【编者按】二十世纪八十年代以来的农村土地改革从实行分田到户到二轮承包直到近年来一直强势推行的土地确权，实则将农村土地集体所有权不断虚化甚至走向私有化，导致农村土地资源分配矛盾、土地细碎化与农业生产规模化矛盾日益突出，三农问题日益积重以至于影响到农村社会稳定。

      去年浙江省18位乡村干部联名向全国农村干部群众发出倡议，要求强化农村土地集体所有权。近日两会期间，农村土地改革再度成为人们热议和建言献策的话题。继前日人民食物主权推出了《一位基层干部的心声：强化集体所有权，尊重农民自主权》（请点击文末的“阅读原文”），今天的推送是全国政协汪晖委员的提案，旨在推动“尽早谋划第三轮土地承包政策，加大巩固土地集体所有权支持力度”。

      提案深刻分析了三十多年来农村土地改革的经验教训和矛盾所在，呼吁有关方面要认真反思、尽早谋划，积极借鉴人民公社时期和当下所涌现出的农村集体经济成功实践，在第三轮土地承包中强化土地集体所有权，发展基层民主政治，充分尊重和相信人民群众的首创精神，创造出新的符合各地实际的农村土地承包制度。

    正  文

    主题：尽早谋划第三轮土地承包政策，加大巩固土地集体所有权支持力度。

    提案背景

这份提案是由一些乡村基层干部和三农研究学者共同讨论的集体结晶。

内蒙古商都县近万名农民因土地确权问题大闹县政府，集中反映出随着农村经济社会的发展变化，全国各地农村土地分包到户后，集体成员内部土地资源分配不合理问题越来越突出。再加上土地细碎化与农业生产经营规模化集约化客观要求矛盾突出问题，充分说明：过分强调农户的土地承包权长期不变，必然导致农村土地集体所有权“虚化”。因此，强化农村土地集体所有权，重新布局土地承包制度改革试点十分必要。

一、我国实行集体所有的土地制度，是中国特色社会主义道路的体现，为“三农”事业健康发展提供了坚强的制度保证。我国《宪法》规定现行土地制度是“以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制”。既考虑到发挥集体优越性，又考虑到发挥农民家庭积极性。但其下位法的《土地承包法》片面强调农户承包权与处置权的唯一性，抑制了集体统一经营层优越性发挥。在当前适应农业生产经营规模化集约化客观要求，深化农村土地承包制度改革，制定有关政策法规，坚持和强化土地集体所有制，大力发展壮大农村集体经济，引领亿万农民共同富裕，己成为当务之急。

二、在二轮土地承包过程中，由于大力推行增 (减)人不增 (减)地，过分强调固化现有土地承包关系，延长土地承包期和长期不变预期，这种以“不变应万变”的做法，不仅导致集体成员内部土地资源配置不合理问题长期得不到解决，而且导致农村社会和经济组织化程度下降。又因国内外市场因素造成农地经营效益差，掩盖农地分包到户的矛盾和问题。然而，在开展土地使用权确权颁证过程中，农民普遍认为: 土地确权颁证后及永远不变预期，第三轮土地承包必将继续延长二轮承包期，我的土地我作主，集体所有权己经“虚化”。如果三轮延续二轮承包，二轮土地承包中的失地农民将永久丧失土地，农地与社区成员权之间的矛盾和问题将集中爆发。这次内蒙古商都县近万名返乡农民要求重新分配土地，就是最典型案例。据新华网报道，商都县相关部门负责人表示，土地确权不改变二轮土地承包合同的起止年限。如果是这样，此轮土地确权有效期只有十年，这与该政策的诉求是矛盾的。

三、在土地分包到户之初就存在土地转包问题，随着经济与社会不断发展变化，土地转包问题不断扩面增量。又因在解决土地细碎化弊端过程中，客观上要求强化土地集体所有权地位。但由于现行《土地承包法》与农业部开展土地使用权确权颁证，片面强调农户承包权与处置权，导致土地集体所有权被“虚化”，对农业生产规模化集约化经营而言，显然是弊大于利。

四、我国为期30年的二轮土地承包从1998年1999年开始，再有10年左右时间就要到期了。土地分包到户几十年实践证明: 农户的土地承包权，越来越显现出收益分配权特征。在这个时候开展土地确权颁证，不仅县级地方政府和农村基层干部积极性不高，甚至抵触严重，而且耗费高额的土地确权成本。如果为了固化或延长现有土地承包关系，显然是不适宜的，得不偿失的，也是脱离实际的。

五、土地集体所有制度的基本特征是：特定村社的人们共同拥有本区域内的土地；共同决定本区域土地资源配置的生产和收益分配方式。改革开放实行土地所有权、承包权与经营权“三权分置”以来，土地收益分配权越来越重要。人民公社化时期，全国农村在确保农户土地收益分配权方面就已有成熟与成功经验。在新形势下只要强化土地集体所有权和统筹权，坚持少数服从多数原则发展基层民主政治，充分发挥农村土地所有者集体的组织优势，充分尊重和相信人民群众的首创精神，就一定能创造出新的符合各地实际的农村土地承包制度。

    建议

综上，二十世纪后期的农村改革，走过了三十多年的历程。今天，继续“虚化”农村土地集体所有权，甚至实行土地私有化，必将危及农村集体所有制。为实现党中央“建设社会主义新农村”、“发展壮大集体经济”、“实现共同富裕” 的大政方针，要认真反思二轮土地承包经验教训，尽早谋划第三轮土地承包政策，强化土地集体所有权；尽快开展强化集体组织发包权和统筹权试点，探索使有限的土地资源得以有效、合理配置，适应规模化集约化经营的客观需要，切实解决土地抛荒问题的办法。今天的农村已经新涌现出一批多方探索农村集体所有制的成功案例，亟需国家在政策和制度层面上予以总结和支持，以形成良性互动的建设社会主义集体所有制的新格局。