单双祥：“机构决定职能”是亘古不变的金规铁律 - 昆仑策
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单双祥：“机构决定职能”是亘古不变的金规铁律
2024-12-09
任何时期，机构的形态以及机构改革带来变化，但有一个原则始终如一：“机构决定职能”。这一原则如同一条金规铁律，贯穿于各个时代，无论是古代的朝廷，还是现代的企业、事业和政府机关，都必须遵循着这一基本规律。否则，就会犯错，就像病毒伤害人的身体一样，既伤害着自己，也伤害着社会。本文将探讨这一原则的内涵、历史演变出现的问题及其在实现社会治理现代化中的重要性。
一、“机构决定职能”的内涵
马克思主义基本原理告诉我们，即存在是第一性的，意识是第二性的，存在决定意识。机构决定职能，意味着一个组织的架构和存在的目的决定了其承担的职责和功能。从实践上讲：机构就是人们工作实践的场所。有了场所，有了人员，有了规章制度，才会体现职能作用。再说具体点，1949年10月1日毛主席在北京天安门城楼上宣告中华人民共和国中央人民政府成立了，随着制度建设，尤其是制定《中华人民共和国宪法》后，才真正体现出政府职能。反之，政府机构不成立，也就是说机构不存在，找不到实物，无论如何谈职能，都是纸上谈兵，无任何实际意义。当下学术比较流行如服务职能、管理职能、监督职能等等词语，请问有实物吗？如果没有具体事物或事务，是不是在误导人们的视野？
“机构决定职能”的原则：首先体现在组织的设立初衷上，即机构的设置或创建是为了解决某类问题或满足特定事物需求。比如人有生老病死，人病了怎么办？就找治病的场所，治病的场所就是卫生医疗机构，即医院，病治好了，在社会上积极发挥作用，才体现出卫生医疗机构的职能。我们知道医院是个独立法人机构，而社会上有千万个医疗机构，就必须需要一个行政机构统领起来，这个机构过去叫卫生部门，现在叫卫健部门。有了卫健行政部门，才会体现出卫健行政职能。农业、教育、交通等等。如此类推，最后集合成各级政府机构。
其次，机构的内部结构和运作机制是影响其职能发挥的关键因素。一个机构要想高效运作，就必须在如下方面下功夫，不断优化和改进，以适应当地实际情况不断变化的环境和矛盾问题。第一，组织架构必须合理，机构的内部结构是否合理，直接关系到信息流通的效率和决策的科学性。只有清晰的组织架构才能够确保机构内部各个岗位职责分明，从而减少冗余和相互推诿，确保整体机构的工作效率。第二，人力资源的合理配置是机构职能发挥的基础。机构需要根据法定职责需求，合理分配人力，确保每个岗位有足够知识的专业人才，以支持机构职能的实现。第三，透明的决策流程能够增加履职人员的信任感，提高参与度，同时也便于监督和评估，确保发挥职能的正确性和有效性。第四，有效的激励和约束机制能够激发履职人员的积极性和创造性，同时也能够规范他们行为，确保职权运作的规范性和合法性。第五，机构需要建立有效的风险管理和应急响应机制，以应对可能的危机和挑战。这包括对潜在风险的识别、评估和预防，以及在危机发生时的快速反应和处理。
自从1988年提出“转变职能”这个“温和模糊病毒”后，在机构改革的实践中，存在一种普遍的认识误区，即认为职能配置是决定其机构设置和效能的主要因素。这种观点忽视了事物属性、组织结构、历史传承、岗位专业、人员素质等关键因素的作用，所以，导致当下机构臃肿、职责交叉、职能紊乱的局面。三十多年了，再怎么改革，难以跳出“精减——膨胀——再精减——再膨胀”这个怪圈，事实已经证明这就是谬论，是个“慢性病毒”。问题是长期以来被“转变职能”转晕了，到如今还没醒过来，或者说认识到这个错误问题而不敢去面对，不敢去自我反思，不敢去自我批评。下面具体分析与纠错：
谬论一：“定职能”成了机构改革的主要因素
纠错：机构决定职能。职能科学不科学反过来促进机构改革，这既符合马克思辩证唯物主义基本原理，也符合道法自然中国古典哲学思想。虽然职能反过对于机构设置与改革至关重要，但它并非决定因素，这个认识非常重要，否则就不是唯物主义者。举个通俗例子就容易理解，人们有一个需求为苹果，苹果哪里来？就必须种植苹果树，种树、土壤、温度、湿度、光照、气候、肥料、日常管理、剪枝、授粉、套代等等因素直接影响着苹果的品质，尤其是苹果树决定苹果的品质。机构就像种树，职能如同苹果的品质，苹果的品质反过来促进苹果树改良以及其他因素的改善。因此在机构改革之前，首先把相关事物的属性以及名称定位清楚，事物发展规律及趋势必须研究透。其次内部组织结构的设计还应考虑组织的职业、目标、人员的专业素养以及外部环境等因素。一个灵活的机构组织结构能够更好地适应变化，提高效能以及对社会响应能力。
谬论二：职能越细分，机构效率越高
纠错：过度细分的职能可能导致机构臃肿、沟通成本增加和决策延迟。比如过去七八个大盖帽去管一顶破草帽，现在至少有三个部门监管食品安全。有效的机构改革应该在职能发挥和跨部门合作之间找到平衡，以促进信息流通和相关业务的协作。例如，乡村振兴这一重大战略是当前各级政府要实施的事项，为了乡村振兴，市县级农业农村局改革有必要设置二十六七个科室吗？有些事必须由其他部门承担，如农村房屋改建应由建筑部门承担，环境美化应由环卫部门承担，等等。
谬论三：职能一经确定，机构改革就无需调整
纠错：机构內组织环境和人们的需求是动态变化的，因此职能运作和机构改革也应该是动态调整的。各级人大应该定期组织评估其职能和机构改革的有效性，并根据实际情况进行调整。比如产业调整，过去有的地方大量种植棉花，所以当地农业农村局设置棉花种植科；现在不种了，随着产业事物的消失，相应的职能科室就必须调整。
谬论四：所有机构组织都应采用相同的内部配置模式
纠错：每个机构组织都有其自身的特点和需求，因此没有一种职能部门内部配置模式能够适用于所有机构组织。比如，干部退休了，已经回归到社会，每个机构内有必要设置老干科室么？再比如，社会治安问题由公安部门承担，教育、卫健等部门有必要设置治安科室么？机构组织应该根据自身的具体情况，设计适合自己的内部调配和机构改革。
谬论五：机构改革中分分合合或合合分分的思路
纠错：在一定时期整合资源，将膨胀的机构减少没错，问题是我们反过来思考一下为什么会膨胀？坚持问题导向，一个及时发现问题、科学分析问题、着力解决问题的过程，这正是马克思主义最优良的方法论传统和最鲜明的方法论特征。可是，我们往往忽视科学分析问题、穷究事物内在联系及本质规律这个环节，所以，就出现了“头痛治头，脚痛治脚”，“按下葫芦浮起瓢”的局面。要真正掌握问题导向，就必须到基层人民群众中去，到实际问题中去，科学分析并对事物属性进行甄别，找到相关的机构解决，就不会出现机构膨胀，也不会走分分合合、合合分分这个怪圈。比如，食品安全问题，其事物属性在那里？在人的身体健康上。身体健康由那个机构来承担，当然是卫健部门，所以从科学归类讲，卫健部门承担食品安全监管是唯一选择。然而，目前食品安全监管主体责任已经划转到各级市场监督管理部门。本人在部队从事食品安全监管十余年，坚信随着认识提升划转到各级市场监督管理部门食品监管职能终究会回归卫健部门（请见昆仑策网2021-01-15《关于人的健康及疾病科学预防体系建设的哲学研究》一文）。
谬论六：解决社会矛盾问题需要增设职能机构
纠错：“头痛治头、脚痛治脚”，不注重事物根本。毛主席在《矛盾论》一文中指出：“矛盾存在于一切事物发展的过程中，矛盾贯串于每一事物发展过程的始终，这是矛盾的普遍性和绝对性”。只要熟悉事物发展规律，掌握事物属性的人，在事物运动中，完全可以洞察到问题苗头以及运动趋势并主动解决相关问题，从中国传统哲学讲这叫“治未病”。可现实中，我们往往在等矛盾问题出现，等问题变大，再找各种理由打报告需要增设机构，需要经费，才去解决问题，这种思路在西方资本主义国家比较普遍。比如近年来金融暴雷问题，少则几亿、几十亿，多则上百亿、上千亿，作为早就设置的金融管理机构难道不知道金融运行规律吗？非要等问题变大才解决吗？所以我们必须转变，下大力气从根本上纠错。
总而言之，职能的发挥固然对机构设置与改革有重要影响，但并非决定性因素。机构设置与改革必须综合考虑多种因素，设计出既符合自身特点又能够适应外部变化的职责范畴。通过纠正这些谬论，机构才能有效地发挥职能作用，才会真正提高整体的运作效能和人民满意度。
三、事物属性决定机构的设置
马克思列宁主义者认为：从宏观角度讲，国家就像一台由杠杆、齿轮、引带、螺丝等零件组成的庞大的机器一样，是由具有不同职能的各种国家机关为实现共同使命而连结起来的统一整体事物，这个事物就叫国家机器（包括国家体制、政府机构、立法与司法）。不同的国家有不同的社会属性，如西方国家属于资本主义属性，中国、朝鲜、越南等国家属于社会主义属性。社会属性不同就决定社会制度不同，同时也决定国家体制结构不同，更决定了政府机构的设置不同，尤其是《中华人民共和国宪法》规定得很清楚，一切权力是人民的，人民这个属性决定政府机构的设置，人民政府、人民法院、人民检察院，绝不是1988年提出“职能决定机构”这种错误逻辑。从微观角度讲，比如食品有生产供给侧，有消费需求侧。供给侧就必须熟悉并掌握不同属性的食品生产和加工，尽管食品千万种，归纳出来无外乎种植、养殖和加工三大属性，设置的机构就不能超越这三大属性。其实过去农业机构没有加工这个属性，种植和养殖这两个属性都包含进来，只是叫法不同（《中华人民共和国农业法》第二条 本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业）。食品需求侧是满足人们物质生活的特殊的必需品，与人的身体健康有着紧密关系，而人的身体健康谁来保障，只有卫健部门，所以本人多次呼吁食品安全监管应设置在卫健部门内属机构比较科学。由此可知，事物的属性是决定机构设置的关键核心因素。
上面论述了机构决定职能，职能是机构的表现形式，职能科学不科学反过来促进机构改革。因此，我们一定要改变思路，转变思维方式，克服定职能定机构旧的主观思维，运用辩证唯物主义和历史唯物主义方法论，因事、因地、因时科学论证，设置与事物属性相符机构。而机构改革是在机构设置前提下去完善、去培育、去增减，就像种下的树成长一段时期需要修剪枝叶，而不是一会把这个职能移到那里，一会把那个职能移到这里。否则伤了根基，机构内工作人员需要“休眠”一段时间（这个“休眠”往往成了社会问题多发的空档期）才能恢复履职。这个认识只有在社会实践中体会到，没有亲自实践很难有这个认识。唯此，遵循如下原则：
第一，事物归类原则：随着人工智能的发展，今后科学归类由AI完成，要求将万事万物按照事物属性其内在联系和外部特征系统地组织起来，形成一个有逻辑、有层次的结构体系。
第二，合法性原则：机构设置和改革必须符合国家的法律和政策规定，确保所有行政行为都在法律框架内进行。
第三，专业化原则：根据社会分工需要，机构设置也要走专业化，配备专业人员，提高行政工作的专业性和精准性。
第四，效能原则：治理现代化就必须追求行政效能，通过合理的机构设置和职责配置，减少冗余，提高行政决策和执行的效能。
第五，协调性原则：机构之间要有良好的协调机制，确保政策的连贯性和一致性，避免工作重复交叉和冲突。
第六，民主原则：机构设置和改革应充分听取公众意见，体现民主决策精神，确保政策制定的透明度和公众参与度。
第七，适应性原则：机构设置应具有灵活性，能够适应社会经济发展的需要，及时调整以应对新的挑战。
第八，责任原则：明确各机构及其人员的职责和权限，建立有效的监督和问责机制以及激励机制，确保行政任务的落实。
第九，薪酬均衡原则：每个机构都是为人民服务，只有专业岗位的不同，没有特权，没有薪酬福利差别。
这些原则共同指导着机构设置与改革的方向和步骤，旨在构建一个更加高效、公正、透明的行政管理体系。
“机构决定职能”的理论脉络非常有序，逻辑清晰不模糊，决不会瞎折腾，即“事物本源→机构设置与改革→整理事务→履职→职能作用→效能考核评估”，再说详细点，万事万物分类到各个机构，机构整理成各项事务，履职人员按法律或相关制度积极认真履职，发挥职能作用，机构真正体现出专业化、法治化、职能化，最后由各级人大对效能考核评估，完成整个循环。这是不是大道致简？其重要性在现实社会中具有深远的意义。
（一）提高效能：是什么机构就发挥什么职能作用，有助于机构内部的协调和运作效率。每个部门和个人都清楚自己的职责和目标，可以减少冗余工作和资源浪费。
（二）明确责任：履职人员知道自己该做什么，每个职能的责任权力也变得很明白。这有助于在出现问题时快速定位责任人，从而及时解决问题。
（三）促进专业化：机构职能化有助于推动各行各业向专业化发展，使得每个职能部门能够专注于自己的领域，深化专业知识和技能，将来更有助于人工智能应用，提高服务质量。
（四）增强透明度：很明确的职能有助于提高机构的透明度，使得相关利益者能够更容易理解机构的运作方式和决策过程。
（五）持续改进：很明确的职能是持续改进的基础。各级人大通过定期评估各职能的表现，有助于法律修改和完善，有助于推进机构改革，并不断优化机构内部组织结构和提升整体表现。
（六）应对变化：面对百年大变局环境中，明确的职能可以帮助机构快速响应外部变化，主动作为，调整资源分配和战略方向，以适应新的挑战和机遇。
（七）维护市场秩序：非常明确职能有助于机构在市场经济中定位自己，通过相关法律维护市场公平，繁荣市场经济。
（八）促进合作：清晰的职能可以促进不同部门之间的合作，因为每个部门都清楚如何与其他部门协同工作，共同实现整体目标。
（九）相互监督：很明确职能有助于识别和管理中漏洞。你监督我，我监督你，有助于预防腐败和克服主观主义、官僚主义、形式主义。
总而言之，机构决定职能的重要性不仅关系到机构内部的运作进度和效能，也对外部形象、社会治理、人民安居乐业以及国家长治久安，整个社会长远发展，尤其是推进国家治理现代化具有重要影响。
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（来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）
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