为什么美国国防工业基础未准备好应对未来挑战

 

 为什么美国国防工业基础未准备好应对未来挑战

本文摘自《从生产线到前线-重振美国国防工业基础以应对未来的大国冲突》| 远望译品

 

美国DIB曾经是无与伦比的国防生产引擎，如今却已无法达成其既定目标。乌克兰战争提醒人们，美国已不复昔日工业强国的辉煌，暴露出国防工业基础长期存在的缺陷，这些问题早在当前冲突之前就已出现，且影响范围远超此次冲突。国防工业基础的薄弱让人质疑美国是否有能力应对未来大国冲突的需求，因为未来冲突将要求美国生产、补充和维持比目前规模更大、种类更多的武器装备。

 

美国DIB是如何走到这一步的？要解释困扰DIB的系统挑战，必须理解美国政府和企业随着时间的推移所做出的结构性决策。这些选择导致了工业基础被掏空、合并，竞争减少，能力需求不稳定且经常剧烈波动，以及受到过于严格和官僚程序的阻碍。所有这些都使得与美国政府做生意的成本过高，削弱了公司进入或留在DIB的积极性，并引入和加剧了重大的供应链脆弱性。最终，是美国政府创造了一个激励机制，导致了今天的DIB，并阻碍了其应对未来挑战的能力。

 

1、持续的行业收缩和整合造成了脆弱的DIB

 

DIB的主要限制之一是其规模和脆弱的基础，这是由持续的工业整合造成的。冷战后的国防工业集中到现在的情况，显著减少了DIB中的供应商数量，进而减少了DIB中的竞争深度。随着时间的推移，由于大型项目的授予不频繁以及赢家通吃的合同，这减少了大型国防项目合同的竞争量。整合导致了一个规模较小的DIB，无法快速增加生产，对变化和突发需求反应缓慢，并且没有所需的恢复力来规避风险和填补可能出现的产能缺口。此外，竞争的缺乏导致国防工业创新不足，限制了关键能力和组件的供应商数量，并创造了进入市场的壁垒。所有这些都增加了DIB中的风险，包括特朗普总统在其第一任期内都对DIB中竞争的缺乏表示遗憾。

 

 

图1|美国主要承包商，90财年-25财年

 

工业整合一直是一个持续的过程，通常反映了国防开支和国防需求的变化（见图2）。最近，对与中国和俄罗斯战略竞争的重新关注导致主要企业收购了生产关键能力的企业——尤其是在非传统领域如太空领域的企业——这导致了更大的工业整合和更大的主要承包商。这些并购是横向的——企业收购了生产类似产品的业务，从而减少了竞争性定价的激励并阻碍了创新——以及纵向的——大型企业购买其供应链中的小型公司。但在近年来，国防工业倾向于垂直整合。尽管垂直整合使公司能够降低成本、提高效率和增强产品，但它减少了竞争，因为它提高了某一公司主导供应链的风险，从而增加了进入国防市场或赢得合同以及生产更集中、更容易受到破坏的供应链的障碍。

 

 

图2|1949-2023年美国国防开支

 

国际安全形势的重大变化长期以来一直推动着美国国防开支的兴衰循环。

 

行业整合因单一来源或“赢家通吃”等合同签订方式而得到强化。在这类合同模式下，由一家公司赢得开发和/或生产某一大型国防系统的合同，而非多个公司共同承接该项目。“赢家通吃”的合同模式使得对某一主要能力的生产依赖于一家主承包商，例如供多个军种使用的战斗机，或是计划大量建造的战舰。这些政府合同通常是受预算限制所驱动，因为对政府而言，在大型平台项目中让多家承包商参与，成本会高得令人望而却步。

 

赢家通吃的合同以多种方式限制了竞争。首先，令人意外的是，只有少数几家防务巨头公司能够竞标这些大规模合同。其次，主要项目开发的长周期以及主要国防项目能力长期存在，意味着此类合同极其罕见——往往几十年才出现一次。这增加了赢得主要国防项目合同的重要性。最后，主要国防项目的长期性和复杂性使得后续合同更加依赖原始的获胜者。这意味着一家公司可以成为数十年的能力或项目的唯一供应商。这些因素共同作用，随着时间的推移抑制了DIB内部的竞争，巩固了对现有主要承包商的持续依赖，并削弱了国防工业基础内公司创新的动力。

 

美国政府寻求和资助在主要供应商之外的其他供应商，这并不是DIB的常态。传统上，美国政府并没有设定鼓励中级主要供应商或新进入DIB的企业的条件，这导致那些可能提供有价值的产品和创新的新的公司难以竞争并克服进入门槛。然而，DIB及其挑战的重新凸显可能激励政府鼓励在DIB内部有更多的竞争。最近，安德鲁尔和通用原子——两家都是私营公司——在更大范围的投标中被选中作为美国空军协同作战飞机（CCA）计划第一阶段的两个供应商。值得注意的是，安德鲁尔和通用原子在这次旨在扩大到生产的开发计划中，超过了三家主要承包商。

 

2、需求信号不明加剧挑战

 

美国的大部分国防工业基础是一个独特的买方垄断市场环境，只有一个主要买家：国防部。尽管外国军事销售（FMS）是补充收入的重要来源，但美国五大军种的采办预算远远大于所有外国政府的购买。国防工业基础的生产能力直接受到美国政府发出的需求信号的塑造。

 

2.1需求不稳定的原因

 

需求不稳定源于多种压力、过程和动态因素。这些因素包括美国政府的预算压力、行政部门与立法部门之间的拉锯战，以及年度预算编制过程，而该过程会确保决策会被定期重新审议。因此，美国各军种采办武器的情况不稳定，这使得军工企业缺乏扩大生产能力的动力。

 

国会在批准国防项目资金并为之拨款方面所起的作用，会对各军种的采办计划产生重大影响。有时，国会设定的预算上限会迫使各军种减少或取消关键国防装备的采办计划。诸如持续决议案、自动减赤机制和政府停摆等干扰性事件也导致了需求不稳定。

 

此外，国会还拥有对军队结构和撤资决策的否决权。它可以决定批准某个项目、削减采办的平台数量，或者更常见的是，增加购买的能力——有时是在面对计划中的撤资时。这促使军队在牺牲其他能力的情况下增加某一能力的采办，通常将像弹药这样的能力作为更高级能力的“买单者”。此外，在过去十年中，美国空军和国会就空军未来的军队结构存在分歧。自2014年以来，空军旨在用新型飞机替换老旧飞机的“撤资以投资”计划，遭到了国会的抵制，这主要是因为被认为会特别导致某些地区的就业和收入减少。这导致空军为了资助国会的优先事项而进行预算上的交易，并导致了飞机采办的不一致性。

 

同样，国会通过将它们重新纳入预算，阻碍了空军结束某些飞机和无人机生产的决定。在2021-2022财年，空军试图取消MQ-9死神无人机生产的资金，认为其已经拥有足够规模的MQ-9机队，并且不需要进一步生产。国会不同意，并将MQ-9生产资金重新纳入预算，增加了2021财年和2022财年采办的MQ-9数量。最近，在2025财年，空军决定不购买额外的F-15EX战斗机，从而实际上结束了该机型的生产。国会将2.71亿美元纳入预算，用于2026年购买24架F-15EX，使得生产线比空军原本计划的延长了一年。

 

 

图3|美国空军机体处置差距，16财年至25财年

撤资缺口的大小(飞机数量)

自2016财年以来，美国空军一直请求退役数百架飞机，但屡次遭到国会的强烈抵制。

*未来或正在进行中的财年用星号标注。

 

国会可以通过为作战指挥官的“今晚战斗”优先权和军种的“明天战斗”优先权之间的紧张关系提供资金，从而加剧这种紧张关系，这些资金往往需要削减军种未来的部队设计。不同的作战指挥官、军种和国会偏好模糊了向工业界关于生产优先级的需求信号。国会的预算和部队结构影响意味着其决策往往扩大了国防部确定的必要能力与工业界被告知生产的内容之间的脱节。

 

 

图4|2009财年至2019财年精确制导武器采办波动性

这些军种每年对精确制导武器的采办波动很大，为国防工业创造了不稳定的需求信号。

*未来或正在进行的财政年度用星号表示。

 

国防部也因不一致地采办武器，特别是精确制导弹药(PGM)而负有责任。各军种每年都做出采办决策，但很少能按照未来年度国防计划(FYDP)执行，FYDP是一个旨在协调资源和计划的五年计划。但该计划很少能按计划获得资金，因此阻碍了各军种整合新技术的能力。

 

2.2需求不稳定的影响

 

需求不稳定的影响广泛，但它导致了三个影响当今DIB的主要问题：生产能力受限、供应基础减少以及行业内风险规避的做法，这些做法以牺牲生产和创新为代价强调成本。这些问题导致了生产延误，降低了DIB灵活增加生产能力的能力，在DIB内部创造了新的脆弱点，并阻碍了国防工业的创新。

 

不均匀需求的一个重大危险是生产减少和采办中断，这最终限制了生产能力。生产减少和采办中断导致设施空间利用率不足，造成供应链不确定性，并促使行业对维持昂贵过剩生产能力产生厌恶。当军种采办远低于预期需求，或者一项已生产的物品的合同比预期的时间更长时，国防公司必须要么保持一个低效率的工厂存在，以承担在该空间建立不同生产线的机会成本，要么关闭生产线。这些决策权衡了关闭生产线与如果需求再次出现潜在的重新组建成本。这些艰难的权衡对于上市公司尤其尖锐，这些公司必须向期望利润的股东做出回应。相比之下，私营公司有更大的灵活性，可以选择投资以保持低效率或低生产率的生产线继续运行。

 

退出国防市场的次级公司减少了国内供应链。在DIB中，有一些单源次级供应商是唯一有资格提供商品的供应商，还有一些独源次级供应商，这意味着他们是唯一能够提供商品的供应商。这些公司的解散或退出导致生产线的一部分变得过时。这种动态创造了单一或近乎单一的单点故障，导致供应链瓶颈和过时，限制了生产能力。缺乏多元化的供应基地意味着DIB依赖于仅少数几家公司提供关键材料、组件、子系统和能力。对独家或单源供应商的干扰尤其成问题，使DIB容易受到干扰。

 

美国政府的波动和不稳定需求也影响了大型企业的业务实践。自最后的晚餐以来，国防公司已经习惯了优先考虑精益生产，即以最低的生产水平，没有过剩产能，以提高效率和节省成本。因此，国防工业基础的上市公司采取了风险规避的商业做法。没有明确的承诺——主要是通过需求稳定或多年合同——上市公司股东不愿意承担投资基础设施、人员、材料和工具等新设施或扩大现有生产线所需的财务风险，或者承担与美国政府不稳定购买国防产品相关的额外成本。美国政府创造的扭曲的激励机制奖励了成本最低的生产模式，并抑制了在过剩产能和突击生产能力方面的风险承担。没有明确的承诺和以合同和多年采办形式的需求信号，公司很难扩大生产。

 

3、僵化流程使得与国防部做生意变得困难

 

国内采办、合同签订和监管过程过于僵化，以及在FMS（外国军事销售）中，进一步挑战了DIB并限制了其增长潜力。采办和合同签订过程通常缓慢，无法达到为需求旺盛的商品迅速增产所需的效率。这些繁重的流程给DIB带来了额外的时间、成本和不确定性，导致了效率低下和扩大产能及恢复力的障碍。与国防部进行商业往来的额外行政和合规成本缩小了供应链，使得单一或独家供应商更为普遍，并产生了对外国供应商的依赖。法规还使得通过与盟友和合作伙伴合作来缓解DIB挑战的努力变得极为困难。这种对流程和监管的严格态度导致失去了本可以节省时间和金钱的灵活性，以及政府建立持续需求、支持生产效率和在美国DIB内部创造恢复力的机会。

 

美国政府在与国防承包商的合作中，非常重视严格遵守流程、法规和权限，但常常以牺牲项目实现其预期目标和“完成使命”向作战人员及时提供能力为代价。一项由国会授权的报告将美国的采办系统描述为“比应对真正的敌人更能迅速地保护免受《努恩-麦卡迪法》的违规。”如联邦采办法规/国防联邦采办法规或《谈判真实性法》等合同法规，要求行政和合规负担，增加了额外的工作，提高了低效率。

 

 

图5A|稀土元素（金属和化合物）：2020年美国进口来源

 

图5B|镓：2022年美国进口来源

 

图5C|人造石墨：2022年美国进口来源

 

僵化的采办和合同流程，以及严格执行繁琐但并非必要的法规，需要进行改革。特朗普政府建立的政府效率部或许提供了一个机会，来探讨如何改革这些流程，以减轻对国防工业基础不必要的负担。国内供应链紧张和海外生产的低成本导致美国将其部分供应链外包到国外，包括竞争对手中国等地。这使得美国的关键基础设施（DIB）的恢复力降低，因为外国来源引入了重大的供应链问题。虽然将国防材料或产品外包——虽然从理论上讲是合理的，用以弥补国内供应链的弱点，并利用外国供应商（通常由其政府补贴）提供的成本优势——但这也使得美国依赖于盟友和对手（图5a、5b和5c）。

 

4、前线对外军事销售：台湾武器销售积压

美国向盟友和伙伴出售武器，以增强他们威慑和抵御威胁的能力，并使其能力与美国的能力相互兼容。虽然美国在是否会军事干预以保护台湾免受中国攻击的问题上实行战略模糊政策，但对台湾的武器销售是美国通过增强台湾的军事实力来威慑中国攻击台湾的努力的一部分（图6）。然而，台湾的外国军事销售（FMS）订单存在大量积压。

 

 

图6|2010-2024年已通报的对台军售情况

 

自2020年以来，美国已完成超过130亿美元的对台军售。这些销售涵盖了广泛的军事能力，是美国阻止中国攻击台湾的努力的关键部分。

 

注意：上述数字仅代表包含源自美国国防工业基础的平台或产品的对台湾的销售。不包括试点培训、承包商支持和精选物流服务。

 

2025年1月，国家安全顾问迈克·沃尔茨表示：“他们（台湾）支付了200亿美元的费用，我们有一笔20亿美元的积压款项，我们需要努力解决这个问题，让他们得到他们支付的东西，作为威慑措施。”过去几年里，这笔积压款项显著增加，从2021年的140亿美元增长到2024年底的超过190亿美元。

 

延迟交付的物资包括像F-16战斗机这样的大额项目，以及诸如高机动性多管火箭系统（HIMARS，简称“海马斯”）这类规模较小的非对称作战装备。有三个不同的因素导致了这些延迟：对外军售（FMS）的官僚程序繁琐；F-16生产线在关闭三年后重新启动；以及武器生产的产能限制和时间安排问题。

 

台湾在2020年10月订购了400枚地对地发射的鱼叉导弹，但美国海军的制造合同直到2023年4月才最终确定。鱼叉导弹生产的预期完成日期是2029年3月——比台湾新建的用于存放其新鱼叉反舰导弹中队的基础设施预计完成时间晚两年。软件问题、生产线重启以及供应链中断，限制了备件和组件的可用性，这些因素给台湾购买新F-16和升级老旧F-16V增加了显著延误。国会对该计划的压力是加快生产所必需的。

 

来源：战略前沿技术微信号