龙海波：关于健全新型举国体制的几点思考

点击：  作者：龙海波    来源：军民融合观察微信号  发布时间:2022-12-13 09:27:00

 

 

本文是作者基于接受中央纪委国家监委网站《健全关键核心技术攻关新型举国体制》一文的专访（刊发于12月10日）扩充改写。在本文，作者就新型举国体制的本质特征、显著优势及内涵进行阐释。新形势下，更好发挥新型举国体制优势尤为重要，事关高水平科技自立自强，需要从国际比较视野考察新型举国体制的经验启示，分析当前面临的差距短板，切实提升国家科技创新体系的整体效能。

 

党的二十大报告指出：“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量”。健全关键核心技术攻关新型举国体制，事关高水平科技自立自强，对推动经济高质量发展、保障国家安全具有重要意义，要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。

 

1 从三个维度把握新型举国体制的“新”

 

新型举国体制是在我国进入新发展阶段、发展与安全面临新挑战背景下提出的，旨在进一步探索建立强化国家战略科技力量的制度安排和组织方式，以有效应对当前及今后严峻复杂的外部环境。具体来讲，“新”主要体现在：

 

内涵要义新。“新型举国体制”的提法最早出现在2011年《国家“十二五”科学和技术发展规划》，提出“加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制”。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术新型举国体制的意见》，提出要“健全关键核心技术攻关新型举国体制”。这一表述变化的背后，体现了对新型举国体制认识不断深化。它并不适用于所有国家科技项目，而是重点聚焦涉及国家安全的关键核心技术攻关。还应看到，新型举国体制不仅是政产学研用相结合，还必须明确谁来“举”、如何“举”，即国家动员需要考虑不同层面战略科技力量的优化配置问题。

 

组织方式新。党中央对科技工作统一领导，是实现有效国家动员的根本保障。相较于过去计划经济体制下的“举国体制”，新型举国体制强调在党的统一领导下，注重政府、市场和社会有机结合，充分调动中央和地方两个积极性，科学统筹国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业的定位和布局。当然，在具体实施过程中，也并非完全沿用以往的科技领导小组运作模式，而要与“揭榜挂帅”机制相互协同，更加注重首席科学家的作用。应按照产业维度而不是区域维度实施，深入贯彻落实习近平总书记提出“要围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链”的重要指示精神。因此，必须真正从源头上重视产业链的关键核心环节，对于威胁国家安全且高度依赖单一进口的技术产品开展集中攻关，避免陷入“碎片化分散攻关、区域化无序竞争”状态。

 

体制机制新。新型举国体制不是搞自我封闭，也不是完全政府主导，更不是科技项目管理的唯一方式。要以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领科技攻关，但这都是在开放竞争下进行的。因此，必须积极营造具有全球竞争力的开放创新生态，处理好开放创新与自主创新之间的关系，不断提升适应新环境的体制效能和治理模式。简言之，新型举国体制要坚持“有效率的集中、有分工的协同、有应用的牵引”，鼓励在科技和产业追赶中采取更灵活敏捷的策略，进而形成各具特色的科技创新模式。

 

2 从国际比较看新型举国体制的借鉴启示

 

在成功实现后发追赶或拥有领先优势的国家，也有通过类似举国体制实行的产业技术引领项目。国家战略引领、政府资源投入、有效组织推进都发挥了至关重要的作用。尤其要处理好市场经济条件下政府与市场的边界、联合研发与充分竞争的关系，以及激励机制在不同项目主体中的适用性。国际经验表明，举国体制的表征只是实现特定目标任务的一种机制和手段，与一个国家经济社会制度没有必然联系。

 

日本作为世界科技强国，为了实现国家战略目标，通过集中优势科技资源、制定重大科技任务、组织开展联合攻关实施了“超大规模集成电路计划”（VLSI）和“颠覆性研究开发推进计划”（Im PACT）。该类项目特别强调应用导向，采取联合与竞争相结合的协作机制，公开选拔项目经理突出管理创新。日本在半导体工业实现后发赶超的一个重要原因是，政府以官产学研合作方式，对于重大产业技术难题专门成立产业技术研究机构，开展集中攻关共性和基础技术。比如，1961年成立“新技术开发事业团”公立机构特殊法人，通过拨付公共资金资助半导体企业开发。1976—1980年成立“超大规模集成电路工程研究协会”，由通产省牵头富士通、日立、三菱、日本电气、东芝五大公司和日本工业技术研究院电子综合研究所、计算机综合研究所组建。

 

美国同样坚持国家战略导向，通过构建肩负国家使命的国家实验室体系，逐步形成市场经济条件下相对分散的网络化组织方式，集重大科技发展战略、运营管理、平台载体为一体。以美国国防部实验室为例，它是探索、创新与合作生态系统中的重要一环，资金更多被用于满足作战人员需求，而不是追求私营企业利益。除这些基本职能外，国防部实验室还着手相关领域改革，涉及项目合同、伙伴关系、财务灵活性和团队发展等关键问题，其中一些做法体现了举国体制的特征。在美国国防部新型国家实验室改革实践中，从国防创新单位（DIU）到空军创新中心（AFWERX），从陆军应用实验室（AAL）到海军远征敏捷性办公室（Naval X Agility Office），正努力改变作战人员与创新者之间的关系，通过在全国范围加快建设创新中心，以确保充分遵循企业模式，更好利用商业技术。此外，美国国会还允许国防部实验室在合同和融资上提高速度和灵活性。部分国家实验室甚至获得了招聘最优秀科研人员的特权，招募流程远快于普通政府部门。

 

不难看出，各国虽然国情不同，但都围绕国家战略需求导向，充分调动各方积极性，政府所采取的改革举措也有相似之处，特别是在国立科研机构的组织运作机制上，对于寻找适合新型举国体制下科研机构改革具有一定借鉴意义。第一，应以特殊立法的形式予以明确其战略定位和机构使命，使国立科研机构能够更好承担国家目标导向的重要基础研究、社会公益性研究和关键共性技术的研发任务。第二，应有重点推进科研机构自主权改革，允许采用限期聘用管理方式吸引年轻科研人员，同时在薪酬总额和薪酬结构上适当突破。第三，进一步完善绩效评估与管理制度，评估更加侧重研究成果及价值，适当延长科研绩效评估周期（3～5 年），可采取机构自评估、同行评议与政府评估相结合的方式。

 

3 从差距短板看新型举国体制的着力点

 

当前，新型举国体制被赋予更多时代内涵，是实现高水平科技自立自强、坚持创新在我国现代化建设全局中核心地位的关键一招。与发达国家相比，我国在科技创新上还有较大差距，对关键环节、关键领域、关键产品的保障能力仍然不足，亟待集中技术攻关的任务还很多。

 

从关键环节看，主要是针对一些产业链条过长、产业分工过细的高技术行业，比如半导体产业，我国大多处于中下游环节，一旦上游断供就可能面临潜在断链的风险。从关键领域看，主要集中在电子、航空、生物技术、先进材料等方面，这事关未来国家安全，也是国家之间高技术争夺的焦点。从关键产品看，涉及类型领域更广、技术复杂程度更高，以工业关键产品为例，目前严重依赖进口的主要有高端数控机床、芯片、光刻机、操作系统、航空发动机、高端传感器等。这些方面存在的短板需要经过长期技术攻关才能突破。

 

发挥新型举国体制优势，就是要突出其鲜明的目标导向、强大的组织动员和高效的创新协同特征，重点聚焦关键环节、关键领域和关键产品，通过“五个转变”切实提升国家科技创新体系的整体效能。

 

更加注重技术引领的前瞻性。从以往的“市场换技术”“引进消化吸收再创新”的技术追赶向“技术换技术”“细分市场突破”的技术跃迁转变，以新技术革命突破构建适应不同技术创新和产业发展的政策体制框架。

 

更加注重创新体制的开放性。从计划封闭的组织动员向面向市场的协作参与转变，以关键核心技术为突破口，充分发挥市场在科技资源配置中的决定性作用。

 

更加注重创新主体的协同性。从政府主导下的产学研合作向多中心主体的创新链合作转变，围绕提升产业链现代化水平，进一步明确不同参与主体角色和功能定位。

 

更加注重创新治理方式的柔韧性。从关注各领域、各主体的条块创新向对接创新产业链转变，围绕深度融合的关键环节，凸显体制机制弹性。

 

更加注重科技创新政策的合规性。从国际规则、技术标准的追随者向参与者、引领者转变，加快推进有关领域改革和政策调整。

 

文章来源于三思派 ，作者龙海波 系国务院发展研究中心研究员、中国国际发展知识中心研究组织处处长。转自军民融合观察微信号