左千户：海运法案奉旨抢劫，美国还是资本主义国家吗？

左千户：海运法案奉旨抢劫，美国还是资本主义国家吗？

2022-07-05

美国当地时间2022年6月16日，美国总统拜登正式签署《海运改革法案》（theOcean Shipping Reform Act of 2022），这意味着该法案已成为法律。

该法案于今年3月31日在美国参议院一致通过。并于6月13日在美国众议院以369票对42票通过了。

拜登政府认为《海运改革法案》“是为了创造一个更公平的环境，让美国进出口商和承运人，都能在竞争环境中发挥作用”的看法。将成为对抗历史性通胀的有力武器。

本次美国实行的《海运改革法案》其实早有预兆。自新冠肺炎疫情暴发以来，世界集装箱海运价格暴涨。美国出口商对承运人普遍不满，认为高涨的海运价格和缺箱问题严重侵害了美国出口商的利益。

美国总统拜登在2022年3月1日晚间发表的就任以来的首次国情咨文中就控诉班轮公司通过航运联盟垄断运力，提高了海运价格。敦促美国国会通过立法解决这个问题。

基于这种背景，新出台的《海运改革法案》主要包含以下内容：
将有关滞期费（D&D）合理性的举证责任，从货主转为班轮公司；

禁止班轮公司不合理地减少美国出口运力和舱位，具体由美国联邦海事委员（FMC）在新规定中确定；

要求班轮公司每季度，都要向FMC报告停靠在美国港口的每艘船舶的进出口总吨位和标箱数量（包括空箱和重箱）；

禁止对托运人进行“报复”或威胁拒收货物。

此次法案颁布后，美国联邦海事委员会主席DanielMaffei表示：“新立法带来的变化，将有利于美国托运人，我们将迅速采取必要措施，使托运人享受到这项立法带来的好处，首先从制定出口货运规则开始。”

通过此次立法，美国希望确保班轮公司不再将空箱直接运回亚洲，而是优先考虑运输美国出口商品。

拜登政府认为《海运改革法案》“是为了创造一个更公平的环境，让美国进出口商和承运人，都能在竞争环境中发挥作用”。

美国试图用法律手段解决市场问题

笔者看到这些内容的第一反应是：美国还是不是一个资本主义国家？

在海运业务中，集装箱运力是交易的商品，班轮公司承运人是运力供给方，美国的进口商或者出口商作为购买方向班轮公司购买运力。运力和价格直接相关。运力是班轮公司根据当前的贸易量的多少和海运价格的高低动态调配的。即市场经济理论中“看不见的手”发挥作用。

具体来说，某条航线价格高涨，班轮公司就会调配运力过去赚取利润。班轮公司内部有一套价格规则体系，如果某条船舶可提供的运力不足以运走全部货物，那就是谁的价格高就装谁的，价格低的货物就被挤下去了。

现在的局面是供给方班轮公司由于价格问题在美国至亚洲一侧减少供给，在亚洲至美国一侧增加供给，而且没有违反任何现行法律，是完全正当的市场行为。实际上亚洲到美国的航线上船舶走的是类似于钟摆式的往返路线，亚洲到美国有多少运力，美国返回亚洲就有多少运力。现在按美国的说法，班轮公司宁可带没有任何运费的空箱回亚洲也不肯花一些时间等待美国出口货物赚取运费。如果美国出口商希望增加美国至亚洲的出口供给，应该是提高运费价格。只要钱给够，班轮公司也不会愿意让船空跑，运力就不是问题。

【面对美国出口商的增加运力的要求，班轮公司的表情大概是这样的】

滞期费也跟价格相关，较高的运价就能让班轮公司提供较长的免费用箱期。目前可以见到的高价格合约可以让班轮公司提供14+14一共28天的免费用箱期，足以让托运人避免滞箱费。而较为普通或者低价合约就只有4天的免费用箱期，在疫情前航运业运转正常的情况下一般也够用，但疫情导致美国港口持续拥堵，就会很容易产生滞箱费了。

实际上班轮公司也会碰到货运到了，由于托运人收货人破产或者跟自己无关的贸易纠纷等原因，导致自己收不到运费和滞箱费的情况。很多低价值的货物即使通过冗长的法律流程拍卖掉也可能无法弥补损失。

美国托运人是班轮公司的客户，而且跟消费品市场有时会出现的一锤子买卖不同，运力这种要素市场几乎都是长期稳定的客户，正常没有纠纷的情况下供应商不会报复威胁“金主爸爸”。

现在钱又不给，反而通过立法手段规定“禁止班轮公司不合理地减少美国出口运力。”这不就成了指令性计划管制经济了？

尤其讽刺的是，由于目前亚洲（主要是中国）到美国的运费主要由作为收货人的美国进口商在目的国美国支付。亚洲至美国的高运价，主要是美国进口商基于巨大的进口需求和有限运力的情况下，用真金白银推高的。就是说如果美国没有这么大的进口量，或者美国的进口商能联手压低运价，就不会有这么高的价格。不过这也不能怪美国的进口商。因为这种局面这有点类似于中国的房价问题：如果人人都不买房，房价就会跌下来——然后房价就没跌过。

所以航运业界不支持拜登政府的看法。比如世界航运理事会（WSC）在法案通过之前就认为美国政府的此次改革，会让市场向有利于美国托运人的一边倾斜。如果美国政府要介入，就必须确保各方都享有公平的权利。对于美国将通胀、高消费成本和供应链紧张，归咎于班轮公司间缺乏竞争的说法，也提出了质疑。“美国政府对集装箱运输业的持续错误描述，令我们感到震惊。”

甚至美国本身专业机构的研究也不支持拜登政府的说法。美国航运主管机构联邦海事委员会（FMC）在专员丽贝卡·戴伊（RebeccaDye）的主导下进行了长达两年时间的调查后发布了一份长达65页的报告中，该报告认为高运价主要是因为疫情导致的美国消费者支出意外激增以及供应链拥堵造成的，是供需市场力量博弈的产物。迄今为止，没有发现任何迹象表明，目前的高运价是班轮公司或者公会之间串通或非法行为的结果。”

市场问题应该用市场的方法解决

如果美国真的想解决航运的问题，最有效的手段就是用市场化的方法去扩充运力，建造集装箱船舶。美国目前最大的班轮公司是运力排名第27位的美森（Matson），运力只有68563TEU，仅占全球集装箱班轮运力的0.3%。可以说，美国并没有真正意义上的航运业这个产业，只有港口码头等附属相关产业。对于航运业来说，目前的美国几乎可以看作一个单纯的消费者。

拥有运力才能在航运业有发言权。拜登在国情咨文中提到航运联盟垄断问题，可能会让不了解情况的人认为航运联盟有多么强大。其实在拥有足够运力的国家可以直接决定航运联盟的生死存亡。航运联盟是各个班轮公司根据协议组建起来的组织。

目前的三大航运联盟其实始于2016年。2016之前主宰市场的是CKYHE和O3等四大航运联盟。2016年在中日两国政府的分别主导下，中国的两家班轮公司，分别属于CKYHE联盟的中远和O3联盟的中海，合并为新的中远海运，分别属于CKYHE联盟和G6联盟的日本三家班轮公司合并为ONE，直接导致了当时四大航运联盟体系的瓦解，变成了今天的三大航运联盟。业界普遍认为当时中日两国政府只是想把本国的班轮公司合并起来，航运联盟的生死存亡可能都不在考虑之中。

如果中国面临美国相同问题，根本不用全国人大立法。中国的发改委国资委等机构可以用股东的身份，直接向作为央企的世界第四大班轮公司中远海运下达指令就可以了。中远海运运力不够的话可以向船厂下订单建造。之前多年的航运市场都反复证明一个道理：只要运力过剩，就可以把价格拉下来。

其实现在各大班轮公司都在竞相斥巨资建造集装箱船舶扩充运力，2022年第一季度新集装箱船合同增加了256%。目前世界各地的船厂将建造900艘集装箱船，运力总计680万TEU。在疫情中运力扩充竞赛中，原本排名第二的意大利地中海航运疯狂购入100条二手船，加上新下水的船舶让自己超过了丹麦马士基变成第一，原本排名第四的法国达飞超过了中国中远海运变成第三。

中远海运也不甘示弱。去年7月和9月中远海运就分别斥资近198亿元人民币，向旗下造船企业扬州中远海运重工有限公司，南通中远海运川崎船舶工程有限公司，大连中远海运川崎船舶工程有限公司订造了总计20艘集装箱船舶。中远海运在运价高涨的这两年共计新订船舶32艘，总运力约达58.5万TEU，新增船舶总造价达到人民币326.843亿元。

但美国很难去扩充运力，除了未来运力过剩海运价格下跌的风险以外，美国目前没有集装箱船舶的建造能力。2021年中国船厂接到的集装箱船订单占全球市场份额超过50%，韩国船厂订单占比超过30％；日本船厂订单占比约6％。中日韩三国合计承接新造集装箱船订单超过在全球市场占比达99％。在船厂订单排满的情况下，如果美国选择扩充运力，最现实的选择是下订单给中国船厂建造。

这种现实又是美国无法面对的，因为造集装箱船的船厂可能还在给中国海军造航母。之前美国国籍战略研究中心（CSIS）对上海江南造船长兴船厂拍摄的卫星照片中，中国台湾长荣（EVERGREEN）建造的集装箱船和003福建号航母一起出现了。如果美国集装箱船舶建造订单真的下到了中国船厂，被美国卫星拍到中国在建的航母跟美国集装箱船同框的卫星图片，拜登政府恐怕很难交代。

【图片中下部标注为Type003aircraft carrier 就是003福建号航母，左上角标注编号H2631的船舶就是在建的台湾长荣集团的集装箱船。】

这也是为什么《海运改革法案》没有提及美国出口商最关心的价格问题。美国资本根本不想遵循市场规律用合理的价格去购买运力，自己也不能提高运力供给去拉低价格，反而禁止供给方班轮公司“不合理”地减少美国出口运力。再加上可以预见的各大班轮公司的订造的新船不断下水，未来的运力很可能不再紧缺，运力问题自然迎刃而解。

海运界需要新的法律

从《海运改革法案》的主要内容可以看出这部法案的主题是对托运人和承运人班轮公司的权利责任进行重新规定，协调双方的关系。这其实是海商法的主要内容。而目前确实是一个颁布新的海商法律的很好的时机。

现行的海商法体系是建立在海牙-维斯比规则基础上的。在海牙-维斯比规则产生之前，原本的海上霸主英国滥用承运人免责条款，严重阻碍了航运业的发展。美国于1893年颁布了《哈特法》对承运人的免责条款进行限制。之后1924年的海牙规则继承了哈特法的精神，之后1968年通过的维斯比规则和1978年通过的汉堡规则建立了海上货物运输的规则体系。但这种体系依然是基于当时的技术条件和商业环境保留了很多对承运人有利的条款。基于这些有利条款，班轮公司会有一些在外界看来有点近似于“强盗“式的行为。

而随着技术进步和贸易全球化，如今的海上运输跟之前海牙-维斯比规则产生的年代已经大不相同，经营海上运输业的风险大大下降，航运的数字化信息化迫在眉睫，时代的进步也让海运也超出了商业范畴，必须要考虑对环境的影响。海运业是需要一部新的法律以适应目前的形势的。具体来说新的法律可以继续向有利于托运人的方向推动。但不应该规定承运人必须提供运力，而是规定承运人和托运人就价格和运力达成交易时，承运人需要承担比现在更多的责任。督促承运人提供更优质的海上运输服务，这才能保障双方的利益，推动行业发展。

新冠疫情意外造成了集装箱海运价格飙升，虽然各国的调查已经证实各大班轮公司并没有什么违法行为，从行业内部看各大班轮公司还在全力扩充运力努力运货基本上算是尽职尽责。但飙升的海运价格确实引起了货主托运人的不满，货主托运人包括很多制造业和零售业的巨头，他们拥有巨大的政治影响力，有意愿也有能力去推动新的立法规范各大班轮公司的行为。笔者曾经在行业内媒体撰文提出观点，班轮航运业要尽快自己推出一部新的法律，一来可以平息各界的怒火，二来可以抓住主导权尽量在新形势下保留对航运业有利的条款。自己体面总好过被别人帮着体面——美国的这次立法可以说占据了极为有利的天时。

立法需要尽量公平公正，协调各种航运相关产业和社会集团的利益，而不能明显偏向哪一个产业和集团。随着美国的去工业化，美国本身的航运相关产业已经残缺不全了：美国没有大规模的班轮公司和其他海运承运人，缺少世界级的港口，民用造船业几乎已经消失了。美国的货物贸易量在世界的占比不断下降，只有托运人货主集团一家独大。所以美国已经无法在国内听取所有相关行业的意见，再从全局角度去看待问题了——地利不在美国。

加上美国立法机关无视事实现状，市场规律和行业发展方向，以完全从本国资本视角甚至本届政府的政绩角度出发，出现一部严重偏向托运人货主集团的法律就不难理解了。不仅如此，美国甚至利用自己的媒体霸权，闭口不提美元超发，主动提高关税，港口码头基础设施落后，社会管理失效罢工频发，甚至有抢劫集装箱的现象。反而吹捧这部法律能够“降低通胀，体现大国担当”。这种做法无疑是放弃自己的责任，让人失望的——人和就彻底没有了。

现在看来需要中国推出一部海商法来顺应时代的要求和历史发展的方向。中国本身的货物贸易量已经是世界第一了，拥有集装箱运力世界排名第四的班轮公司中远海运，目前世界最大的港口群和极为庞大的造船行业，只有托运人货主集团由于历史原因主动放弃物流控制权而比较弱小需要扶持。中国在国内就可以广泛征询各个相关产业的意见。对于中国立法机关来说，手心手背都是肉。加上多年的宏观调控经验，相信能够制定出一部引领时代发展新海商法。

【2021年全球集装箱港口排名，中国港口屠榜。】

1893年美国推出《哈特法》时，正是美国的国力超越原来的霸主英国的时候，美国树立的规则推动了行业的发展。伴随着美国的海军实力超过英国，美国的规则逐渐主宰了世界。现在的中国跟1893年的美国倒是有几分相似之处。

那么彼时彼刻，恰如此时此刻。

（来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“新潮沉思录”，修订发布）

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