李霞：农村改革的方向是发展集体经济——以承包地“三权分置”为例

点击：作者：李霞来源：《世界社会主义研究》发布时间:2018-09-13 09:23:29

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【摘要】：我国宪法及宪法修正案从所有制层面对农村集体经济做出的界定，为保护、鼓励和指导农村集体经济改革提供了基本原则，是其他法律法规制度政策必须遵循的最高准则。在当前农村集体经济改革中，围绕农地所有权主体、农地承包权性质和农地经营权流转等问题，还存在着不小的争议。要稳妥推进农村集体经济改革，必须维护宪法的尊严、坚持党的领导、保障农民的合法权益，以扶贫为契机将农民重新组织起来，通过承包地“三权分置”引导农民经营权入股村级集体经济，以壮大农村集体经济实力。

一、宪法及宪法修正案关于农村集体经济制度的演变

1954年，我国第一部《宪法》规定：“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或是劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济。劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式。”

这是我国首次以国家根本大法的形式将集体经济明确为一种国家层面的所有制形态。

1975年，我国第二部《宪法》规定：“农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。”

该宪法将人民公社定位为农村集体经济的基本组织形式，兼具基层行政管理和社会生产管理职能。

1978年，我国第三部《宪法》规定：“农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，现在一般实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。生产大队在条件成熟的时候，可以向大队为基本核算单位过渡。”

该宪法基本延续了上一部宪法关于集体经济的规定，即发展以“人民公社”为管理主体，以“三级所有”为经营模式的集体经济。

1982年，我国第四部《宪法》规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。” 该《宪法》还指出：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”

该宪法明确了农村集体经济具有公有制性质，与全民所有制同为我国社会主义经济制度的基础。同时，该宪法指出了农村中生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济是农村集体经济灵活有效的运行方式。

宪法修正案是宪法的组成部分之一，具有同等法律效力。1993年宪法修正案将农村集体经济组织的经营体制表述为：

“农村中的家庭联产承包的责任制——是社会主义劳动群众集体所有制经济。”

同时，修正案删除了宪法第8条“农村人民公社、农业生产合作社”的规定，将其改为：

“农村以家庭联产承包为主的责任制”。

该修正案为家庭联产承包正名，以宪法的形式肯定了农村改革。

1999年宪法修正案提出“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”，删除了“家庭联产承包为主的责任制”的提法。该修正案把统分结合的双层经营体制载入宪法，巩固了农村改革的成果。

我国现行宪法规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”

上述从所有制层面对农村集体经济做出了的法律界定，为保护、鼓励和指导农村集体经济改革提供了基本原则，是其他法律法规制度政策必须遵循的最高准则。

二、当前农村集体经济改革中的若干争议

1、农地所有权主体之争

我国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农村土地的所有权归集体，然而“集体”的主体性是含糊不清的。《土地管理法》列举了农村集体经济组织的三个不同类别：与乡镇对应的农村集体经济组织，与村对应的农村集体经济组织和与村民小组对应的集体经济组织。可见，村委会与农村集体经济组织是存在对应关系的，而其对应关系究竟是从属依附还是独立平行？

很多人认同村委会和农村集体经济组织“一套人马，两块牌子”。

（1）在村委会外另设农村集体经济组织，加大了农村政治经济发展的运营成本，在人员配备、经费开支、办公场地等方面的负担加重。

（2）村委会的领导人是由村民选举产生的，其自身利益本质上是与村民社员一致的，因而只要职能分开、财务分开，不必一定机构分开、人员分开。[1]

（3）经济基础决定上层建筑，村委会如果没有集体经济收入就会失去财权，失去经济支持就会有被架空的危险。

（4）村委会是代表村民利益的村民自治组织，村里的经济实体由全体村民选举出来的代表行使管理权是符合村民愿望的。

也有些人倾向于村委会与农村集体经济组织“完全分开、各司其职”。

（1）村委会存在的主旨是以村民为根，以自治为本；农村集体经济组织的存在主旨是以土地为根，以土地等财产的集体所有为本。[2]

（2）在集体产权下，村委会不仅拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地的控制权，村委会的权力过大很可能滋生贪污腐败等问题。

（3）在村党支部的统一领导下，村委会与村集体经济组织应各司其职，村委会主要实现其社区的社会管理和生态建设等社会功能，新型集体经济组织则应主要实现其集体经济资产管理和发展集体经济的功能。[3]

1986年4月颁布的《民法通则》规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。同年6月，《土地管理法》增加一条：村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。

在现实中，大多数情况下村委会代行农村集体经济组织的职能。然而，理论界多数人认为，村委会是农民群众性自治组织，不具备农村集体经济组织法人资格；农村集体经济组织法迟迟未出台，村委会并不具备农村集体经济组织法人资格。国家相关法规应进一步明确集体统一经营的主体性质，否则，主体既可以是经济实体、履行经济职能；又可以是社区管理组织，担负社会职能。集体经济组织性质的不确定使得市场机制无法发挥作用，因而有必要从法律上确认并保障集体成为具有明确法人地位的市场经营主体。[4]

2017年3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法总则》设立了“特别法人”，包括农村集体经济组织法人和基层群众性自治组织法人。同时，《民法总则》规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”农村集体经济组织代表农村土地所有权主体从事市场行为，既不同于一般的经济组织，又不同于社会团体或行政机关。特殊的法人地位有利于农村集体逐步适应市场经济，并不断适应城乡发展一体化的需要。

同时，农地所有权主体制度重塑的过程需要发挥其“避免集体资产流失”的功能：一是防御“村民委员会”进行利益攫取，避免集体土地资产演变为少数村干部群体所有；二是避免陷入“土地财政”漩涡；三是防止工商资本过度侵占集体利益空间，有效利用下乡资本、防止“集体”为资本所吞噬。[5]

2、农地承包权性质之争

学术界对农地承包经营权的性质有两种认识：一是认为“承包经营权”是一种债权；二是认为“承包经营权”是一种物权。[6]债权主要是指承包方与发包方签订的“合同之债”，承包方是否出让农地承包经营权，发包方具有决定性作用。

我国《宪法》规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第三编规定，第一种用益物权即是“土地承包经营权”，农地承包经营权人依照农村土地承包法，有权将农地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。可见，《物权法》已将“土地承包经营权”界定为“物权”。

同时，《物权法》规定：“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。另外，《物权法》还规定：“农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定”。2018年中央一号文件指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”

当前我国实行农村承包地“三权分置”，即落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。同时，我国正在探索宅基地“三权分置”，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，中央一号文件明确了农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

另外，经全国人大常委会批准，原定于2017年底完成的农村“两权”（即农村承包土地的经营权和农民住房财产权）抵押贷款试点延期1年。显然，我国宪法对农地“承包经营权”的性质界定并不清晰，《物权法》相关规定与其他法律、政策出现互相矛盾。

农地承包经营权能否物权化？物权具有排他性，如果将农地承包权物权化，实质是虚化土地集体所有权，弱化集体经济组织功能。因为农村承包地的承包权一旦量化为具有物权性质的股权，承包地可以不经过村集体自由抵押、买卖、流转，这很有可能造成资本对土地的大规模兼并，造成大量失地失业农民涌入城市，给社会治安带来危机。

3、农地经营权流转之争

1982年中央政治局讨论通过的《当前农村经济政策的若干问题》首次提出集体统一经营与家庭分散经营相结合的双层经营体制。统一经营的内涵主要有两方面：一是“有些地方在农副工各业统一经营的基础上，实行了‘专业承包、包干分配’的办法，效果很好”；二是“以分户经营为主的社队，要随着生产发展的需要，按照互利的原则，办好社员要求统一办的事情，如机耕、水利、植保、防疫、制种、配种等”。

2015年《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出：要“探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”。具体说来，“对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。对经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作”。

由此可见，农村集体经济组织的统一经营内涵由组织生产活动、提供公共服务延伸到管理产权改革。农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体。在农村承包地经营权流转过程中，农村集体经济组织起着举足轻重的引导作用。然而，当前学术界关于如何促进农地经营权流转形成农地规模经营的思路有两种：一种是以永佃化或私有化为手段进一步强化农民对土地的权利，以促进耕地的规模化经营；另一种是进一步完善家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制。[7]

第一种观点的代表作有茅于轼的《恢复农民对土地财产的所有权》、高圣平的《中国土地法制的现代化——以土地管理法的修改为中心》、党国英的《当前中国农村土地制度改革的现状与问题》等。永佃化或私有化承包地思路无疑是假借保护农民产权、促成规模经营之名行弱化村集体组织功能、虚化农地集体所有权之实。

毛泽东在新中国成立前夕指出：

“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己限于永远的穷苦。克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化；而达到集体化的唯一道理，依据列宁所说，就是经过合作社。”[8]

毫无疑问，农村土地私有化是历史的倒退，小农户与大市场无法顺利衔接，这样做必将引起农村的社会危机、粮食危机、生态危机。

三、宪法视域下的农村集体经济改革之思考

1、维护宪法的尊严

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。……一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。” [9]我国《宪法》规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这就要求我国在推动农村承包地“三权分置”改革过程中必须坚持农村土地集体所有权。

农地集体所有权需要通过一定的具体形式才能实现，这种形式首先表现在集体对土地的处置权，主要是农地的发包权和调整权。我国《宪法》规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这就要求我国在推动农村集体资产产权改革的过程中必须发挥集体经济组织功能。农村集体经济组织具有兴办农村公益事业、发展农业生产服务、管理农村产权改革的职能。农村集体经济组织的统一经营功能应在“三权分置”的改革中发挥作用。

1949年，毛泽东在党的七届二中全会指出：“占国民经济总产值百分之九十的分散的个体的农业经济和手工业经济，是可能和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展的，任其自流的观点是错误的。”[10]

1990年，邓小平在与中央领导人谈话时说：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是有一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[11]

2016年，习近平在小岗村主持召开农村改革座谈会上强调：

“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行……不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地该少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”[12]

马克思主义关于农业社会主义改造的理论是《宪法》关于“双层经营体制”的思想渊源，中国农业社会主义改造的实践是《宪法》关于“双层经营体制”的实践基础，所以必须在中国实在法语境下揭示该条款与宪法其他规范和其他法律之间、我国法秩序的主导价值和原则之间的深刻联系。[13]

那种将“三权分置”解释成架空、虚化集体所有权，固化农户土地承包权，向资本和大户等所谓新型农业经营主体开放土地经营权的论调是违背宪法精神的。因此，当前农村深化改革应做到两个强化：一是强化土地集体所有制的产权关系，二是强化集体经济组织统一经营的功能。

2、坚持中国共产党的领导

我国《宪法》规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。”[14]

1955年7月，毛泽东指出：“省、专、县、区、乡各级的党和青年团的组织，都要严重地注意农村问题，切实地改善自己对于农村工作的领导。各级地方党委和团委的主要负责同志都要抓紧研究农业合作化的工作，都要把自己变成内行。总而言之，要主动，不要被动；要加强领导，不要放弃领导。”[15]

2017年12月，习近平总书记指出：

“办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党，必须加强和改善党对‘三农’工作的领导，切实提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方，提高新时代党领导农村工作的能力和水平”；“党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。”[16]

当前，强化我国农村集体经济必须改善党的领导，其中极其关键的一环是培养一批政治坚定、能力突出的基层党委带头人。新中国成立前后的农业合作化实践中，曾涌现出李顺达、王国藩、陈永贵等一批先进人物，他们带领农民群众发扬自力更生、艰苦奋斗的优良作风，实现了农业的社会主义改造。改革开放前后，在发展农村集体经济一线涌现了付华廷、王宏斌、左文学等先进人物，他们发扬敢闯敢干、改革创新的时代精神，带领本村群众走上了农村共同富裕之路。

当前我国实施乡村振兴战略，大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。关于农村集体经济改革的制度和政策包括：落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善承包地“三权分置”制度，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，深入推进农村集体产权制度改革。制度的设计离不开党中央的统筹，制度的落实离不开各级党委尤其是农村基层党委的负责和推动。

3、保障农民的合法权益

我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

党的十八大以来，习近平总书记提出了以人民为中心的发展思想。习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”[17]完善承包地“三权分置”制度的农村深化改革，必须把农民群众的利益放在第一位。

一方面是保障农民利益。毛泽东指出，为什么人的问题是一个根本的问题、原则的问题。习近平总书记多次强调，农村改革要坚持不损害农民群众利益的底线思维。我国在推进承包地“三权分置”的实践中，可通过明晰土地所有权主体、提高补偿标准、打击村霸现象、缩小工农产品价格剪刀差、进行土地股份制改革、重视农民劳动技能培养、加强监督检查等途径，最大限度保护农民利益。[18]

另一方面是给予农民帮助。毛泽东指出：“人民群众有无限的创造力。他们可以组织起来，向一切可以发挥自己力量的地方和部门进军，向生产的深度和广度进军，替自己创造日益增多的福利事业。”[19]政府需要在制度设计、政策推广、人员安排、财政税收等方面给予农民发展集体经济各项支持。

当前，我国正处于决胜全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代，党的十九大报告发出了坚决打赢脱贫攻坚战的号令。当前的农村改革应以扶贫为契机将农民重新组织起来，通过承包地的“三权分置”引导农民经营权入股村级集体经济，壮大农村集体经济实力。

注释：

[1] 郑文凯：《农村集体经济组织产权制度改革研究》，《经济决策参考》2005年第31期。

[2] 罗猛：《民委员会与集体经济组织的性质定位与职能重构》，《学术交流》2005年第5期。

[3] 杜梅萍：《探索集体经济有效实现形式——“乡村集体经济组织改革与发展研讨会”综述》，《前线》2007年第12期。

[4] 刘娟、褚江丽：《宪法对农村集体经营体制的两次修订》，《经济论坛》2002年第15期。

[5] 焦长权、周飞舟：《“资本下乡”与村庄的再造》，《中国社会科学》2016年第1期。

[6] 董书平、张建：《农村土地使用权流转的宪法保护》，《山东社会科学》2010年第2期。

[7] 张真理：《论我国宪法中“农村集体经济组织经营体制”条款的内涵与价值》，《社会主义研究》2015年第5期。

[8]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第931页。

[9]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》 2014年10月29日。