畅游，也是对农民集体多元全面发展的一种掣肘。总之，凡村集体设立或控制的经济组织都是集体经济组织，即各类企业，相对于村集体的非经济事业如卫生所、“五保”服务机构、学校等，集体经济组织和集体非经济事业本身都不具有村民自治功能，在当今条件下也不应由其承担村民自治功能。比如华西村股份有限公司，就是华西村集体举办并控股的一家集体所有制的公司或企业，即华西村的一个集体经济组织，它不承担村民自治功能，村民自治功能是由华西村集体及其成员行使的。村民自治不等于村民委员会，村民委员会相当于公司的董事会或合作社的理事会，村集体或农民集体的意志应当是民主集中的全体村民的意志，村民委员会应当是其意志的忠实执行者和村民自治层面日常管理、经营的决策者。由此，应当按照这个思路，理顺村民自治逻辑及其与农民集体从事经济活动和发展各项事业的关系，以及村民自治与集体经济组织的关系。顺理成章地制订一部“村民自治法”，既有利于完善村民自治，促进农民集体开展各种经济社会活动，又可摆脱农村集体经济组织立法的困扰。第二，深入推进农村集体产权改革。农村集体产权制度改革应当坚持以集体所有制、农民持续增收和市场在资源配置中起决定性作用为前提，探索农村集体所有制实现的多种形式。公司制是一种较为成熟完善的组织制度和法人治理结构，村自治和“两委”之下最高一层的集体经济组织都可采取公司的形式，如前所述也可采取其他合法的组织形式，以实现村内外部不同主体的参与、制约和监督。同时，在集体经济组织中就业及担任管理职务的村民从该组织取得收入，体现的是按劳或按贡献分配；每个村民作为本村集体所有权主体的成员，都可享有集体所有的土地及其他财产（包括公司制集体经济组织上缴的利润）的相应份额和收益，体现的是平等和公平。这样便可达成公平和效率的统一。须知，如何在人人有份的基础上体现贡献和劳动付出，设立什么样及多少个村级集体经济组织，不必整齐划一，只要是有效的村民自治，真正做到民主参与和民主集中，其决策和决议就是合理的，不合理也可在有效村民自治下即时改变或纠正。当然，在这方面，党的领导和乡镇政府的指导是不可或缺的。如此，方能使深入推进的农村集体产权改革最大限度助力农村集体经济的壮大和农村社区的和谐稳定。第三，协调培育新型农业经营主体。对于农民集体发展权而言，需要培育能够将小农户和现代农业合理衔接起来的新型农业经营主体，这是助力农村集体经济提质增效的一个重要方面。由新型农业经营主体与小农户构成的互补竞合生态圈，不仅是提升“按需定供”意识和能力的要求，也是帮助农民在知识溢出效应、亚市场效应和专业化效应下增加收入的关键，可以推动传统农业生产方式和组织形式持续优化升级。正是因为新型农业经营主体始终内含激励农民、组织农民、发展农民的价值取向，党和国家也力促通过新型农业经营主体的引领，带动小农户发展现代农业、构建新型农业经营体系。但当前在新型农业经营主体的培育方面，农业龙头企业、农业合作社、家庭农场等皆存在某些问题，应当加快破除横亘在新型农业经营主体面前的内生发展扶持政策不足、政府支持的效能较低等体制机制障碍，协调培育新型农业经营主体，通过农业龙头企业+农民合作社+家庭农场+小农户等形式，将小农户与现代农业和农民增收合理衔接，消除重点培育单一农业经营主体的不足。在“三治结合”的乡村治理体系中，自治是本体和核心、法治是基本方略和保障、德治是价值支撑。第一，激发村民自治的实效和活力。自治是“三治结合”乡村治理体系的本体和核心。村集体或农民集体及其成员是自治的主体。在个人、组织、制度层面以“赋权增能”为靶向聚合能量、激发活力，是自治活力的生成机理。农村作为我国基层自治的关键场域，只有将村民自治激活，积极实践、探索，方能使农村治理卓有成效。由于相当一段时间以来，只重农民个体发展及其帮扶，集体的功能和作用削弱，以至村民的集体意识普遍淡薄，影响了自治的效能和活力，出现了“被集体”“被代表”的权利虚化状况。这就造成了农村发展的内驱动力不足，成为农民集体发展权及其实现的一种障碍。为从根本上夯实乡村治理的基础，须以前述“村民自治法”的构想为指引，通过强化农民集体意识来激发其参与积极性、以包括各类集体经济组织在内的组织聚合来增进协同效应、用完善制度供给来激活规则活力，以使农村自治不断落实并提升效能。第二，筑牢农村法治底线。法治是“三治结合”乡村治理体系的基本方略和保障。“法治的机制和过程，即可描述为问责制，与问责制高度吻合。”问责制是由角色担当、说明回应和违法责任三部分构成，这对农民个体、村自治及其组织和乡镇党政机构都是适用的。对于农民及其家庭而言，可以自由行使权利，法无禁止即可为，同时对自己的言行负责，不得侵犯他人及集体的权利和公共利益。对于村党组织、村委会、乡镇党政机构及其成员而言，则应当履行好法律、党组织和村民赋予的职责，敢于担当勇于负责，不得消极懒政、滥用权力、以权谋私、贪污腐败等。这意味着农村法治强调的不仅是对违法行为的惩罚，更强调村民和基层组织及其工作人员的规则意识、义务和责任意识、担当精神。因此，为筑牢农村法治底线，应当将一切权利和权力的设定、行使和责任承担均纳入可问责的轨道，并通过村民自治、包括公安和司法在内的党政运行加以落实。第三，提高乡村德治水平。德治是“三治结合”乡村治理体系的价值支撑。道德是一种价值观，一种由人的内心信仰、外部舆论驱动的行为规范，是法律之外的社会关系调节器，同时也是法律及其调整的基础，缺乏道德支撑的法律和法治是无以运行的。长期以来，道德——“礼”一直是我国农村治理和运转的根据及基础。然而，在现代化转型中，农村受多元价值冲击，传统伦理式微，也是导致村民的共同体意识趋于弥散的原因之一，公共精神缺失又加剧了个体公共责任意识降低和公共舆论监督弱化，以致乡村治理体系中的价值支撑遭到农村个体原子化、疏离化趋势的挑战，进而影响到农村社会关系的调整和处理。道德不能靠灌输和宣教，而须社会成员在实践中自然养成。为提高乡村德治水平，有必要以村民自治的激活和强化为依托，重塑农民对村的向心力和凝聚力，进而提升对本土本村本乡的地域认同。一方面，充分挖掘和汲取传统道德中的有益养分，将传统道德的有益之处转化为现代农村社会内部凝聚力的有机组成部分；另一方面，放大道德评价与认知体系的正向示范效用，积极培育农村公共精神。这要在国家引领和托底，农民集体积极补充、优化和提高的基础上进行，以解除农民的后顾之忧。第一，持续推动健康乡村建设。2018年中央“一号文件”提出要推动健康乡村建设，全面小康社会建设也要求农民普遍呈现一种健康、昂扬的状态。中国农民千百年来靠山吃山靠水吃水，终身劳作，依靠饮食和自我诊疗方面有限与简单的经验维持生存，吃喝随性任意，伤病坦然听天由命，寿命听凭基因和造化，这种情况迄今未发生根本改变。为此，从外部需要完善农村医疗卫生保健事业，就内因而言需要农民不断提升自身素质和修养。一是针对农村医疗服务供给的短板，深化基层医疗卫生改革，发展多种形式的农村医疗卫生机构，包括个体诊所，方便村民就地求医问药及获取健康知识，并须重点关注农民体检、重点疾病预防和主要慢性病防治，以城市同等水平为标杆。二是农民健康的最大阻碍因素仍是经济不济和农村医疗保障标准偏低、形式偏少。就此，农民集体发展权大有可为。一方面，集体经济发展壮大，可以增加农民个体的收入；另一方面，财力和能力的提高有助于集体自身对现有医疗保障拾遗补阙，提高其标准和水平。多管齐下，在提高农民收入的基础上，基本医保、城乡居民大病保险、农民个体和集体自我保障、商业保险与医疗救助等可望共同发力，从而完善农村和农民的医疗保障。三是农村饮用水源一村一个样，有些地方尚未解决清洁、安全饮水问题，这靠村民自身经验和能力难以完全解决，需要政府给予专业技术帮助，提供标准、勘察和设备等，使村村都能因地制宜获得合格乃至优质的饮用水。四是建立完善村公共卫生体系，需要政府指导、协助，同时也是村民自治和村集体治理的一个重要方面，比如人畜传染病防治，害虫消杀，垃圾收纳、转运、处理，污水管道建设，等等。五是通过农民集体发展权的弘扬和实践，实现集体和个人全面发展，提升农民个体素质，这既是健康乡村的标志之一，也是健康乡村的基本保证。具体措施方面，在农民教育水平随着国家经济社会发展而不断提高的基础上，村集体和乡镇政府可以经常性举办健康宣传、健康讲座，通过医学机构和专家对本地土方偏方去芜存菁，等等，以提升村民科学的自我保健能力。第二，构建农村养老长效机制。与城市居民相比，农村老人不仅受教育程度、收入水平相对较低，健康状况相对较差，也缺乏从停止劳作到生活不能自理这一阶段的“快乐”养老，他们只会逐渐减轻劳动强度，一直劳作到不能自理为止。关键在于，农民没有“退休”概念，也就不存在退休金，微薄的农村养老补贴和老年补助不足以让他们在彻底丧失劳动能力前的一段时间内像城里人那样享受养老生活。这样当然客观上可能有利于健康长寿，但与幸福和消弭城乡差别之间却南辕北辙。这就可归结为退休和退休金问题。农业和农村生产方式决定了农民难以参与全民社保，财政则难以负担农民与城市居民相当的养老补贴和老年补助，所以解决这个问题只能靠农民集体发展，就是像一些模范村或农民集体那样，建立本村本集体的农民“退休”制度，相应地发放较高的“退休金”。农民衰老不能自理后，一般都是由儿子儿媳或其他家人照护，居家养老，但这是不够的。和城市一样，农民也需要社会性的养老服务。由于起步晚、投入少、基础设施差等，大部分农村地区的社会性养老服务滞后于老龄化的发展。对存在的问题进行分析可以发现，政府方面的问题在于其职能定位偏差、财政投入不足，集体方面的问题在于其重视不足和经济能力不够，甚至对农村已有的养老服务资源都未能很好利用，更谈不上创新利用和升级换代。因此，为构建农村养老长效机制，须从以下三点着手。其一，优化政府职能定位，通过政策引导，扩大市场和社会参与农村养老服务发展的空间，激发多种主体的参与热情；其二，制订科学规划，一方面逐步健全政府财政投入结构，尽可能提高农村基础养老补贴补助和老年农民医疗保障的水平，另一方面推进农村养老服务综合改革，研究制订适合各地农村实际情况的养老服务发展专项规划；其三，完善政策支持措施，既倡导传统的农村家庭养老，给予鼓励和必要的支持，同时扶持互助养老、区域性日间照料和服务中心等社会性养老模式，作为居家养老的有益补充。 第三，升级完善农村“低保”和“五保”制度。这是中国特色的农村农民社会保障制度，应当总结经验，将好事办得好上加好。农村“低保”是国家暨财政对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民给予的最低生活保障。这本身没有问题，农村最低生活保障标准是随着当地生活必需品价格变化和生活水平的提高而做经常性调整的。问题是，这对历来只靠天靠自己的农民来说不啻为“天上掉馅饼”，低保户评定中出现了走关系、弄虚作假、“养懒汉”等现象，存在着“应保未能足保”“不应保却保了”等弊病。家计调查加之社区瞄准初选低保户的做法和规定较为简单化，导致实效并不理想，农民非正规就业或隐性就业的收入在调查核实时无法作出准确统计。要在党的领导和政府指导下，通过村民自治和农村社区治理能力和治理水平的提升来解决这个问题，以免“低保”滋生负激励，反而对村和农民集体的和谐和安定团结造成负面影响。“五保”是中国农民继承发扬民族优良传统的一项创造，是指对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人或虽有法定赡养扶养义务人但无赡养扶养能力的老年、残疾和未成年的村民，在衣食住和照料、丧葬等方面给予人财物等帮助。该制度从人民公社时期延续至今，属于集体福利事业，现在政府和财政也给予支持，比如乡镇政府举办“五保”供养服务机构。实行家庭承包制以来，由于集体功能和财力的削弱，一些地方的“五保”也萎缩不振。由事业的性质所决定的，农民集体对于办好“五保”义不容辞，须通过有效的村民自治、集体经济的发展予以落实，不断优化和升级。在乡村振兴和美丽乡村建设中，村和农民集体应将“五保”和其他农村社会保障统筹协调规划，在现有基础上提高水平、提升档次，以与当前经济社会和人民生活水平相匹配，将其作为集体发展和农民集体发展权实践的一个重要方面。任何群体都需要发展权，但从联合国《发展权利宣言》关于发展与人权的关系来看，发展权更强调向边缘化的弱势群体倾斜。因而，在向着第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，中国梦唤醒广大人民内心深处集体意识的情况下，必须牢牢把握住以人民为中心的人权理念精髓，将农民集体与发展权有机结合，通过农民集体发展权的实践来破除农民个体发展困境，从根本上改变“三农”孱弱的状况，以此推动乡村振兴和中国梦早日实现。
在生产力水平十分低下时，人类面对恶劣自然环境不得不选择集体生活，在相当长的历史时期内，人类的主体形态是集体而非个体，离群独居的单打独斗几乎意味着自我毁灭。随着人类生产力水平的提高，在自给自足成为可能的条件下，人类主体形态才开始向个体演化。进入新时代，为满足农民日益增长的美好生活需求，个人依托集体发展的实践和趋势必然形成。而促进“三农”高质量发展，既是扩大中等收入群体规模、优化社会结构、服务国内国际“双循环”发展格局的关键，也能最大限度地激活潜在要素和激发主体创造性、挖掘发展潜能形成发展动能。基于人是目的延展生成的农民集体发展权，已然蕴含农民向好发展的方向和方式。
（作者：史际春，中国人民大学法学院教授、安徽师范大学法治中国建设研究院特聘教授，博士生导师；许俊伟，安徽财经大学法学院讲师。来源：昆仑策网【授权】，转编自“毛邓理论研究”，原载于《毛泽东邓小平理论研究》2022年第6期）
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