万龙：县区合并是破解省直管县难题的金钥匙

 

引言

 

当前，国家设中央、省（直辖市）、市（州）、县（县级市）和乡镇四级政府。随着时代发展和社会进步，这套体系的弊端逐渐显露，甚至在某种程度上，对生产力的发展产生一定的阻碍作用。

 

由此，近些年来，民间力量和官方机构不断有人呼吁，要适时进行行政区划的改革，以适应新时代经济社会发展的需要。其中，以裁撤市（州）政府，实行省直管县（县级市）为甚。

 

各省行政区划现状

 

民政部网站公开的《中华人民共和国行政区划统计表》显示，截至2022年12月31日，全国共有34个省级行政区、333个地级行政区、2843个县级行政区、38602个乡级行政区。

 

除4个直辖市无地级行政区外，地级行政区数量最多的是广东、四川两省，达21个；地级行政区数量最少的是海南4个，其次是宁夏5个，比较普遍的是14个上下。

 

县级行政区数量最多的是四川省，达183个，其次是河北省167个；除京津沪3个直辖市县级行政区都是16个外，县级行政区数量最少的是宁夏22个，其次是海南25个，比较普遍的是110个上下。

 

乡级行政区数量最多的是四川省，达3101个，其次是河南省2458个；乡级行政区数量最少的是上海215个，天津、海南、宁夏也均不足300个，比较普遍的是1300个上下。

 

由此可见，单纯地将地级行政区一裁了之，又会带来省直接管理的县级行政区数量过多的难题，不可避免地会弱化管理与服务，甚至造成社会治理混乱的恶果。这应该是为政者审慎决策、有序推进行政区划改革的主要考量。

 

主要国家一二级行政区的比例

 

要破解裁撤市（州）等地级行政区造成省直接管理的行政区过多的难题，唯有走通现有的县级行政区合并之路，让每个省级行政区内的县（区）数量降低到一个科学合理的程度，实现能够管、能够管好、能够管得更好。

 

而当今信息技术的广泛应用、交通通讯等基础设施的显著改善，以及办公手段方法的日新月异， 这种合并完全是没有问题的，不会对社会治理造成大的影响。

 

那到底应该合并到一个什么样的程度呢？可以先看看世界主要国家一二级行政区的比例。

 

美国：一级行政区为 50 个州和 1 个特区，共 51 个，二级行政区约 3000 个，比例约为1:59。

 

俄罗斯：一级行政区 85 个，含22 共和国 + 9 边疆区 + 46 州 + 3 直辖市，二级行政区数量不明，但部分州下辖数十个区，比例可能在1:20。

 

德国：一级行政区为 16 个州，二级行政区包括 438 个县和 107 个无县管辖城市，共 545 个，比例约为1:34。

 

法国：一级行政区为 13 个大区（本土），二级行政区为 96 个省，比例约为1:8。

 

日本：一级行政区为 47 个都道府县，含1 都、1 道、2 府、43 县，二级行政区为市町村共1787 个，比例约为1:38。

 

印度：一级行政区为 35 个，含28 邦 + 6 联邦属地 + 1 首都辖区，二级行政区为约 600 个县，比例约为1:17。

 

巴西：一级行政区为 27 个，含26 州 + 1 联邦区，二级行政区为5570 个市，比例约为1:206。

 

澳大利亚：一级行政区为 8 个，含6 州 + 2 领地，二级行政区为约 700 个地方政府区域，比例约为1:88。

 

加拿大：一级行政区为 13 个，含10 省 + 3 地区，二级行政区包括 51 个县级单位，比例约为1:4。

 

以上数据可以看出，外国一级行政区与二级行政区的数量比例因国家结构差异显著，数量比例跨度从1:4到1:206不等。法国、日本等单一制国家通常一级行政区较少，二级行政区较密集；美国、巴西等联邦制国家一级行政区较多，二级行政区规模差异大；印度、俄罗斯等民族构成复杂的国家可能设置自治共和国或联邦属地作为一级行政区。

 

巴西、澳大利亚等面积广阔的国家二级行政区数量多，以适应管理需求；德国等人口密度高的地区二级行政区划分更精细，以提供更高效的公共服务。

 

法国 2016 年将本土大区从 22 个合并为 13 个，以优化资源配置。越南也正在进行大刀阔斧的撤县并省改革，计划将省级单位从63个并为34个，700多个县级单位全部撤消，省直接管理乡镇。

 

江西独具省直管县的样本意义

 

我们国家地域辽阔、人口众多，34个省级行政区情况各异，任何改革都是既要强调敢闯敢试，也要注意蹄疾步稳，万不可冒然鲁莽行事，造成社会的动荡，甚至出现颠覆性错误。

 

可以考虑选择江西先行改革试点，待各项事务探索周全之后，再向全国铺开。

 

为什么要选择江西呢？

 

从地理位置看，江西地处中国版图的不东不西、不南不北，既是传统的华东六省一市之一，又是中部地区的六省之一，地理上具备调整改革的样本意义。

 

从人口面积看，江西全省2024年末的常住人口4502.01万人，居全国第13位；总面积16.69万平方千米，居居全国第16位；目前的地级行政区数量11个，是个不大不小的省份，规模上具备调整改革的样本意义。

 

从现行区划看，最大的赣州市，辖18个县级行政区，跨两个多纬度，总面积39379.64平方公里，占全省总面积的23.6%；最小的新余市，辖2个县级行政区，总面积才3178平方公里，占全省总面积的1.9%。还有鹰潭、萍乡、景德镇三市也是面积过小，占全省总面积分别只有2.15%、2.29%和3.15%。江西11个地级行政区面积严重失衡，大的太大，小的太小，面积均衡上具备调整改革的样本意义。

 

从市府驻地看，宜春、上饶两市中心城区严重偏离地理中心，对辖区基本不具备辐射和带动的影响力，最为典型的就是宜春，从地形上看，宜春市中心城区袁州区偏安宜春的西南一隅，而其余9县市则分布在其北部、东北部和东部，甚至还有跨新余而居的樟树、丰城；上饶市中心城区则位于上饶的东南，整个版图呈哑铃状，西部的鄱阳、余干、万年几乎被景德镇和鹰潭所切断，江西在改善版图结构发挥中心城区辐射功能上具备调整改革的样本意义。

 

从省城体量看，省府南昌总面积7194.98平方公里，常住人口667.04万人，论人口，屈居全省第二；论面积，位列全省第七；2024年GDP总量7800.37亿元，排在中部六省省会的倒数第二，只比太原多了2294.37亿元，比前一位的合肥少了4899.63亿元，更遥遥落后于长沙、郑州、武汉。南昌作为省会，不像周边其他省会城市对本省的辐射和带动作用发挥得那么好，在壮大省会城市体量成为全省“带头大哥”方面具备调整改革的样本意义。

 

所以，选择江西作为撤市并县改革的试点省份是比较合适的。

 

江西县级行政区如何合并

 

保留1个省会城市南昌为正厅级市、调整现有的10个设区市为新的正县级市、合并相邻县市形成15个新的建制县，将原来的省管11个正厅级市、委托地市管的12个县级市，全省共计100个县级行政区，调整为省直接管理1个厅级市、10个正县级市和15个县，全省共计26个二级行政区，撤销除南昌之外的原来的10个地级行政区。应该说，1:26的比例是适中的，符合管理层级规律、符合国情特点。具体调整如下：

 

正厅级市1个

 

合并原南昌市和丰城市为新南昌市，面积约为10040平方公里，常住人口约为777万人。

 

市下面不再设县级行政区，原来的县或区，重新整合调整为乡镇、街道，数量统一缩减为原有乡镇、街道总数的50%以下。部分人口数量较多的街道书记、主任职别可以高配半级为副处级。

 

正县级市10个

 

合并广丰区、信州区、广信区、铅山县和横峰县为新上饶市，面积约为6781平方公里，常住人口约为262.4万人。

 

合并弋阳县、贵溪市、月湖区、余江区和东乡区为新鹰潭市，面积约为6290平方公里，常住人口约为177.6万人。

 

合并资溪县、金溪县、临川区和崇仁县为新抚州市，面积约为6250平方公里，常住人口约为173.4万人。

 

合并赣县区、章贡区、南康区和信丰县为新赣州市，面积约为8195.3平方公里，常住人口约为329.7万人。

 

合并吉水县、青原区、吉州区、泰和县西部11个乡镇场和吉安县为新吉安市，面积约为7108平方公里，常住人口约为177.8万人。

 

合并樟树市、新干县、峡江县和渝水区为新新余市，面积约为4914.8平方公里，常住人口约为182.2万人。

 

合并上高县、分宜县、万载县和袁州区为新宜春市，面积约为 6996平方公里，常住人口约为228.2万人。

 

合并安福县、莲花县、芦溪县、安源区、上栗县和湘东区为新萍乡市，面积约为 6624平方公里，常住人口约为185.2万人。

 

合并浔阳区、濂溪区、庐山市、共青城市、永修县、德安县、瑞昌市和柴桑区为新九江市，面积约为6726.5平方公里，常住人口约为220万人。

 

合并浮梁县、昌江区、珠山区、乐平市和万年县为新景德镇市，面积约为6487.8平方公里，常住人口约为196.8万人。

 

10个正县级市的党委、政府、人大、政协、法院、检察院和武装部的主要领导，比其它县级行政区的职别高配半级，即书记、市长、人大主任、政协主席为副厅级，武装部长为副师职，法院和检察院长为正处级。其他领导和部门、机构的职别一律按县级行政区确定。

 

正县级市下面不再设县级行政区，原来的县或区，重新整合调整为乡镇、街道，数量统一缩减为原有乡镇、街道总数的50%以下。个别人口数量较多的街道书记、主任职别可以高配半级为副处级。

 

建制县15个

 

合并黎川县、南城县、南丰县和广昌县为新南丰县，面积约为7048平方公里，常住人口约为95.5万人。

 

合并宜黄县、乐安县和永丰县为新乐安县，面积约为7067平方公里，常住人口约为88.1万人。

 

合并石城县和宁都县为新宁都县，面积约为5620平方公里，常住人口约为98.3万人。

 

合并瑞金市和于都县为新瑞金县，面积约为5335平方公里，常住人口约为151.6万人。

 

合并会昌县、寻乌县和安远县为新会昌县，面积约为7423平方公里，常住人口约为107.9万人。

 

合并定南县、龙南市和全南县为新龙南县，面积约为4502平方公里，常住人口约为70.6万人。

 

合并大余县、崇义县和上犹县为新崇义县，面积约为5117.3平方公里，常住人口约为71万人。

 

合并兴国县、万安县和泰和东部12个乡镇为新兴国县，面积约为6724.5平方公里，常住人口约为121万人。

 

合并遂川县、井冈山市和永新县为新井冈山县，面积约为6788.5平方公里，常住人口约为102.6万人。

 

合并高安市、奉新县和宜丰县为新高安县，面积约为6016平方公里，常住人口约为123.5万人。

 

合并铜鼓县和修水县为新修水县，面积约为6054平方公里，常住人口约为80万人。

 

合并靖安县和武宁县为新武宁县，面积约为4884平方公里，常住人口约为43万人。

 

合并彭泽县、湖口县和都昌县为新湖口县，面积约为4886.5平方公里，常住人口约为103.5万人。

 

合并鄱阳县和余干县为新鄱阳县，面积约为6551平方公里，常住人口约为198.2万人。

 

合并玉山县、婺源县和德兴市为新婺源县，面积约为6801平方公里，常住人口约为110万人。

 

建制县下面不再设县级行政区，原来的县或县级市，重新整合调整为乡镇、街道，数量统一缩减为原有乡镇、街道总数的50%以下。个别人口数量较多的街道书记、主任职别可以高配半级为副处级。

 

全省各地的功能区全部撤销，纳入所在行政区统一管理。

 

县区合并后的行政区名称，可以考虑选择所合并各行政区中最有历史文化价值、最具知名度的名称作为新行政区名，不建议“各取一个字”拼凑新的名称，新行政区政府驻地可以综合考虑交通便利性、区域辐射能力和既有办公条件等因素，选择原来某一县区的既有设施办公，不主张另辟新置重新建造，以节约财力。

 

（作者：万龙；来源：昆仑策网【作者来稿】图片来源网络 侵删）