孔俊华：消除城乡“二元体制”，深度解决中国“三农”问题实现乡村振兴

1. 新中国成立初期的工业化战略（1950年代）

2. 计划经济体制下的资源分配（1960-1970年代）

3. 改革开放后的制度延续（1980年代后）

三、中国城乡“二元体制”的固化因素

四、城乡“二元体制”的深层逻辑

五、近些年来的对消除城乡“二元体制”的探索

六、中国城乡“二元体制”对中国“三农”的深度影响

从上面对中国城乡“二元体制”的历史背景和演变过程来看，“二元体制”对中国的“三农”（农业、农村、农民）而言，显然就是坑爹的剥削和掠夺政策——人为地控制着农产品的价格，却不控制农业生产资料——化肥、种子、农药、农机具的价格，即便是后来有一些补贴政策，也是抱走农民的西瓜，扔给农民芝麻。这样一来，中国农业越来越被所谓“飞速发展”的中国经济远远甩在后面，成为了中国经济的“负担”和“短板”。

在国际经济全球化的大背景下，在加入WTO的谈判中，为了保护中国当时还很脆弱的汽车等工业产业，中国农业又一次成了牺牲品，农产品的进口关税税率明显低于工业产品，这也是目前中国难以抗拒粮食进口的一个重要因素。而且，中国“三农”问题并不是中国自身的问题，还必须放在国际大环境中来考虑，就是因为国内国际因素的盘根错节，才导致中国三农问题日益突出，难以化解。

土地承包制是城乡“二元体制”的主要特征和表象，也是城乡“二元体制”的落脚点和理论依据。国家实施土地承包制再30年不变，美其名曰是给广大农民群众吃一颗“定心丸”，事实却是在甩包袱，还没有下决心拿出真金白银来解决为中国社会主义建设做出重大贡献的广大农民群众的社会保障问题。

土地承包制的客观实际是大量劳动力依附相对较少的土地，难以形成规模效应，其结果是：只求温饱，难求富裕。由于城乡经济的巨大落差，这里的“温饱”其实就是“贫穷”。

地块零碎，影响先进农业机械、技术的普及与提高。我国农村很多地区田间作业只能继续停留在人畜劳作和简单的机械生产层次上，维持低水平的简单再生产。而其他发达国家的农业机械化程度都很高，农产品科技含量也很高。

专业化程度低。不仅农业的专业化程度低，而且使农村的工业、商业、交通运输业、服务业绝大多数都成为以单户经营为主、分散的农户兼业行为，不能产生分工合作的集体效益，进入市场的主要是没有经过任何加工或只经过了初级加工的低价位农产品。

土地承包制30年不变之后再30年不变，就好比我们在高速路上，已经发现走过头了，需要在下个高速出口调整车辆行进方向，而宣告土地承包再30年不变，犹如在高速上下了一个路口管制令，让本来要变换车道的车辆继续朝着原先方向再走30年。这岂不是要一条道走到黑了？

七、中国农业的政治属性和经济属性的矛盾，对体现中国城乡“二元体制”的土地承包制再30年不变提出了质疑

粮食是一个国家经济发展和社会稳定的基础，粮食作为一种重要的战略物资，直接关系到国家的经济安全和国家安全，因此粮食安全自然成为国家安全的重要组成部分。粮食安全的目标就是要确保能够获得与国家经济发展和人民生活相适应的足够的粮食供应，防止因粮食短缺或意外突发事件而出现的危险。这就是粮食也是农业的政治属性。中国是一个14人口的大国，保障国家粮食安全是中国农业的首要目标。

粮食作为农业产业的主要载体，又是再普通不过的流通商品，因此，粮食问题其实也是经济问题。粮食产量是衡量一个国家农业经济发展的一个重要指标，这便是粮食也是农业的经济属性。论规模效益，中国农产品的价格竞争不过欧美农业；论人工成本，中国农业干不过东南亚国家。

在现有中国农业体制下，粮食及农业的两种属性存在一定的冲突性。一方面，农民为了增收往往不得不“逃离”农业、“逃离”种粮，导致抛荒等一系列问题；另一方面，国家为了保障粮食安全，又不得不强制性要求农民尤其是主产区农民种粮，一定程度上限制了农民收入的增长，间接促使农民大量使用农药化肥，严重影响了农产品质量和生态环境安全。

粮食，作为一种商品，一手托生产者，一手托消费者，有着其增值的本能；粮食企业，作为一个商品经营单位，以买进和卖出这种主要形式，是以盈利为目的；粮食收购资金的供应者——农业发展银行，不仅希望能加速贷款的周转速度，而且还希望能分割一定的商业利润。无论如何，粮食购销价格倒挂，不仅损害了国家、企业和人民的利益，也不符合客观经济规律。

粮食托市提价只是政府当下的权宜之策、无奈之举。在粮食托市的当年，粮食生产者确实可以从中得到一些实惠，收获一些利润。然而，这种利益不是正常的粮食作为商品在流通过程中自然形成的增值，而是通过政府买单将这种商品在这一时期推到这个高价位上去的。即使国家有这个财力能连续几年托市，但不可能长久地托下去，总有一天会抽回这只“看不见的手”。一旦国家没有了政策保护，粮食价格就会大幅度地向下滑落。

在国际经济全球化的大背景下，中国三农问题并不是中国自身的问题，农产品的进口关税税率明显低于工业产品，如果以土地承包制下小农经济为主要参照来制定中国粮食销售价格，势必让国外低成本的粮食蜂拥而至，也会冲击本就脆弱的中国农业。这也是中国粮食价格在低位徘徊的重要因素。

以上就是中国农业问题的症结所在，政府不托底吧，价格肯定下去了，更没人去种粮食，这必将危及国家粮食安全；政府托底收购吧，这是中国经济难以承受的痛，也不利于中国农业健康发展，托底收购的价格还不能太高，得随时关注国际粮食价格的波动，避免欧美、印度以及东南亚国家低价粮食对中国农业的冲击。

因此，农业的政治属性与经济属性之间的冲突，是当前我国农业所面临的一系列问题的根本原因。只有解决了粮食的经济属性问题，也就是说，只有当中国的粮食生产及销售具备国际竞争力，中国粮食的政治安全性问题就会迎刃而解。

我在多篇文章都讲过，土地承包制是抬高中国粮食生产成本的根本原因，不消除城乡“二元体制”，不根据现在生产力发展水平，还用刻舟求剑的思维来顽固坚持土地承包制再30年不变，中国农业的政治属性与经济属性的矛盾将更加突出，乡村凋敝也将日益加剧。

八、消除城乡“二元体制”是中国社会经济的迫切要求

当初，实施农村土地承包制度的社会背景是解决中国十多亿人口特别是占我国人口大部分的农民的温饱问题。经过自改革开放以来中国经济的快速发展，中国的温饱问题已成为过去，全面建成小康社会已于2020年如期实现，中国转向“全面建设社会主义现代化国家”新阶段（二十大报告）。“全面”一词正是针对过去实践中的“片面”而言的，特别是针对偏重城市、忽略农村的“片面”的，而我国的《农村土地承包法》正是适应了这个“片面”要求的法律，从根本上说，它是中国城乡“二元体制”现代化战略的体现，其基本的战略意图就是稳定农村以优先建设城市现代化。说到底：《农村土地承包法》是一个农村稳定法，而不是农村发展法；是一个农民温饱法，而不是农民富裕法；是一个城乡割离法，而不是城乡融合法。

前面已经分析了，现行农村土地承包制度形成了一个与城市不同的经济制度和社会保障制度，这两种极不公平的保障模式使我国农村和城市变成了两个相互封闭的社会。要“逐步改变城乡二元经济结构”，就是要逐步改变农村土地承包制度。再说了，随着国家户籍制度的改革，土地承包制度的存在也难以长久自圆其说。

前面已经讲到，土地承包制是中国城乡“二元体制”最直观的表象，也是中国城乡“二元体制”能长时间维持的基础，也分析了中国城乡的“二元体制”越来越严重负面影响，并到了非下大力气解决不可的地步。

有很多专家解读2025年中央一号文件，尤其是以张宏宇为代表的农业专家，就很直言不讳地讲为啥不让城里人回乡购买宅基地建房，就是因为经确权给农民的土地和宅基地承载着农民的保障问题。也正是这个土地承包制，它便是中国城乡“二元体制”最直观的表象，它在我国农村形成了一个与城市不同的经济制度和社会保障制度，城市人口有成熟完善的社会保障制度，而农村主要是以土地承包制所约定的土地收益实现对农民的保障。

这两种极不公平的保障模式使我国农村和城市变成了两个相互封闭的社会。城市社会保障只占其收益很小的一部分，在其有劳动能力时，实现财富的积累，在失去劳动能力后，社会保障能保证其过着衣食无忧的日子；而以承包制为基础的农民社会保障，在其有劳动能力时，能勉强度日，在其失去劳动能力时，几乎就失去了保障功能。在当今农村土地大量荒芜的情况下，这种保障更是显得苍白无力。

城乡“二元体制”长期导致了资源分配不均、公共服务差距大、城乡发展不平衡等问题，制约了农村地区的全面发展，更是导致三农问题严重及乡村凋敝。

中国的城乡收入比（城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比）在不同年份有所变化。根据国家统计局的数据，城乡收入比最大的年份是2009年，当时达到了3.33:1（即城镇居民收入是农村居民的3.33倍）。

此后，随着农村经济发展、扶贫政策推进以及城乡一体化措施的加强，城乡收入差距逐步缩小。到2023年，中国的城乡收入比已降至约2.39:1，但仍高于发达国家的水平（通常低于2:1）。假如考虑到城市居民享有的各种福利和补贴，而农民收入中包括生产经营支出等因素，实际收入差距可能要达到6:1。

中国农业的顶层设计错就错在没能正确估判中国经济的整体发展规模和发展速度，没能很好预见国际经济及国际农业对中国农业的影响和冲击。中国农业在低水平运行了若干年后，在生产力与生产关系发生根本性改变的情况下，尤其在第一个30年还没有实施完成就已暴露出很多问题，大量土地荒芜，乡村凋敝日益显现，还继续制定农村土地承包制再30年不变的低效农业政策，其盲目性是明显的。这种政策初衷是过分依赖农业的社会稳定功能，所谓给农民吃一颗定心丸，其结果恰恰苦了农民、荒了农村、穷了农业，“三农”问题也就此凸显为严重的社会问题。

曾几何时，诺基亚、摩托罗拉、柯达等是多么响当当的的国际品牌，就是因为他们转身有点慢，在不经意中就消失了。同样，中国农业若不改弦更张，将错过大发展的窗口期，在分田到户自种自吃条件下，把乡村搞凋敝了，大量土地搞荒芜了，如何实现乡村振兴？

因此，在没有一个城乡统一的社会保障制度的前提下，要统筹城乡发展，要实现市场在资源配置中的基础性作用，这想象都是不可能实现的梦想。

农村土地逐步收归国有，或真正的集体所有，而不是长期土地承包制下的形成的事实上的私有，这是历史和现实的必然要求，是中国经济、中国农业健康发展的必然要求，是缓解乡村凋敝以及实现乡村振兴的客观要求，更是改变中国城乡“二元体制”必要条件。

农村土地承包制的长时间实施，除了一些国有农场及还在实施真正的集体经济的农村外，绝大多数的农村土地都分给了农户，并以此承担着农民社会保障功能。现在要消除城乡“二元体制”，废除土地承包制，把农民的手中土地集中到村集体或直接国有化，这动作着实有点大！

祖祖辈辈依靠农田生活的农民怎么办？这不是侵害了农民的利益吗？这不会影响社会的安定吗？这可不是个小问题，有点谈虎色变的感觉。我想，既然是探讨问题，我们不妨先把问题摆出来，看能不能找出解决问题的办法，不要不管三七二十一，就先把帽子扣下来、棍子挥舞起来，那不是解决问题的方式。

2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中明确，破解“三农”难题，必须坚持不懈推进体制机制创新，着力破除城乡二元结构的体制障碍，激发亿万农民创新创业活力，释放农业农村发展新动能。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。

习近平总书记在中共十九大、二十大报告中，也强调加强社会保障体系建设和健全社会保障体系，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。建立全国统一的社会保险公共服务平台。

前面已经讲过，消除城乡“二元体制”是个大动作，是解决“三农”问题、实现乡村振兴的重要抓手。通过深化改革、推动城乡融合发展，可以打破城乡分割的局面，促进资源均衡配置，提升农村发展水平，最终实现城乡共同繁荣。这不仅关乎农村居民的福祉，也是中国经济高质量发展和社会长治久安的重要基础。

在中国经济处于改革开放的初期，集中力量办大事的实践中，我们需要“二元体制”，但30年河东，30年河西，在中国经济已经实现巨额的社会财富积累，城市化已达到一个新的高度，而中国乡村又全面凋敝并影响整体国民经济的发展，这就值得我们检讨是否该适时结束这“二元体制”呢？！

九、消除城乡“二元体制”的阻力

十、消除城乡“二元体制”的可行性

现在有一句话很流行：“凡是用钱能解决的问题就不是什么大问题”。有这句话作为注解，问题就简单多了，农民的社会保障问题说到底不就是一个“钱”的问题吗？这么大数额的钱又来自何方呢？

据统计，2023年中央财政农业相关总投入约2.2万亿元（含补、基建、乡村振兴等）。地方财政投入按50%比例计算，约1.1万亿元，随着国家乡村振兴力度的加大，到2025年及以后，中央及地方政府对农业的投入不会少于4万亿。

另外，国家一直强调的要保住18亿亩的耕地红线。这18亿亩耕地，现在绝大多数是免费给农民耕种，不仅如此，为了调动农民种粮积极性，还要额外给农民补贴，即使是土地荒芜着，也能照样拿补贴。这也是我在以前的文章中诟病的只有权利没有义务的假承包！

土地收归国有或集体所有，可不能再干这种赔本的买卖！也就是说，收回来的国有耕地在附加一些条件后，要有偿使用，比如说按400元每亩计算，各地可根据当地情况进行评估，定出一个合理的价格。再强调一下，这种所谓合理的价格必须兼顾国家的粮食安全和中国农业产业化发展，在中国政治农业和经济农业之间寻求一个平衡点。

那就暂按这个数值计算，这样就土地有偿使用也是一笔不菲收入，400元/亩×18亿亩=7200亿元。

前面已经测算过，一是中央及对地方政府农业的投入约4万亿元，一个18亿亩耕地有偿使用的7200亿元，合计47200亿，摊在约2.5亿持有耕地的“真农民”的身上，每人每年可摊上18880元。而这还不包括各级地方政府其他配套的农业投入，也不包括为农村村民变成城镇居民投入的市政配套及教育医疗设施的增加及改善的相关费用。

当然，这些钱不是直接发给退地的农民，而主要是用在补充社会养老保险方面，在医疗卫生教育等方面给予适当补贴，尤其是对丧失劳动能力的又无依无靠的农民，国家可以托底养老。作为现在的中国，我想，这个实力还是有的。很多经济领域的专家也说：中国现在“不差钱”。

再说了，这么大的手笔也不可能一蹴而就，也得有个先试点后铺开的过程，应根据各地的实际情况分期、分批、分区域逐步实施，有条件的先实施，条件差的待条件成熟后再实施。这也符合我们常用的时间和空间相互转换的原理。比如说，东南沿海一带经济发达，本身城镇化率就高，阻力相对较小，可以走在前面，再依次是中部、西部地区。同时要结合国家实施的扶贫攻坚计划，在搬迁扶贫方面进行统一布置安排。

总之，消除城乡“二元体制”，让广大农民群众享受到同等的社会保障以及先进的医疗、卫生、教育等基础设施带来生活质量的改善和提高，也就解除农民群众的后顾之忧，他们才会义无反顾放弃所掌握的土地，农村土地才能真正实现集体所有，集体经济也才成为有源之水，集体经济组织法也才大有用武之地。

社会保障建立起来了，另外一个头痛和棘手的问题就是农民的安置问题。这也是中国政治农业的一个重要方面，即大量的农民依附于面积狭小分散的农田，容易引起社会安定问题。关于这个问题我想多啰嗦两句。很多人尤其是一些专家学者把农民的安置问题与城镇化进程直接挂钩，认为城镇化是中国现代化和农村发展的灵丹妙药。陈锡文主任就认为，城镇化就是转移农村人口的过程，总体上中国农地经营规模在扩大。但是城镇短期的接纳人口能力是有限的，城镇化进度对农业起决定性作用，“目前这种半截的城镇化，严重耽误农业现代化。”

在我看来，这种观点过于片面且不切实际。试想，这么多农民一股脑都涌入城镇，他们的就业，他们的生计又怎么安排呢？有人一定会说，不是有社会保障吗？这是两码事。

消除城乡“二元体制”，解除农民对土地的承包并非要彻头彻尾将所有农民都赶到城市中去。事实上，当国有土地进行集中管理后，通过基础设施的改造，通过合理的产业化规划和布局，土地的高效使用会将土地的潜力和潜质被充分挖掘出来。原本死气沉沉的土地将焕发出勃勃生机，不仅极大降低农业产业整体的生产成本及流通成本，提高中国农业产业的国际竞争力，从而将中国农业的老大难问题，即粮食生产与销售的困境化解于无形之中。更重要的是，这种勃勃生机的农业产业，不仅需要与之相适应的大量的技术性较强的产业工人，还需要大量的农业机械的操作、维修人员，以及与之配套的相关的管理人员，这就给农村新生代青壮年农民提供新的发展机会。除粮食生产外，养殖业，蔬菜、水果种植，农副产品的深加工、农业物流、农业观光旅游，农业生态养老等行业等，这些都是人工密集型行业，将会为包括中老年农民朋友在内的广大农民提供无限就业机会。

十一、消除城乡“二元体制”的后续制度安排及期待

那么土地收回后，又怎么进行管理运作以发挥出其应有的活力和效率呢？这又是非常大的社会政治经济课题。

我的思路是，建议由政府专门的职能部门统筹管理，采用现代的诸如招投标等模式进行国有耕地的管理。对相应的农业生产企业进行资质审查，在招标文件中对诸如粮食生产的目标、当地农民的就业、对农业生产环境的改善、农业科学技术投入及进步、新农村建设及空心村整治、以及对当地经济带动辐射等重要指标进行约定，并对中标单位进行事前、事中、事后进行控制和检查。总之，要逐步形成一整套相关的体系。这种模式必须兼顾中国农业的两大功能——国家的粮食安全和农业产业经济发展，这可以算是一种典型工业化的管理模式吧，因为这是建筑行业非常普遍非常成熟的管理模式。

就目前而言，我认为中国农业就是摆在我们面前的一个很大的新的经济增长点。但是，不消除城乡“二元体制”，不突破农业用地制度的瓶颈，谈中国农业的现代化发展，谈乡村振兴，感觉有点像是无源之水、无本之木。不突破农业用地制度的各类探索和尝试，只能是隔靴搔痒，最多是做一些修修补补的工作。当然，在一定程度上也能促使中国农业的进步和发展，也一定是建立高额补贴的基础之上，其结果必然是延缓中国农业现代化的进程。

【作者简介】孔俊华，户籍福建厦门，祖籍湖北孝感，高级工程师，国家注册一级建造师、监理工程师、咨询工程师。2015年返乡务农至今，所经营农场于2017年被授予省级示范家庭农场。联系方式: 18750230736（微信）