吕永兴：从"三大维度“看国家级“生态文明十“流域治理长江模式

点击：作者：吕永兴来源：昆仑策网发布时间:2017-03-01 12:50:48

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　　一、“整体维度”生态思维——构建长江域内人与自然内在统一的系统观

　　运用整体生态思维，系统地观察、分析、探究长江域内的人、自然、社会关系主体等核心要素，审视长江流域自然要素、生态、经济及社会资源。长江，古称江、大江，是亚洲第一长河和世界第三长河，也是世界上完全在一国境内的最长河流，全长6397公里， 7000余条支流，发源于青藏高原东部各拉丹冬峰，穿越中国西南、中部、东部，在上海市汇入东海。从源头青海各拉丹东到湖北宜昌是为长江的上游流域；从宜昌到江西湖口则是长江的中游流域；湖口到上海的长江入海口，是为长江之下游流域。涉及长江长江经济带涉及到九省两市。长江流经中国五分之一陆地面积。整个长江水系的流域面积达180万平方公里，占中国陆地面积的18.8%，和黄河一起并称为“母亲河”，是中华文明的摇篮。长江文明与黄河文明常被并列为中国历史、文明、经济的两大源泉。“长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库”，长江既是长江流域重要的水源涵养地，又是我国重要的生态廓道和国家重要的生态屏障。

　　从长江流域自然属性和社会属性分析，主要有如下方面：

　　经济社会资源：流域内渔业资源丰富，淡水渔业总产量约占全国60%。长江流域是我国最重要的人口密集地和经济重心，繁荣的长江三角洲经济占中华人民共和国GDP20%。长江沿岸27座中心城市，其中，中央直辖市2个。大量城市将工业企业沿江布局，流域经济总量占全国经济总量的比例超过50%，,是世界上开发规模最大、影响范围最广的流域经济带。《国家十三五城市化发展规划》规定，明确将武汉、南京纳入国家中心城市重点建设城市。

　　功能（平台）资源：几千年来，人们利用长江取水、灌溉、排污、运输、发展工业、当作边界、作为战场。我国40%的可利用淡水资源在长江流域，养育了三分之一中国（即中国近4亿人口）人口[饮用水来源]；建设在长江上的三峡工程是世界上最大的水利工程。

　　河流资源：支流主要有，雅砻江、岷江、嘉陵江、乌江、湘江、沅江、汉江、赣江、淮河、新安江、皖江，青弋江等密集分布的河流。洞庭湖水系，鄱阳湖水系、巢湖水系。

　　生物资源：长江流域是全球最重要的生态区之一，又是全球生物多样性保护的热点地区。其生态类型多样，生物多样性丰富。是中国特有动物大熊猫的家园是黑颈鹤、东方白鹳、丹顶鹤、中华秋沙鸭等数以万计迁徙候鸟的栖息地，水生生物资源丰富，是鱼类及湿地资源的宝库（上个世纪50年代的300多亿尾降为目前的不足1亿尾。长江里原有175种特有物种）；是多种濒危动物如扬子鳄、达氏（中华）鲟、江（白鳍）豚的栖息地。长江江豚江通常栖于咸淡水交界的海域，也能在大小河川的淡水中生活。分布在长江中下游一带，以洞庭湖、鄱阳湖以及长江干流为主。列入《世界自然保护联盟》（IUCN）2013年濒危物种红色名录ver3.1——极危（CR），《华盛顿公约》CITES附录Ⅰ濒危物种。江豚处于长江水生生态系统生物链的顶端，是长江淡水生态系统的旗舰物种，目前已处于极度濒危的情况。长江新螺段豚类国家级自然保护区。还分布着莼菜等珍稀野生植物。

　　湿地资源：长江是我国河流、湖泊、沼泽等湿地资源密集分布区，拥有森林、湿地、荒漠等生态系统。湿地面积1154万公顷，超过全国湿地总面积的1/5，其中自然湿地850万公顷，长江全流域已经列为国际重要湿地18处，建立了湿地自然保护区167处，国家湿地公园291处，维护着长江流域生态平衡。国际重要湿地18处，（湿地）自然保护区167处，国家级湿地公园291处，形成了较为完善的湿地保护体系。长江经济带湿地在我国乃至全球生态保护中处于极其重要的地位，广泛分布的湖泊群和密集分布的河流，在降解污染、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用，维系着流域生态安全、水资源安全，促进了区域社会进步和文明发展。我国已经划定了到2020年湿地面积不低于8亿亩的红线，并将其列为生态文明建设的重要目标。长江经济带区域湿地面积达1.73亿亩，在8亿亩湿地中占比约22%。

　　湖泊资源：（长江生态功能区）滇池、洞庭湖、鄱阳湖、巢湖、洪泽湖、太湖等湖泊群。

　　政策资源：湿地保护工程，中央财政湿地补贴政策。开展全国水生态文明城市建设试点。此前入选全国第一批46个全国水生态文明城市建设试点的湖南省长沙、郴州2市，湖南省共有5个市、县开展全国水生态文明城市建设试点。2015年年9月，中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》首次明确提出了建立我国绿色金融体系。今年七部委发布《构建绿色金融体系的指导意见》，总共有35条。未来我们可以通过设立绿色产业基金、财政贴息支持绿色信贷、建立绿色担保机制、用再贷款支持绿色金融、银行开展环境压力测试、发展绿色债券市场、建立绿色保险制度、建立企业环境信息披露制度等多种途径建设绿色金融体系。

　　机遇资源：长江生态建设上升国家战略，长江经济带与京津冀一体化一起列入“十三五”国家经济社会发展战略。国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》出台，长江经济带从30多年前的构想正式升级为国家战略。如何构建综合交通运输体系，打通上中下游城市间的经济命脉，长江沿i岸中心城市经济协调会第十六届市长联席会议分组讨论会上，长江经济带国家战略正在强有力推进。正在做好全域交通衔接，形成长江综合交通运输体系。

　　2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》、明确提出，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。2013年《大气污染防治行动计划》。

　　2015年《中共中央关于加快推进生态文明建设的意见》，明确要求划定生态红线实行永久保护。体制了国家以强制性手段加强生态保护空间管制，维护生态安全的政策导向和决心。

　　2015年8月《党政领导干部生态环损害责任追究办（试行）》。

　　2015年09月《生态文明体制改革总体方案》。

　　2015年11月《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。

　　2015年11月《编制自然资源资产负债表试点方案》。

　　2016年1月26日召开中央财经领导小组第十二次会议，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经领导小组组长习近平明确指出，长江是中华民族的生命河。推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发。

　　3月25日，中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》，明确“长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”。

　　4月27日中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在安徽调研时强调指出：“良好生态环境是供给侧改革的题中应有之义，也是评价供给侧改革成效的重要标准”。

　　9月11日中共中央、国务院批准《长江经济带发展规划纲要》。“大力保护长江生态环境，已成为推动长江经济带发展的第一要务。

　　2016年11月1日习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第二十九资会议，审议通过《湿地保护修复制度方案》。

　　2017年中共中央政治局第六次集体学习中强调，国土是生态文明建设的空间载体，要整体谋划国土空间开发，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。

　　2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确提出将生态空间范围内具有特殊重要生态功能的区域加.以强制性严格保护。这对于优先保护良好生态系统和重要物种栖息地，提高生态系统服务功能和优质生态产品供给能力，具有政策引导和保障功能；2月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。

　　立法资源：1、中央出台法律法规：《中华人民共和国城市绿化条例》（1992年5月）、《中华人民共和国城市供水条例》（1994年10月）、《中华人民共和国航标条例》（1995年12月）、《中华人民共和国水污染防治法》 (1996年修订版)的颁布和实施,使我国水污染防治逐步进入到了法制化的轨道。中华人民共和国水路运输管理条例》（1997年12月修正版）、《中华人民共和国森林法》（1998年新修正版》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（2000年3月）、《长江河道采砂管理条例》（2001年10月）、《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月修正版）、《中华人民共和国航道管理条例》（2008年12月修订版）、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（2008年12月修订版），(中华人民共和国可再生能源法》（2009年12月修改版）、《中华人民共和国水土保持法》（2010年12月修订版），《中华人民共和国自然保护区条例》（2010年12月修改版）、《太湖流域管理条例》（2011年8月）、《中华人民共和国渔业法》（2014年5月修改版）、《中华人民共和国环境保护法》（2014年新修订版）、《中华人民共和国港口法》 (2015年修正版)、《中华人民共和国防洪法（2016年修正版）、《中华人民共和国森林法实施条例》（2016年2月修改版），《中华人民共和国野生动物保护法》（2016年7月修订版）、《中华人民共和国水法》（2016年7月修订版）。

　　2、地方出台法规，如以湖北为例：2012年5月《湖北湖泊保护条例》，2012年1月《湖北省湿地公园管理办法》。2014年湖北省《湖北省水污染防治条例》（最严的“水法”的条例），2014年3月湖北省人大代表大会《关于大力推进绿色发展的决定》，2014年11月《湖北省人大常委会关于批准<湖北生态省建设规划纲要（2014-2030年）>的决定》，2015年《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》（全国首创，又是首例），2016年《湖北省土壤污染防治条例》（全国首部针对土壤污染防治的地方性法规），2017年《湖北省人民代表大会关于大力推进长江经济带生态保护和绿色发展的决定》，这为将来湖北省长江大保护立法探路，为国家长江流域治理保护和绿色发展方面立法提供借鉴。

　　从生态长江治理和长江流域开发现状分析，长江流域“从源头到河口”的系统治理，改变现有各成体系、相互割裂、互不联通，规划、产业、生态等要素资源“打架”的局面，倒逼促进长江流域生态和经济一体化健康发展实现流域区域共同发展与建设，倒逼促使从分段式的管理向流域区域系统管理共治模式转变。将为补齐长江条段管理分散的短板提供技术支撑。建立生态 “长江云十” ——长江流域大数据联盟平台，连接沿江众多的岸线条段，还将接驳社会各利益方，在“大保护”这一共同利益和目标的基础上，促使长江多规合一、平衡利益，协调目标、协同推进。

　　二、“法治维度”生态思维——构建长江域内人与自然发展保护的实践观

　　坚持长江生态治理高压线，坚持民主、开放，协商、沟通、补偿机制。生产、生活、思维全程思维方式革新，构建长江全域生态保护共治格局。客观审视长江生态环境现象和剖析存在生态环境问题，有助于倒逼运用法治思维治理（修复）长江生态环境。从观察和调查生态环境来讲，主要有。

　　1、建立长江流域生态安全保障与共治体系。

　　依据《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》、《全国生态脆弱区保护规划纲要》、《“十三五"全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，《全国国土规划纲要（2016——2030年）》，严格落实国家《生态保护红线划定技术指南》，做好建立生态长江（长江湿地修复与保护）顶层设计，建议编制好《长江流域生态文明建设总体规划（2016年——2020年）》。

　　以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，并对现有涉及长江经济带发展的各类区域规划和行业规划作出修改调整，实现长江经济带自然生态空间的统一规划，有序开发，合理利用。

　　其规划内容要划分和定位好沿江主体生态功能区、湿地生态红线，并对自然山体、水系、（森）林地、湿地、耕地等进行严格重点保护，以提高生态承载力，规划建设好生态功能屏障和生态控制区，打造区域内水网、山系、林带立体的生态网络体系。以规划推行空间、总量、项目“三位一体”环境准入制度，把区域空间管理、总量控制纳入审批制度中，促进经济发展与资源环境承载力相互协调。

　　2011年安徽省《重点流域水污染防治规划（2011——2015年）》和《全国饮用水水源地环境保护规划》中的项目建设。

　　2015年轻4月安徽出台了《安徽省人民政府关于贯彻国家依托黄金水道推动长江经济带发展战略的实施意见》，安徽省出台了《新安江水资源与生态环境保护综合实施方案》，实施重大生态修复工程，强化长江防护林体系建设，水土流失治理，退耕还林还草，水土保持、河湖和湿地生态保护修复，启动实施天然林保护工程，加强湿地保护与恢复工程建设，加强小流域综合治理及退田还草还湖还湿。安徽省编制了《安徽省长江岸线资源保护和开发利用总体规划》。涵盖了水安全、防洪、港岸、交通、景观、生态等融为一体，实现岸线资源的有序利用和有效保护。湖北省是国家“两型”社会建设重要试点省份。湖北是长江流域重要的水源涵养地和国家重要生态屏障。

　　2013年湖北省政府致函环保部并被纳入全国生态保护红线划定工作试点省份。

　　2016年11月《湖北省生态保护红线划定方案》，:2016年11月《湖北省生态保护红线管理办法（试行）》。规定明确提出，根据生态系统主导功能划分为“水源涵养生态保护红线区、生物多样性维护生态保护红线区、土壤保持生态保护红线区、长江中游湖泊湿地洪水调蓄生态保护红线区”，全省生态保护红线区总面积约为6.22万平方公里，约占全省国土总面积的33.4%。水源涵养生态保护红线区（21个）主要分布在大别山、丹江口、武陵山、幕阜山等区域；生物多样性维护生态保护红线区（6个），主要分布在秦巴山、梁子湖群等区域；土壤保持生态保护红线区（2个），主要分布在三峡库区、鄂北岗地、鄂东南低山丘陵区等区域；长江中游湖泊湿地洪水调蓄生态保护红线区（2个），包括长江荆江段洪水调蓄生态保护红线区和洪湖洪水调蓄生态保护红线区。湖北省是党的十八大以后国家批准的首个生态省建设试点省份。在全国率先开展生态红线划定试点，全省33.4%的国土面积纳入生态保护红线管理。

　　2014年《湖北林业推进生态文明建设规划纲要》（2014——2020年），2016年湖北已编制好《湖北长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》正向上级主管部门报批。与此同时，建议启动专项规划编制和现有区域规划、行业规划的修订。各县市在以上规划框架内，依据本地实际编制地方规划。

　　《湖北省生态保护红线管理办法》，明确规定，对占全省国土面积33.4%的生态保护红线区实施分类管控，严格环境准入，对选址位于生态保护红线一类管控区内的项目一律不批，对列入生态保护红线二类管控区和开发区、工业园区环境准入负面清单项目一律不批，对新增长江水污染排放的建设项目一律不批。湖北人民代表大会依法作出《湖北省人民代表大会关于大力推进长江经济带生态保护和绿色发展的决定》，这是长江经济带区域内尚属首次，设置和坚守“三条红线”（长江流域水资源开发利用红线、用水效率红线、水功能区纳污红线），实行“一限”（即限制在长江干流沿线新建石油化工、煤化工等工项目）、“一禁”（禁止新增长江污染物排放的建设项目）、“一关”（坚决关停沿江排污不达标企业）。旨在开展生物多样性保护，湿地保护与修复，实施矿山环境恢复治理工程，破堤还湖、退垸还湖、退田还湖（湿）等湖泊湿地休养生息工程，大力开展长江防护林、血防林、天然林保护、封山育林、退耕还林和生态公益林、经济林、景观林、人工湿地、石漠化人工造林等重点工程建设，提升山系、水生态系统及其功能，实施主体生态功能区战略。

　　其《规划》正上报国家推动长江经济带发展领导小组办公室审议，其总体指导下绿色生态廊道、综合立体交通走廊、产业发展、绿色宜居城镇和文化建设等4个专业规划，体现在：

　　1、维护长江生态安全、提升综合生态服务功能、加强生态保护制度等，生态优先、共抓大保护。

　　2、强化生态红线约束、资源承载总量约束，建立负面清单等，不搞大开发。

　　3、长江深水航道整治。

　　4、探索绿色循环低碳发展路径，厘清城市、交通、文化的关系及人与自然关系脉络。旨在把修复长江流域生态环境摆在压倒性位置，保护水资源，治理水污染，修复水生态，呵护水环境，构建江河湖库水质优良，山水林田湖生态系统稳定，人与自然关系和谐的生态安全格局。

　　湖北省交通厅牵头编制《湖北省长江、汉江（干流）岸线利用控制性规划》，统筹优化岸线利用和港口布局（包括长江岸线附近的饮用水源、生态保护区、桥梁隧道以及后方陆域开发），划定岸线资源“保留区”，加强岸线资源的保护利用，旨在打造长江沿线“生态港口”。湖北省人大五次会议主席团将省人大代表提出的《关于制定<湖北清江流域水环境保护条例>》的议案交付省人大城环委进行审议，这标志着湖北省“一水一法”已列入省人大常委会议事日程。

　　湖北是我国中部地区唯一的一个碳交易试点省份。通过交易试点，交易规模居全国第一，碳金融创新数量和规模全国第一。

　　2016年，湖北二级市场总成交量、总成交额，日均成交量等居全球第二，中国第一。碳金融产品创新数量与资金规模始终保持全国第一，全国首创碳质押贷款、碳资产托管等业务。探索设立区域性环境资源交易平台，共同争取国家关于碳排放权、主要污染物排污权、水权交易等试点。

　　将全国首个生态治理试验区宜昌市经验，宜昌启动了生态治理试验，采用市级主导、专家主持、县镇主体、社会参与的多元合作模式，围绕生态守护、生态产业、生态金融和生态公民建设，及时复制和并推广沿江各地。

　　近年来，湖北省人民代表大会先后出台《大力推进绿色发展的决定》、《批准湖北生态省建设规划纲要的决定》。当前长江生态安全主要有“三大”安全问题：

　　水资源安全问题。城市集中式饮用水源地。湖泊（湿地）流域水环境污染治理。近年来，长江受到了工业污染、农药污染、农业径流、河沙淤积、湿地和湖泊减少，这加剧了季节性洪水的发生。长江沿线出现的港口建设、沿江工业企业生产污水居民和城镇生活污水处理、饮用水水源地安全隐患等敏感问题，部分地区生态系统退化较严重问题。据媒体披露，2015年十大流域的700个水质监测断面中，劣V类水质断面比例占8.9%。据调查，沿江排污存在以邻为壑的现象，尤其是化工等污染产业，由于缺乏上下游利益补偿机制，往往总在布局在自己的下游，上游发展了，下游被污染买单。还一种现象，滨湖往往成为工业经济发展的“污水池”。据报道，如苏州，苏州最大的问题是水污染，“身在水乡没有水喝”。苏州人现在喝的水是太湖水，有首歌唱得很动听：太湖美，美就美在太湖水。现在不美了，每隔十年左右水质下降一个等级，这是非常叫急很危险的信号。

　　因此，要限制长江干流沿线新建石油化工、煤化工等化工项目，禁止新增长江水污染物排放的建设项目，坚决关停沿江排污不达标项目。继续推进长江沿线重化工及造纸行业企业专项整治等行动，对不达标水体实施环境综合整治。坚决关闭和取缔饮用水源地一级保护区内排污口，长江沿岸1公里范围内的重化工及造纸企业实施搬迁入园，要全面提升沿江工业园区、沿江危险品码头环境风险防控能力，确保长江水质和生态环境安全。要大力推行重点湖泊“拆围”攻坚战，退渔还湖，破垸还湖，退田还（湖）湿，江湖连通，河湖连通，湖湖连通，湖港连通，水系（干渠）连通，水体交换，减少水质污染，改善湖泊水质、修复湖泊、滩涂，河湖连通、湿地生态，完善动态水网，构建生态走廓。实施退垸还湖、退耕还湿以及网箱拆围等生态修复工程。全面实施城乡生活垃圾分类收集制度；全面严格实施沿江城镇垃圾全收集全处理，全面严格实施提高沿江城乡污水处理厂建设标准，加强沿江城镇污水设施运行有效监管，保障沿江城市污水排放达到规定标准。加强主要大气污染物综合防治和挥发性有机物排放重点行业防治。深入推进农作物秸秆露天禁烧和综合利用。加强土壤污染预防、生态治理与修复，强化重点区域重金属污染综合防治。

　　水工程安全问题。长江航道管控、沿江堤岸工程是事关长江航道安全大问题。近年来，长江岸线因乱建码头、非法采砂、非法占用林地、排污、涉河建设、少批多占岸线、滩涂占用、倒渣、捕鱼等违法违规行为，破坏了水资源安全。因此，坚决重拳打击沿江蚕食岸线非法码头，非法采砂，非煤矿山，违规黏土砖，下游治污、上游排污现象，非法占用林地专项整治活动。

　　水生态安全问题。长江流域面临的环境问题是比较多，比如产业结构不合理，造成布局型的污染，特别是化工企业沿江污染很大，包括重金属污染在某些区域也很严重，同时部分支流和湖泊水污染突出。在长江流域，仅石化、化工、医药三大行业的企业，就有12万家之多。同时，还分布着五大钢铁基地、七大炼油厂及大大小小的化工园区，正在建设或规划的化工园区就超过20个。长江水面因客货船舶失事造成水资源污染等。要充分利用中央对开发区新一轮整治大契机，建议对长江沿江开发区、优质岸线被低效占用开发等情况，实行拉网式依法整治，率先对沿江重化工及造纸行业企业开展清理整顿，全排查、全处理、全备案，实行限期搬离、关停或停产中止或暂停审批、暂停开工建设项目，整改、完善等措施，强行推行规定建成污水集中处理设施并安装自动在线监控装置，加快沿江造纸、磷化工、医药化工、氮肥等“十大”重点行业清洁化改造方案出台与实施，建立沿江重点企业电子档案，跟踪管控。对沿江省城知名医院和肿瘤医院，实行调取沿江省市县患癌症人员数据情况，建立区块链大数据库，并纳入重点跟踪管控地区。坚决关停沿江排污不达标企业，并实行黑名单。对徇私舞弊生态环保数据造假或修改数据的相关人员严厉依法依纪查处，设立高压线。建议禁止审批没有环境容量和总量的建设项目，对超过1公里不足15公里的重化工及造纸行业建设项目环评一律暂停审批，加强沿江工业园区环境监管，对沿江工业园）（聚集区）区实行集中整治。

　　2、建立生态长江法治机制。

　　鉴于目前长江立法工作明显滞后，建议国家有关部门成立法制政策研究部门，针对长江经济带水资产保护和污染防治，制定专门的长江流域法规，实现对长江流域综合管理。抓紧生态长江立法、完善工作。这些法律法规应包括长江流域湿地保护立法和完善，抓紧出台《长江法》、《长江港口法》、《长江流域综合管理条例》。做好环保部等三部门联合出台《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》实施办法对接工作，加快长江生态保护立法进程。建议长江流域内各省市区立法部门成立长江生态环境保护立法联盟，加强长江保护立法经验交流和成果发布，提高开放、民主、科学立法水平。

　　3、建立生态长江补偿机制。

　　建立长江流域自然资源资产负债机制。编制好土（耕）地、森林、水（湖泊个数、面积）、空气质量优良天数等重要自然资源资产负债表。要坚决执行国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，将土地有偿使用扩大到公共服务领域和国有农用地，完善水资源有偿使用制度，严格水资源费征收管理，完善矿产资源有偿使用制度，建立国有森林资源有偿使用制度等等。建立长江湿地保护基金。推行全流域的生态补偿制度。2014年长江沿岸27个城市已达成《长江流域环境联防联治合作协议》，共同推进环境保护与治理机制创新，探索生态资源价格形成机制。借鉴三江源保护政策机制和新安江流域生态补偿机制、江西省实施全流域生态补偿机制，赣粵两省东江跨流域生态保护补偿试点。从政策上，研究长江流域形成生态补偿机制，编制长江流域生态补偿总体方案。建立长江流域上中下游全流域的生态补偿制度，按“污染者补偿受害者”的原则进行环境方面补偿，大幅度提高生态功能区转移支付水平，建立健全排污权交易、碳交易、水交易等机制，让长江中上游后发地区通过财政转移支付的方式获得发展权。要拓展国家试行保护天然林项目生态补偿机制的范围，扩大财政转移支付专项资金力度，在长江沿线开展以村为单元的环境保护工程，实行一年一个目标，逐个逐村消号突破。要率先探索推动湿地生态服务功能价值化，建立健全谁破坏谁付费，谁修复制度，制定湿地生态系统损害鉴定评估办法和损害赔偿标准，提高破坏和占用湿地成本，组织实施好退耕还湿还湖、湿地生态效益补偿制度，建立起良性湿地保护区和湿地公园管控机制。探索建立干流上中下游、支流上中下游、相邻省市、关联产业、受益地区和生态保护地区之间等的横向生态补偿制度。

　　4、建立长江流域大保护协作机制。

　　建设生态长江是一个综合性工程。推进全域合作大保护涉及部门、地方政府，有长江委、长航局、环保、水利、交通、公安、林业等及11省市区，鉴于上下游、左右岸分属不同行政局域，在流域开发、利用和保护中，必须统筹协调安排，联勤联动。首先要必须破除部门和地方利益，打破区划与部门藩篱，解决好沿线多头管理，条块分割体制问题，亟待建立起地方与地方，部门与部门，地方与部门之间强有力的跨地域、跨部门联勤联动机制，要探索流域合作治理。湘赣鄂皖已建立长江中游水运规划工作联席会议制度，长江中游交通运输区域合作机制，长江水运发展协调领导小组会议，武汉、南昌、长沙等8市园林和林业部门成立长江中游城市群湿地生态保护联动机制等一系列协作机制。建立起建立长江大保护全流域协同机制。湘鄂两省三市四县建立联席机制，共同为长江新螺段豚类国家级自然保护区，为中华鲟、江豚营造美好家园。建立湿地保护部门联席制度或省级湿地保护协调机制。建立完善好长江湿地保护网络机制，开展上下游，左右岸湿地协同保护。中国首个流域性的长江湿地保护网络，由国家林业局湿地中心、世界自然基金会和长江中下游相关省市的湿地主管部门联合发起成立“长江中下游湿地保护网络”。２０１０年，湿地保护网络拓展至全流域并命名为“长江湿地保护网络”。 252处湿地管理机构已经成为长江湿地保护网络的成员。长江湿地保护空间网络格局初步形成，流域湿地生态安全屏障初步建立。建立区域、岸线、河段和产业准入制度，推动落实长江上中下游地区省际协商合作机制。湘鄂赣三省联合签署《长江中游地区省际协商合作机制协议》，《长江中游湖泊保护与生态修复联合宣言》。建议成立国家发改委部际联席会议办公室，与推动长江经济带发展领导小组办公室合署办公，一套班子，两块牌子，建立部际联席会议制度。建立长江流域生态（湖泊湿地）保护生态修复）联盟（大学、智库和社会组织）。省市县三级政府间生态治理委员会。

　　5、建立生态长江社会立体监督和司法体系。

　　一是媒体监督，借助环保世纪行舆论监督品牌，不断提高新闻监督质效和威慑力。

　　二是举报监督（有偿举报），运用现代新兴媒体工具，动员全社会参与，全面提高社会监督水平升级。

　　三是加强环境保护公益诉讼，推进生态长江司法建设和司法协作，可采取启动异地诉讼程序，打破地方保护主义。从根本根治“个别地方政府一边高呼节能减排，治污防污，一边又对污染企业睁一只眼闭一只眼，甚至纵容包庇。甚至连环保部门也加入了支持污染的队伍”怪现象，纠正“违法成本低、守法成本高”反常情景。怠于履职致土地被非法占用、致环境被污染事件等事件，异地司法部门启动司法程序，可受理提起行政公益诉讼。

　　四是建立水环境新闻发布会和听证会制。定期召开水环境、涉污企业、水污染等公共突发事件新闻发布会，重大生态治理项目决策听证会。

　　五是建立共建生态 “长江云十” ——长江流域大数据联盟平台。能够更广泛地倾听企业和社会的想法、公众对政府规划和政策的建议、对企业环境责任的监督和批评，更可凭借各数据信息同时交互形成的“数字地图”锁定问题，倒逼政府对长江的监管，建立起生态社会、生态政府、生态企业、生态公民大格局，开展大数据在长江流域生态和经济融合中深度应用研究和重大工程的试点示范，以数字化、情景化、互联网化实现政府对长江的监管和服务，实现流域治理的协调整合，激发企业和社会参与长江治理的活力。

　　六是建立公正新闻监督体系。对以敲诈、牟利新闻行为，要及时依法予以打击，来维护新闻公信力。

　　6、问责追责长江生态环境，建立考核问责体系。

　　依据《关于全面推行河长制的意见》，标志着流域内各级党政主要领导负责制的“河长制”在全国推行，构建河湖治理责任体系。

　　即从纵向来看，省、市、县、乡党政主要负责人任 “河长” 四级组织体系，形成一条统筹上下游、左右岸“共治”，各级“河长”构成治水“首长责任链”；

　　从横向来讲，发改、水利、国土、环保、城建、农业、财税、林业等部门有分工、各具使命，形成一个治水的“部门共治圈”。

　　按照分级管理，属地负责原则，立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，落实“一河（湖）一档”，实行“一河（湖）一策”，施行“一河（湖）一治”，由过去河湖集中式治理向常态化治理转型，由水质达标向生态、供水、防洪等一体河道全面、长效管护转型。

　　其内容涉及整治路径、目标、时间节点、编制治理规划和方案。建立区域内河湖在线平台。一是环保责任和河湖管理保护政府报告制度。

　　一要落实“党政同责，一岗双责”要求，完善生态环保责任体系。

　　二要推行“河长制”、“湖长制”。坚持每年政府向本级人大和上级政府做环境报告，涉及其环境情况和政府立下的治理目标完成情况、重大事项报告制度，环境保护目标完成情况。即河、湖、港负责制。细化环境问责追责。将环境风险防控纳入政府工作目标考核中，强化规划管控，从源头防控环境风险。二是人大监督制度。采取定期报告、专题询问、执法检查、专题调研、代表视察、重大事项决定、重点整改的问题清单等强化监督责任到位。建立起“报告——审议——整改——反馈”监督链；还可创造性开展省市县三级联动环保执法检查。

　　三是行业管控和突发性污染事件应急处置制度。长江水面环境管理由长江航道局负总责。长江航道环保情况和环保执行情况由长江航道局向交通部返馈长江环保情况和重大环保事项。建立公共突发性污染事件应急处置机制，可设立四级响应。

　　四是环保督察问责制度。中央环保督察组要深入到最基层乡镇村，需要关注的重点问题开展现场督察，对重点环境违法违规问题进行现场调查取证，主动、开门接受社会举报，不设时限门槛，对群众举报突出问题查处情况进行抽查核实。

　　五是绿色考核、网络述职制度。建立完善最严格水资源管理制度体系，重点创新方面体制机制，即创新绿色发展规划编制体制机制、自然资源资产管理责任制度体系、自然资源资产监测统计体制机制、自然资源资产网格化管理体系、自然资源资产监管执法体制、自然生态建设治理及资金投入机制、建立了以生态保护为主导的绩效评价考核体系，推进生态环境问责，旨在研究自然资源资产负债表编制办法，建立土地资源、森林资源和水资源实物量核算账户制度。目前自然资源资产保护评测，所占权重不够大，建议完善考评机制。湖北省把湿地面积和湿地保护纳入自然资源资产负债表编制之中，作为领导干部离任审计的重要指标。最严格水质和湖泊保护目标考核，全面落实“河（湖）长制”，实现“河（湖）长治”。绿色考核指标与干部任用，奖惩挂钩，对违背科学发展要求，造成资源环境生态严重破坏的责任人实行终身追究制，实行生态环境损害赔偿追责问责。根据本地情况细化考核条款，实化考核目标，具体包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，如：河（湖）水质达标、臭水治理见效等，全域河流、湖泊、水库的水资源、水环境、水域生态、沿河沿湖水生态修复及水体质量提升等，侵占河道、围垦占用湖泊、滩涂，河湖阻隔、超标排污、非法采砂、破坏航道整治等，进而厘清问责情形。推行网络述职（网络直播）。涉及党政负责人、主体责任单位、监督责任单位均为述职对象，考官有上级党政负责人，还有专家学者代表、新闻媒体代表、企业代表、人大代表、政协委员等，赋于打分的比重，适当扩大基层群众评议面。中央环保督察组要定期对地方党政推进环境保护工作情况进行督察督办，开展环保约谈，启动环保追责问责。

　　六是生态终身追责问责“负债表”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，启动了党政首长负责制，这是水治理体制的重要创新，是对维护河湖健康生命，加强生态文明建设，实现经济社会可持续发展的重大举措。积极推行编制终身追责的自然资源资产负债表和开展领导干部自然资源资产和环境责任审计、离任审计试点工作，建立统一高效、联防联控、严格问责、终身追责的生态环境监管机制。离任审计自然资源资产内容主要有，任期管理辖区域尤其是生态功能区的森林覆盖率，湖泊面积与数量，水质、大气优良天数等指标。《重庆市党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》，建立和完善了领导干部任期生态文明建设责任制、问责制和终身追究制。建立生态资源离任审计，实行终身追责。2017年湖北省出台了《湖北省实施<党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）>细则》。明确全省市县两级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责。强调“党政同责，一岗双现”。

　　三、“共生维度”生态思维，构建人与自然协调共生的发展观

　　生态发展观主要内核表现为绿色、低碳、循环、适度。源头治理与末端治理并举，治理原则，政府主导、部门协作，相关协同、市场激励、公众参与。

　　1、建设长江治理与生态长江信息共享大数据。

　　鉴于长江水文水资源、水利水电、交通航运、环保生态等部门，每个专业都有自身的专业管理规划、制度和技术规范，不同专业间数据信息割裂。推进生态 “长江云十” ——长江流域大数据联盟平台，深度融合政府、企业、社会各部门协同，可解决不同专业协调和衔接不畅的问题。大数据、云计算、物联网、3DGIS、流域智慧管理模型等技术，与长江水动力、泥沙输运、水质生态、灾害预警预测预报、航运等各专业技术融合，不仅可使“从源头到河口”的长江研究更便捷和科学，管理和决策模型以及模型的反馈更精准，还能实现流域尺度的虚拟治理，促进长江不同专业融入长江系统治理。对长江流域腹地企业和开发区实行全域普查，建立大数据，对全域排污企业和污水出口建立档案，森林、湿地、湖泊、石漠等数据采集。对沿江两岸开发区企业腹地进行一次土壤普查，建立土壤地表生态指标数据库，分为红色、黄色、橙色、绿色四个等级生态环境，实行动态监控。建立长江生态共治的统一的监测数据库，进行数据共享，为长江经济带产业规划和生态环提供数据支撑。建立生态 “长江云十” ——长江流域大数据联盟平台，超越单纯的互联网、大数据等技术和数据，在生态层面、经济层面和社会层面，实现综合施策，协同推进长江治理。

　　2、编制长江流域生态（功能区）红线规划。

　　长江沿江重点湿地保护修复专项规划、水资源相匹配的区域产业布局和建设发展。坚决守住耕地、林（湿）地、森林三条红线，划定生态（湿地）保护红线区，生态涵养功能区、长江（支流）环境治理规划和景观（防护林）发展规划、重点湖泊、湿地生态保护修复规划。对长江流域县市以上经济社会发展规划，必须实行战略和规划环评。要推进长江上游推行长江防护林建设、石漠化综合治理和消落带治理、水土流失治理、退耕还林还草、天然林保护和植被恢复等重大生态修复工程。流域内湿地（公园），也是长江中下游重要的沿岸湖泊湿地。依据《全国湿地保护“十三五“实施规划》，流域内各省区市搞好编制对接型湿地保护修复工程规划，按照“山水林田湖”一个（生态）生命共同体，重点加强湿地水源涵养林建设，并与湿地保护工程实行无缝对接，形成完整区域水系和生态体系。对流域招商项目实行动态上报制度，杜绝高污染、能耗项目。环保部门对长江沿线招商项目实行主体责任把关，严把建设项目环评审批关，实行高门槛进入，从源头把关。对长江沿岸实行河（江）堤首长负责制，对岸线资源实行流域管制，地方无权审批码头，对河道非法取法，坚决依法取缔，对沿岸矿区和重点水域排污口，实行限期达标，强行关停并转。对保护重点湖泊生态环境、长江沿线违规码头，石材开采与加工污染企业，淘淘落后产能企业，重点湖泊投肥养殖，围湖、围网、围港，滩涂围垦占用，河湖阻隔、农业畜禽养殖、围栏围网网箱、水产（场）户，农业面源污染、乱采滥挖湿地资源的，实行整体整治，推行退耕还湖还湿，退渔还湖还湿，增殖放流、种植水草、底播贝类等方式，修复水域生态，减少养殖污染沉量，扩大良好优质水质增量，发展生态渔业、增殖渔业，以期还良好生态环境于民，于自然、于社会。

　　3、建立长江生态环境标准和规范体系。

　　建议有关部门制定保护目标和标准，包括基础设施建设，健全开发区区域环境风险防控体系。建立生态保护红线的监督体系；建立科学可行的综合评价指标体系，特别是将生态保护红线成效纳入生态文明建设目标评价考核体系，制定了生态文明目标评价考核办法和绿色发展指数，把考核结果作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考依据。建立完善把湿地保护纳入经济社会发展评价体系。实行科学分类，建立等级标准，收入大数据，在此基础上，实行差异化管理，提高科学性、精准化，编制提到急预案，完善园区环境风险协同应对机制，全面提升园区环境风险防控应对效率

　　4、建立动态实时网络监测长江流域“长江云”平台。

　　建立生态长江是一项系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，信息资源不能共享，各项业务难以协同，严重影响“河（湖）长”制整体功能发挥。目前，省级水信息不共享，则直接影响管理决策和全局监管，环保部和水利部各一套水质检测系统和标准，制约精准治污，因此，以共享数据为基础，构建省级“河长制”工作平台，破除“信息孤岛”，实行对河道（江河湖库）、环境信息资源统一集中，推行“一数一源”在线平台，实现共建服务。将沿江工业园区环境风险防控网络平台，建立沿江排污企业和污水出口预警平台实行联网联防联控，实行卫星动态监控环境监测，确保长江水质及生态环境安全。建议由省级领导担任跨市州流域河长，统一决策、实施、协调流域内的水资产保护、水资源配置、防汛抗旱调度管控、水域岸线管控、工程治理等工作，要继续抓好长江湿地保护网络建设发展。据媒体报道，长江全流域11个省市区的252个网络成员单位。建立水利风景区动态监管和退出机制。大力推行生态治理“物联网”平台建设，将传感设备置入到管网的基础设施中。比如将传感设备置入地下管网，采集水文、污水排放等数据，有利于实现环境治理智能化，提前进行排污预测预警预防，也为生态治理大数据应用提供基础，提升精准生态治理科学水平。建立水质自动监测站，加大湿地监测系统建设，为湿地资源的数量统计、动态变化提供依据和验证。建立河湖管理保护信息发布平台。