刘作芳：十三五背景下如何精准扶贫？

点击：  作者：刘作芳    来源：昆仑策网  发布时间:2017-01-26 10:15:03

 

 

　　（图为本文作者刘作芳同志在精准扶贫对象严绍坤家中调查）

 

　　十三五背景下如何精准扶贫

　　  ——基于盐津县脱贫攻坚实际

　　【提要】习总书记指出：“小康不小康，关键看老乡。”“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”并强调：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”“十三五”背景之下精准扶贫该如何攻坚拔寨，“不容一个人掉队”，让困难群众彻底摘掉“穷帽子”，过上好日子？笔者结合盐津县精准扶贫实际，分析了全国大背景、精准扶贫面临的困难和挑战、提出了精准扶贫措施及建议。

 

　　 “新时期扶贫开发，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”2015年6月18日，习近平总书记在贵州调研时强调，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区，要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。同年11月23日召开会议，中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确提出到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

 

　　面向第一个百年奋斗目标，这是一场必须打赢的世纪决战。因为，脱贫攻坚事关全面建成小康社会，事关增进人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安。

 

　　减贫与发展是检验经济转型、社会进步的一把标尺，了解、认识和掌握贫困化发生机理、演化特征与分布规律，是制定扶贫规划的重要依据。习近平总书记明确指出，扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。当前，全面建成小康社会任务日渐紧迫，“不容一个人掉队”的“全面建成”目标使“精准扶贫”上升为国家战略，这就迫切期待一系列“超常规”举措和政策“组合拳”取得看得见的成效。

 

　　一、“十三五”规划里的精准扶贫

 

　　“十三五”规划把扶贫开发放在重要位置，从顶层设计着手，谋划出一整套制度保障，尤其强调发挥我国的政治优势和制度优势，充分调动各级党委政府主动作为抓扶贫。相信一系列“超常规”举措、政策“组合拳”，将为经济增长带来更多利好。

 

　　当下，脱贫攻坚这一个新提法，与以前的扶贫攻坚相比仅有一字之差，但是意义重大。“脱贫攻坚”是目的导向，不仅与精准脱贫，更与全面小康强调不落下一个民族一个贫困群众紧密联系，更着眼于结果。一字之变，体现出的是党中央扶贫开发战略思想和精准扶贫的新要求，凸显了目标导向和坚定决心，为脱贫攻坚的实施指明了方向，明确了目标，指出了途径。

 

　　在此背景下，“精准”无疑抓住了当前扶贫工作的要害。扶贫是一项复杂而系统的工程。随着2020年全面建成小康社会节点地不断迫近，扶贫开发进入了攻坚拔寨、决战决胜的冲刺期，能否精准扶贫、精准脱贫，是决定能否啃下“硬骨头”，能否落实“决不让贫困现象代际传递”指示，限时打赢扶贫攻坚战，全面建成小康社会的关键。 

 

　　“精准”意味着以前“大水漫灌”、“走马观花”、“手榴弹炸跳蚤”的粗放式扶贫工作方式必须得到根本改变和扭转。精准扶贫要从实际出发，因地制宜，在解决好共性问题的基础上，瞄准贫困村、贫困户，找准“穷根”，以更加有力的措施和有效的行动，把扶贫工作扶到点上、扶到根上。

 

　　盐津县地处全国14个连片特困地区之一的乌蒙山贫困片区腹地，既是全国在云南的85个集中连片特困地区县之一，又是云南73个国家扶贫开发县之一，是乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚的主战场之一。到2014年底，全县10个乡镇中仍有6个贫困乡镇、55个贫困村、9.7万贫困人口，贫困发生率为25.35%，比全国贫困发生率的7.2％高出18.15个百分点，比全省高出9.96个百分点，和昭通市贫困发生率25.71%也相差无几。因此盐津贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深。盐津能否实现小康，是事关全市全省全国能否实现同步小康的大事情。因此，盐津的改革与发展，关键在扶贫，途径在精准。

 

　　二、精准扶贫面临的困难和挑战

 

　　当前，扶贫难度的增加和经济增长放缓是不容回避的客观现实。全国精准扶贫都面临着诸多的问题和挑战。

 

　　从贫困人口的数量看，贫困人口仍然不少。根据国家统计局的数据，截至2014年底，我国还有贫困人口7017万人。按照国务院扶贫办建档立卡数据，贫困人口还有近9000万。

 

　　从贫困人口的分布看，所剩下的都是难啃的“硬骨头”。经过多轮扶贫攻坚，目前的贫困人口大多处于深山区、石山区、高寒山区、偏远山区、自然条件恶劣、气候多变、灾害频繁、生态环境脆弱，暴雨、冰雹、霜冻、泥石流等自然灾害频发，不管采取何种扶贫方式，难度都比以往增加很多。这些地方自然条件恶劣，产业结构单一，加上资源秉赋、历史原因、区位条件以及基础设施等诸多因素的制约，使这些贫困村长期以来一直难以彻底摆脱贫困状态。

 

　　从贫困群众的诉求看，日益呈现多样化。一方面，我国扶贫开发已经步入“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”；另一方面，“与全国同步实现小康社会”的要求无疑也增加了扶贫开发难度。随着扶贫工作进入冲刺期，单纯依靠一个政策、一项举措让八九千万人脱贫已不现实。

 

　　没有贫困地区的小康，就不可能全面建成小康社会。就乌蒙山贫困片区腹地的盐津县而言，贫困成为盐津全面小康路上必跨之“栏”，必补之“短板”。全县村组公路不通的社有333个，通路不通车的社有709个，农网改造还有2802户未实施，其中不通电的农户1383户，不通自来水的农户有12750户，其中饮用水困难的农户5570户。深究下来，主要体现在以下八大方面。

 

　　（一）农村经济基础薄弱，自我发展能力差，扶贫投入不足

 

　　贫困村农业基础条件差，产业链条短。产业结构单一，科技含量低，没有可靠的支柱产业和龙头企业，产业化进程缓慢，农民增收困难。经济发展总体水平不高，一产链条断档多，投入不断加大，抗御自然风险能力弱，二产刚刚起步，经济贡献率低，三产有待开发，缺乏有竞争力的支柱产业和拳头产品，财政收入困难，扶贫资金投入不足，持续发展后劲乏力。收入层次低、总量小，持续力不强，增收缓慢的问题长期存在。收入构成中工资性收入、经营性收入和财产性收入比重结构失衡，收入稳定性差。

 

　　（二）贫困程度深，文明程度低，收入微薄

 

　　到2014年底，人均纯收入2300以下的贫困人口还有9.418万人，占全县34万农业人口的28%。人均纯收入在2000元以下的深度贫困人口还有近3万人，占农业人口的近9%，主要分布在山大沟深，山高坡陡，土地贫瘠的边远深山区，自然条件恶劣，生活条件、人居环境、医疗卫生条件差，文化落后，精神生活贫乏。这些地区通路、通水、通电、通讯、上学、就医等设施改善投资大、成本高、开发难度大，一定程度上被社会发展边缘化。致使这些地区信息闭塞、文化落后、观念保守、与外界交往沟通难，谋生发展能力低，脱贫致富无门路、无条件、无能力。

 

　　（三）观念落后，文化素质低，没有发展思路

 

　　农民群众的文化科扶素质普遍较低，人均受教育不足5年，观念陈旧，生产生活方式落后，靠自身发展难以脱贫，智力扶贫任重而道远。因此认为读书无用，种地不如外出打工，不知何为商品经济。认为农耕为本，听天由命，思想消极悲观，缺乏干事创业的信心和勇气，把希望寄于“老天爷”风调雨顺， 思想观念保守，没有能力走出深山沟，接受新事物。

 

　　（四）扶贫难度急剧加大，返贫率高

 

　　生活在基础设施薄弱无法保障的地方，扶贫成本急剧加大。这些地方返贫现象比较严重，平均返贫率在15%-25%，自我发展能力不足；政府扶贫资金利用效率不高。扶贫开发主体单一。同时由于社会保障系统薄弱和自身综合能力差等因素的制约，目前已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，缺乏起码的抵御自然灾害的能力，巩固发展的难度较大。已初步解决温饱的贫困人口，由于标准低，温饱尚不稳定，遇到自然灾害和疾病，马上就会返贫。

 

　　（五）扶贫成本高，项目资金投入与实际需求之间差距较大

 

　　精准扶贫对象主要在远离干线公路的深山区，扶贫工作量大而且辛苦，短期内扶贫效益不明显。他们生活在社会最底层，没有社会地位，得不到他人的重视、关心、支持和帮助。如果按照“缺什么、补什么”的原则，越是贫困的地区需要建设的项目越多，在国家补助的基础上，需要群众个人自筹的资金也就相对较多，但是县财政十分困难，贫困群众的生活水平较低，支持发展的配套资金和农民自我投入极为有限，需要和可能之间的矛盾特别突出。

 

　　（六）疾病、伤残、智障、胆怯、子女上学成为贫困的重要原因

 

　　盐津县农民还有少部分交不起“新合款”，享受不到“新农合”政策的优惠、减免。又远离公路、远离医院，医药费用高，生病无钱医治，大部分采取的态度是“小病拖，大病扛，扛不过去见阎王”。对于大病，即使政府补助一部份，一般家庭都承受不起，贫困家庭更是承受不起。由于远离集镇、远离学校，在寄宿制不完善的地方存在适龄儿童上学难，上中学大学更难。生活在大山里的孩子往往得不到良好的教育，从小到大就生活在与世隔绝封闭式的环境里，导致综合素质低，见识少，思想单纯，容易满足，无主见，胆小怕事，也容易上当受骗，利益受到侵害不也敢声张。有了困难不敢去找政府帮助。

 

　　（七）享受不到公共设施等社会资源

 

　　教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等方面是公民应该尽享的公共资源。但在贫困地区，对这些公共资源的享受却差别很大。公路沿线、矮山河谷、集镇附近的农户可以轻松或无偿享受水、电、路等政府投资的公共设施，可边远地区的农户要解决水、电、路的问题，即使政府补助一部份，也还需要受益农民自筹资金、投工出料，还要向已享受水、电、路等公共设施的农户支付一定的搭线费，土地占用费、青苗损失费等等，才能让你在他们的地盘上接线，极不公平。

 

　　（八）社会发展不平衡，贫富差距越来越大

 

　　边远高寒贫困地区的村民最大的愿望是能够通路、通电，迫切需要解决的是村组公路等基础设施建设，但山区山高、坡陡、岩层大，每修1公里的村组道路要投资至少也得10多万元。要解决水、电的投入也较大，一个村民小组有的只有几户或十几户人家，而且农户居住分散，远离干线公路和高压线路，单是解决通路的问题就需投资几十万元，再加上通电、通水、住房改造、培植增收产业，这样一下来一个村民小组就要投资一两百万元，户均投资10余万元，还不一定能解决稳定温饱问题。如何真正使这些贫困群众摆脱山高坡陡边远分散，不通路、不通电、不通邮、不通电话，摆脱耕作难、运输难、行路难、上学难、就医难、取妻难的困境，这才是扶真贫、真扶贫背景下，摆在我们干部面前的最大挑战和困难。

 

　　三、精准扶贫措施及建议

 

　　民之疾苦，国之要事。在2014年初，中共中央、国务院就印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。其中，明确提出了要建立精准扶贫工作机制，通过精准识别，将专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接，切实做到扶真贫、真扶贫。“十三五”规划建议明确实施脱贫攻坚工程，把脱贫作为全面建成小康社会最突出的短板和基本标志，进一步强调了脱贫攻坚在全面建成小康社会中的重要地位和重要作用。特别是会议将“推进扶贫开发”作为“十三五”规划的重点内容之一，更是让贫困地区的人们为之振奋。

 

　　顺应这一趋势，针对不同致贫原因分类施策。产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、职业技能培训、整村推进、易地搬迁、保障兜底等举措将成为扶贫开发工作的主要举措。结合盐津县情实际，就精准扶贫提出如下初浅建议:

 

　　（一）强化管理，细化监督保障    

 

　　为创新扶贫县考核机制，2014年中组部、国家扶贫办印发了《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》，全面推进扶贫县考核、约束、退出三项机制改革。国务院扶贫办会同有关部门制定了建立贫困县约束机制的文件，对贫困县必须作为、提倡作为、禁止作为等事项作出了明确规定。在退出机制上，国家扶贫办会同有关部门进行了调查研究，河北、贵州、甘肃等省份制定了贫困县退出标准、程序、奖励办法和脱贫时间表。正在编制的“十三五”规划不但强调要充分调动各级党委政府主动作为抓扶贫，还拟对行业部门的扶贫责任做出明确要求，今后行业部门扶贫工作将不再是“可有可无”的“顺手之举”，而是有一系列制度体系予以监督保障。因此基层也必须根据实际情况，因地制宜的谋划了一整套制度保障，注定投入到真扶贫、扶真贫的行列之中来。强化扶贫攻坚的管理，精细化扶贫攻坚的监督保障，做到机制先行，保障有力。

 

　　（二）扶志与扶智，双管齐下协同推进

 

　　贫困是物质的贫乏，除却环境因素外，归根结底是知识与技能的贫乏，信心与斗志的缺乏。给钱送物、修路搭桥，基建式扶贫见效虽快，然而没有贫困主体的积极参与，就像无根之木，难以为继，只能解一时之困。应该坚持开发式扶贫方针，把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用。授人以鱼，不如授人以渔。扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。

 

　　诺贝尔经济奖得主安格斯•迪顿认为，没有国家与积极活跃的公民的有效互动，就很难形成战胜全球贫困所需要的增长。精准扶贫不是强行脱贫，而是要拔除贫根。用科学的态度营造起扶贫扶志扶智的制度环境，转变一些贫困户的“等靠要”观念，才能解决“人的素质性脱贫”问题，引导民众主动参与乡村建设。说到底，扶起贫穷的人们，最终是要让他们自己站立。精准扶贫摆脱了以往社会保障制度中被动盲目投入的趋势，政府要着力于建设一个环境，培育脱贫的能力。

 

　　（三）抓实细节，精准为要  

 

　　精准识别是精准扶贫的前提。具体实施过程中，既要注重抓精准，又要区别对待，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。贫困户的确认，要结合生活生产实际不搞一刀切，也不能生搬硬套扶贫标准。我们的干部必须深入群众家中，除了解实际情况之外，还要做好人的思想工作。虽然可能困难重重，但我们必须迎难而上，这考验的就是干部的工作作风和对工作的态度。

 

　　扶贫开发贵在精准，重在精准，制胜之道在于精准。必须有明确的目标、更加有力的举措和更加的行动。这就是“六个精准、四个施策、五种渠道，十项工程”。抓好“六个精准”——扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准；把牢“四个施策”——我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策；通过“五种渠道”——通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批；实施“十项工程”—— 干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动。

 

　　贫穷是一种系统性弊病，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗，扶到点上、根上，才能让贫困群众真正得到实惠。

 

　　（四）先难后易、突出重点

 

　　攻坚拔寨，切实瞄准最贫困区域，确保最贫困的村组得到优先扶持，让最贫困群众优先受益，使扶贫项目真正体现“雪中送炭”，避免“锦上添花”。区别不同类型的贫困区域和贫困村，区别坝区和山区、区别条件相对较好的地区和特别贫困的地区，采取不同的扶贫开发工作标准和帮扶措施，在规划编制和资金、物资的投放上，突出重点，先难后易，优先扶持最贫困的村社和最需要帮扶的人群。对有一定发展基础、具备开发条件的村，要着重加大产业开发和生计建设；对发展基础差、经济落后的村，要着重抓好基础条件的改善；对因灾返贫的村，要突出防灾减灾工作；对地处偏远，基础设施难以解决的村，实施易地扶贫。

 

　　（五）因地制宜，分类指导，不搞“眉毛胡子一把抓”

 

　　贫困人口致贫原因各不相同，“家家有本难念的经”。有的读不起书，有的看不起病，有的住危房，有的没有劳动能力，有的缺乏启动资金，有的生存环境恶劣……所以不能“眉毛胡子一把抓”，而要“一把钥匙开一把锁”，精准扶贫不能一刀切，要区别对待，分类施策。

 

　　插花分散安置边远高寒特困山区特困户。这些贫困群众几乎都失去基本的生存环境条件，口粮欠缺而且自我积累能力差，全靠外出务工挣点收入。这部分适宜异地扶贫开发或插花分散安置，原居住地实施退耕还林还草，依托迁入地的资源优势，较好的地理环境和良好的基础设施条件，实现脱贫目标。对那部分不宜搬迁的农户，应帮助他们提高增加单产能力，发展种养业，解决吃饭问题，逐步增加积累，改善居住条件。对人多地少，有剩余劳动力的农户，通过政府有组织的劳务输出走出去。对基础条件较好的地方，当然也是人口密度最大的地方，所有的土地资源已承包到户，连宅基地都要靠政府征收，根本没有闲置地可以开垦用于集中安置。因此实施异地扶贫安置办法虽好，但盐津境内不适用：很难找到合适的安置地用于集中安置，同时集中异地安置了，他们离自己的土地遥远，耕种投资太大，安置地就连种几棵菜的土地都没有，生活极为不便，也没有办法给他们解决就业问题，他们的生活难以为继。针对这种情况，政府应该制定政策，采取以奖代补的形式鼓励农民自主选择安置地自行搬迁—— 部分成了城市人口后的原居住地承包的土地和所建的房屋已经闲置，可以考虑联系双方自行协商议定，用以解决安置失去生存条件的贫困人口，政府在一定范围内给予以奖代补补贴，实施插花分散安置。部分经济基础较好的，鼓励其搬迁到生产生活条件较好的地区，其自行自费搬迁后可按一定标准实行以奖代补给予补贴，实现插花分散安置。

 

　　大力改善基础设施扶持一般贫困地区。由于交通、能源、水利、通讯、教育、卫生等基础设施条件落后，又由于过度开垦，造成这些地区水土流失严重，灾害频繁的一般贫困地区，应该实施山、水、田、林、路综合治理，大力改善基础设施，治水改土，提高水利化程度，实施生态扶贫，培植增收产业，降低自然灾害的发生率，逐步消除因灾返贫率。

 

　　（六）扶贫开发和保护生态，力求相得益彰

 

　　保护生态，营建美丽乡村。对亩产量低于120公斤以下广种薄收的土地实行全部退耕还林策略，实施生态扶贫；生存条件差，无人耕种，撂荒的大量耕地和那些抛荒又无条件流转的土地，要按照退耕还林要求实行造林和补贴；对封山育林的“天保工程”应制定相关的补助标准，给予农户育林补贴；公路不通，农民养的肥猪等农用物资运不进，农产品运不出，增产不增收。很多木材、果蔬腐烂在山里。修公路就要占用山下农户的土地，土地使用协商难度大，可以尝试公路建成后两旁种树，实行退耕还林补助，解决失地农民的补偿。

 

　　（七）加强社会事业建设，共享公共资源

 

　　深入推进基本公共服务均等化。统筹发展各类教育，妥善解决贫困群体子女上学和留守儿童教育管理问题；完善公共卫生、文化、科技和社会保障等服务体系，提高社会保障水平。坚持教育优先发展，促进教育公平。加强医疗卫生服务，提高人民健康水平。加快发展文化事业和文化产业，满足人民群众文化需求。

 

　　在寄宿制不完善的村要着力解决上学距离远、无幼儿园、不通路、无校车等问题，确保适龄儿童能上学、上好学。切实解决离乡村卫生院（室）远，又无赤脚医生、无救护车、无担架，留守老人、小孩生病后无法就地就近及时医治等的问题：加强乡村医生职业培训，配备救护车，安排乡村医生下乡出诊，定期对留守老人、小孩和孕妇进行体检，保障贫困弱势群体生病后能就地就近及时医治。加大公共文化设施建设，把发展公益性文化事业作为保障人民文化权益的主要途径，推动乡村文化的发展繁荣，满足乡村民众的精神需求。

 

　　（八）动员多元主体，伸出援手助力扶贫

 

　　坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。众人拾柴火焰高，我国已将每年的10月17日设为“扶贫日”，目的在于最广泛地动员社会力量投入扶贫济困工作。目前，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量互为支撑，拓展着全新的扶贫格局。从各方“单打独斗”到整合资源“握拳出击”，这也是精准扶贫思维的重要体现。从各地实践看，在吃透当地情况的基础上，搞对症下药、靶向治疗，成效会更加明显。精准扶贫的思路动员我国民营企业、社会组织和公民个人广泛参与到扶贫的行列中来，开创多维联动的社会扶贫新格局，真正反映民情民心，将脱贫致富带入到寻常生活中。

 

　　全面建成小康，时间紧迫，任务艰巨。到2020年能否如期脱贫，关键之处还在精准，坚持精准扶贫、精准脱贫，找准“好路子”，汇聚“金点子”，摘掉“穷帽子”，重点在于众志成城，攻坚拔寨，啃下脱贫攻坚“硬骨头”，只有这样才能让困难群众摘掉贫困“帽子”，真正过上好日子。

 

　　（作者系中共云南盐津县委党校高级讲师；【原创】来源：昆仑策网）

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