恐怖灾难肆虐全球，危及国家安全，残害社会全体，其未来蔓延与发展、表现形式及危害可预测并概括为：

　　1、恐怖主义威胁的来源复杂化，我国反恐工作的打击对象同时包括暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力，以及本土反人类反社会的极端暴力分子。

　　2、恐怖袭击的手段方式趋向多样性，恐怖主义活动袭击对象由最初的政府机关、公职人员，转向城市公共活动中心、公交运输系统和普通平民。值得警惕的是将来恐怖袭击对象是否会转向安全隐患较多疏于防范的学校、医院、幼儿园、高层住宅、居民小区，以及水力、电力、燃气、危险行业易燃易爆设施、食品厂、自来水厂等。且对这类弱势主体和高危设施的袭击是全天候无终点，随时突发。

　　3、参与实施恐怖袭击人员来自平民。恐怖分子年龄上日趋低龄化、年轻化、职业化，甚至不乏少年、儿童、妇女、老人。使恐怖袭击更加隐形和难以防范。

　　4、恐怖犯罪向高智能、高科技方向发展，利用生物、化学毒品武器、核武器、计算机网络等进行恐怖活动有进一步发展之势。分裂组织和恐怖组织越依赖互联网，进行信息传递、资金筹集和全球招募。

　　5、恐怖主义所依赖的经济来源日趋多元化、规模化，有从传统的走私贩卖毒品、武器、绑架勒索等向新经济领域渗透的迹象。

　　6、恐怖主义具有国际性，内外恐怖分子、极端势力勾结联动。

　　如此危机深重的恐怖威胁之下，如何反恐？反恐危机管理按一般流程及危机管理原则分为预测预警、事前防御、抗击救援、恢复重建四个阶段，本文重点探讨前两个阶段，即如何加强预防性反恐。减轻减少恐怖灾难的理念及工作重点应重在防患于未然，重在治理恐怖源头。灾害学家常说灾发前投入1美元会避免100美元甚至1000美元的损失。借用此句式，反恐多一份事前防范可能获得百倍千倍的安全。笔者认为应在以下方面改善、提高预防型反恐危机管理的对策与水平。

一、政府角色：反恐体制构建与反恐职能实施

　　政府作为反恐龙头应转变反恐理念，反恐已不像过去是一种或然性、概率性事件，今后反恐是各级政府在常态化下的日常管理职能及任务。为此，应构建反恐体制并强化其政府反恐职能。目前我国中央政府及省级政府层面反恐体制比较明确，我国反恐行动体系以国家安全委员会为核心，下辖管理国家反恐怖工作领导小组。成员由公安部、中央政法委、解放军、武警部队有关领导担任。省、市、自治区政府也设有反恐领导小组和反恐办，它们大多设立在地方公安机关，但受当地党委、政府的直接领导。反恐领导小组的成员单位包括公安、安全、武警、军队、外交机构等核心职能部门，还会有交通、卫生、民政等辅助配合单位。需进一步完善理顺反恐体制并加强实施政府反恐职能的工作重点是：

　　1、县级以上政府机构内应有与中央和省级政府对接的反恐工作体制，应明晰并强化各级政府的反恐职能。现有的以民政局为核心的减灾救灾体制主要管理自然灾害、工业事故、重大公共危机的防灾减灾工作，工作内容与职能虽与反恐有交叉重合，但反恐的特殊性、专业性以民政局为核心的救灾体制显然不能完全胜任反恐之需，所以地方政府应以公安、武警、军队为核心构建地方反恐体制。如果没有一个统一的、高效的反恐领导工作机制，在反恐问题上必然面临多部门、多种资源的诸多协调问题，没有统一明晰的工作体制，无论是平时的反恐还是战时的应急都易出现职责不清、指挥不灵、相互扯皮、应急延误的低效混乱状态。体制予以明确，理顺当前多个部门领导反恐的局面，将确保反恐工作更加有序、高效和顺畅。

　　2、应明确各级反恐工作领导机构及其办公室以及军队、武警、民兵和相关部门的职责任务及相应保障。在具体反恐工作方面，领导小组对成员单位进行直接领导，提高各单位在收集情报、应对恐怖威胁、处置善后的工作效率。如应明确赋予反恐事发地政府反恐领导小组指挥长和事发地现场指挥长的先期临机处置权、最高指挥权，明确了指挥长负责制，规定可以采取的各种临时应急处置措施，以确保现场紧急应对避免更多人员、财产损失。

　　3、各级政府会同辖区内各企事业单位制定完善反恐预案。特别是前述易受恐怖袭击的居民社区、高层建筑、学校幼儿园医院、高危工业设施及水电汽生命线工程更应在新形势下重新考量修改完善反恐预案及反恐标准。明确防范措施、制度细节、技术手段、管理机构职责分工、应急措施、物质支援、医疗救护、道路管制等相关内容。有关反恐预案中更应考虑重大节假日、体育赛事文艺演出、大型会议等高密度人群聚集的时段和场合的反恐措施。火车飞机汽车作为恐怖作案的常用手段，大型客轮虽未发生过灾例，越是没发生越应提高警惕，越是想不到越可能是下一个血腥案例。大型客轮“点”的纵火与爆炸将引发狭隘封闭或半封闭空间“面”的踩踏次生灾难，其伤亡恶果比纵火爆炸本身还要严重。国家交通部门及旅游部门应会商制定客轮业新的反恐安全标准。反恐应急预案应通过演习检验可行性，检验应急预案的指挥机制、应对措施、处置能力、联络方式、协调效果及装备的实际操作情况和效果。

　　4、尽快出台《中华人民共和国反恐怖主义法》，解决以下几个问题：1），将反恐管理及应对体制法定化；2）完善反恐怖领导和指挥体系；3）、加强反恐怖专业力量建设和人才培养；4）、加强反恐怖情报体系建设；5）、反恐怖技术研发；6）、反恐怖国际合作。

　　5、政府牵头，加大财政投入，建立反恐技术保障机制。科学技术日新月异发展，恐怖分子实施恐怖活动的技术性与隐蔽性也越来越高，要有效开展反恐应加强反恐的科技研究与开发，不断发明出新的反恐怖武器，不断更新反恐部门的技术装备，不断研究新的反恐技、战术，提高发现恐怖分子伪装、藏匿武器和侦破恐怖犯罪案件的能力。如为适应今后反恐需求在大型公共场合（集会、商场、宾馆等）安装检测防爆装置设施等此类问题都需要政府出面组织或出台政策规范。

二、政策引导：治理恐怖源头

　　反恐除了采用强硬手段军事及武力打击外，还应注重综合运用社会、经济等手段，以彻底清除恐怖主义容易滋生蔓延的社会土壤。政府政策引导治理恐怖源头的作用重点体现为以下方面。

　　1、构建和谐的民族宗教文化政策。以更开放的文化交流促进不同族群之间的和睦交往。改进民族政策、媒体宣传策略，妥善处理好民族、宗教关系。坚决反对非法宗教势力和民族分裂主义的传播。在尊重多元文化和多种发展模式的基础上，实现全方位的社会融合。必须高度关注由于文化异化、信仰缺失和道德沦丧导致极端宗教主义乘虚而入带来的后果。国内一些敏感民族地区，极端宗教组织向青少年灌输极端宗教思想，宣扬“圣战”、“殉教”，煽动宗教狂热和民族仇恨，策划实施暗杀、爆炸等恐怖活动，甚至发动自杀式恐怖袭击，后果已经显现出来。国家教育部门应出台政策督促民族地区中小学教育关注此类问题并有相应措施。

　　坚持民族和睦等既有政策，加强不同民族间的相互理解和对话，整顿国内的宗教事务，逐步建立与政治分离的建立在法制基础上的宗教自由，坚决抵御境外势力利用宗教对中国进行渗透，政府还应加强对宗教势力较强地区的立法、执法、教育、宣传、民族沟通等方面的工作，并建立起有效的社会监控体系。

　　2、制定促进民族地区发展和共享社会发展成果的经济政策。开拓区域经济，挖掘产业潜力及产业转型，加大职业培训力度，提高就业，发展民生，是确保民族和谐防止民族分裂的治本之道。由于贫困与不公正使少数人心理失衡被边缘化，他们的极端行为是产生恐怖主义的温床和土壤。政府应该努力消除腐败,缓和矛盾，缩小贫富差距，实现社会公正、促进民族团结、和睦相处。使用经济、教育等手段提升社会弱势群体、社会底层人口素质，提高其参与经济活动的能力，增强其造血功能，扩大社会保障，为人民实现安居乐业提供条件，缩减社会各阶层差距，减少社会矛盾激化的可能。促进社会公平正义与社会发展，保障社会各阶层、各族群的平等政治参与。

　　3、严格网络管制政策。全球化和信息化时代，互联网及其衍生出的面书、推特、微博等新社交媒体，日益被“疆独”势力所运用，逐渐成为其进行分裂活动的主要平台。“疆独”势力借助新媒体，建构虚拟空间强化族群认同，整合全球势力，进行国际动员以及谋求国际化目标。与“疆独”势力争夺新媒体话语权，应成为今后治理“疆独”分裂主义的重要手段。

　　首先，政府组织相关部门展开调查，对境内各种“涉疆”网站甄別评估。有些“疆独”网站隐藏很深，打着传承民族文化的旗号，但实质上暗中传播分裂思想，对此应及时处置。对于境外“疆独”网站，由于其服务器在境外，用防火墙予以封堵，或者与相关国家开展合作封堵。

　　其次，增强在网络分裂主义问题上的话语权。一是与“疆独”势力争夺话语权，二是与其背后的西方支持势力争夺话语权。应更多创建自己的涉疆多语种网站，同时改进境内涉疆网站的传播质量，以对冲来自分裂网站的信息“轰炸”。更需重视的是与“疆独”网络分裂活动背后的西方支持者，包括学者与非政府组织的话语权博弈。与国内对于“疆独分裂主义”研究刚刚起步相比，西方学者对此研究则较为深入。对此，政府应组织国内学术力量开展针锋相对的研究，以驳斥分裂主义言论。为改变海外部分学者的偏见，除了加强学术辩论外，也可邀请他们多参加国内学术交流，在交流互动中增进对“疆独”问题的客观了解。

　　最后，加强互联网治理领域的国际合作。联合国安理会已经明确要求联合国反恐机构会同各国和有关国际组织，加强对恐怖组织或恐怖分子利用互联网实施恐怖行为，包括对煽动、招募、资助或策划等活动的打击力度等。我国应加强与包括美国在内的其他国家之间的双边对话与合作。通过加强国际互联网治理，将是今后应对“疆独”网络分裂主义，压缩其国际生存空间的有效途径。

三、情报反恐：将恐怖消灭于未然

　　情报反恐贯穿于反恐全过程，是指在反恐预防阶段，通过对海量信息的数据挖掘，发现恐怖分子的蛛丝马迹，采取主动防御措施，杜绝恐怖活动发生； 在恐怖活动发生阶段，通过对目标信息的快速收集与传递，采取有效应对措施，及时扼杀恐怖活动；在恐怖活动发生后，通过对关联信息的整合与研判，找出机制漏洞，防止同类恐怖活动再次发生。

　　恐怖分子为达到某种政治或社会目的，总是企图使恐怖活动实施成功，为此都有一个较长时间准备犯罪活动的策划、预谋过程，进行实施恐怖活动的有关器材准备、金钱准备、人员调配与接应、地点考察、方式选择等准备工作。如果能在恐怖分子的预谋犯罪过程中，获取有关的情报，将其破获，将大大减少社会危害并威慑恐怖分子。在反恐历史上多有情报延误、情报阻滞、传递不畅、情报不受重视，对情报无反馈无追踪无人负责而导致不能及时发现恐怖隐患，贻误战机酿成恶果之失败案例。如刚刚发生的11月13日巴黎恐怖袭击前几日在通往巴黎的高速公路上法国交警执法时发现一汽车内藏有炸药，却没引起警惕向上报告。“911”案、莫斯科剧院人质劫持案、查理周刊枪杀案都或多或少存在此种情况。实践中也不乏因提前掌握有恐怖情报，事发前捣毁恐怖分子窝点或提前抓捕归案，使恐怖袭击未遂流产避免重大损失的成功案例。情报反恐是形成主动型反恐模式的必由之路，今后我国将在以下方面开展情报反恐。

　　1. 加强情报机构建设，国家各级反恐中心承担的情报反恐任务如下： 规划反恐行动战略；储存恐怖分子与恐怖组织情报；指挥情报反恐；研判情报界的反恐情报；构建国内情报信息网络及国际情报合作机制等。要构建畅通的情报传输系统，减少甚至杜绝情报传输阻梗，影响决策贻误战机的悲剧重演。

　　2、以媒体宣传、培训讲座的形式增强人们的情报意识，形成全员收集、主动收集反恐情报的格局。基层安全部门是收集反恐情报的基本力量，要充分发动群众，广开反恐情报源，让每一个公民都认识到恐怖活动的危害，认识到及时向警方提供可疑恐怖信息的重要性，使恐怖分子真正陷入全民反恐的汪洋大海。

　　3、反恐信息共享，以实现反恐信息价值的最大化。分步实现全民反恐信息共享环境。情报反恐系统的最高境界是全民反恐信息共享环境。通过松散的连接把各个孤立的反恐信息系统逐步互联起来，最终实现全民反恐信息共享环境。情报主导反恐以实现反恐决策与反恐行动的最优化。提高反恐信息使用效率，通过反恐信息共享环境使需要反恐信息的部门在需要的时间得到需要的反恐信息。同时对反恐信息进行有效保护。

　　4、构建本地特色的情报反恐系统。因各地发展不平衡，情报反恐系统建设要因地制宜。在发达地区，情报反恐系统基本存在，工作人员已经初步具备了情报反恐意识，但可能存在反恐信息标准与国家标准不一致、管理与技术落后、设备更新速度过慢等问题； 在欠发达地区，计算机和网络还不是很普及，能共享的电子信息比较少，工作人员缺乏情报反恐与统一标准意识； 在一些贫困边远地区，还处在最原始的纸笔办公阶段，重要反恐信息和数据还处在纸质档案阶段，工作人员还缺乏情报反恐的基本思想。各地要针对自身实际，制定情报反恐系统发展规划，协调各相关因素，分阶段按步骤地发展具有统一标准的本地特色的情报反恐系统。

　　5、情报反恐要纳入国防战略，成为科技强军、强警的重要内容。恐怖主义的危害已经超出了非传统安全的范畴，需要我们把情报反恐工作与国防建设有机结合起来，把情报反恐战略融入到我们的国防战略中去。加快和深化反恐规划，全面提升我国国家安全委员会的战略职能。情报反恐要适应全球信息化环境，实现反恐信息与反恐知识共享等，保证必要时能够军警联动，发挥各自优势。

四、社会整合：全民反恐与社会共治

　　未来反恐应是以国家为主导整合全社会资源全民参与的全方位反恐格局。“全民反恐”即专业的、职能部门的反恐力量，与民众的反恐力量结合，共同应对恐怖主义的威胁。2015年5月底，北京85万名平安志愿者走上街头开展巡逻；10万人收集涉恐涉暴信息；22个进京检查站实行一级查控，逢车必查；31条公交线路每车将配备乘务安全员；群众举报涉恐涉暴线索奖励办法发布，重要线索奖励不低于4万元。全国其他省份也都采取了不同形式的反恐专项行动。河北、广东、云南等地通过不同层面的密集反恐演练检验防暴预案、磨合队伍、查找不足。今后在社会整合全民反恐格局中应在以下方面重点推广已有的成功经验并探索新的全民反恐形式。

　　1、反恐安全教育培训。针对当前公众普遍缺少防范意识和安全知识的现状，通过各种形式和渠道开展防范恐怖活动的安全教育和应急自救知识学习，指导公众如何发现可疑迹象并及时举报，调动公众参与反恐怖斗争的积极性； 指导公众在面对恐怖袭击时采取正确措施规避危险，最大限度地降低危害程度。充分利用报刊、电视、网络、短信和走访座谈等形式，广泛宣传“全民反恐”理念，让“全民反恐”深入人心。

　　2、构建反恐人防，坚持走群众路线，发动社会各方面力量开展群防群治，全民参与社会治安防范。基层县镇区搭建公安、治安、保安“三安”联动模式，强化动态巡逻防控等，成立出租屋管理协会，形成居民住宅、商铺经营者、业主等治安联防模式。中国的社区文化比西方更浓厚一些，大爷大妈们对本社区的人员往来，以及人们的生活习惯了解得比较全面，他们对异常情况的敏感度比一般人高，遇到可疑情况及时报告在发现危情维护社区稳定的过程中发挥了十分关键的作用。建立“全民治安”违法犯罪有奖举报机制，设立专项奖励基金，向社会公布举报方式。

　　3、完善反恐物防，从社会基本单位元素抓起，推动封闭式小区、工业区、厂企建设，能封闭的楼院、路口尽量物理封闭或关卡封闭，防范多发性案件。在技防方面，坚持科技引领，有效整合视频监控、“智慧城市”和北斗卫星定位系统等资源，不断提升平安建设智能化水平。优化警力配置，建立快速反应机制，辅之路面巡逻、重点布岗、关口设卡等措施，一有发案即能以最短的时间、最近的距离、最快的速度反应，在本辖区内抓捕犯罪分子。既震慑犯罪，又可最大限度避免群众损失。

　　4、完善社会治安防控体系，切实强化社会面整体防控，加强居民社区住宅、学校幼儿园医院等软肋区域的防控。企业应加强高危行业易燃易爆重点部位、重点场、重点设施的防控，强化联勤巡逻和安检防范，坚决堵塞漏洞、补齐短板、消除隐患。要严格管理枪支、危爆物品和寄递物流管理及监控，加强社区矛盾、劳资纠纷矛盾等群体性纠纷排查化解，努力从源头上预防重大案事件和个人极端暴力事件的发生。

　　5、政府主导全民治安、全民反恐创新体制机制，提高治理水平。政府部门从体制、机制入手，把“全民治安、全民反恐”纳入社会管理体系，延伸工作职能，形成各部门职能明确、有序共管、互动共赢的社会治理体系，形成“党政领导、部门联动、公安（武警）主力、全民参与”的全民治安、全面反恐、群防群治的工作思路和反恐格局。全面全民反恐是一项系统工程和长效机制，不是运动，没有终点，不是权宜之计而是长期过程。