美智库重磅发布!《优化对关键和新兴技术的出口控制：半导体、量子技术、人工智能和生物技术》

 

 

编者按：2023年5月31日，美国智库国际战略研究中心（CSIS）发布《优化半导体、量子技术、人工智能和生物技术等新兴关键技术的出口管制》研究报告，指出在新的国内外形势下，为保持美国的技术优势，应对中美竞争，美国应调整战略技术框架，重新界定出口管制技术领域，厘清出口管制政策的风险与成本。元战略摘编重要内容，探讨美国新兴技术出口管制的相关问题。

 

一、背景

 

回溯美国的出口管制历史，最早可追溯到冷战时期。当年，美国颁布《出口管制法》，主要是为了保护国内经济、促进美国外交政策利益，以及控制敏感技术出口以维护国家安全。换句话说，就是美国及其北大西洋公约组织的盟国希望防止苏联获得有利于其军事的关键军民两用技术。为此，美国及其盟国建立了出口许可证制度，管控敏感物品的出口，如有必要，可以在出发地对这些物品进行拦截和检查。苏联解体后的30年间，美国已过渡到主要基于最终用户分析的管制制度，美国商务部工业与安全局（BIS）签发出口许可证，其中包括一些条件，例如可能只允许从事特定活动的特定用户使用出口物品。此外，2018年，美国国会以《2018年出口控制改革法案》取代了早已失效的《出口管理法》并更新了该法，使其更符合冷战后的情况。

 

CSIS研究员指出，管制不力会刺激美国对手的技术进步并助长其技术扩散，还会削弱美国政府深入了解国内生产的技术的目的地和最终用途的能力。因此，美国政府有必要重新评估其现行的出口管制制度，并考虑如何在不扼杀美国下一代尖端技术创新的前提下更有效地加强管制。本报告使用贸易视角来评估地缘战略竞争以及美国的军事优势，评估了最佳出口管制政策，试图重新构想在当前构成最大挑战的新兴技术特别敏感领域的出口管制方法。报告对量子计算、人工智能、半导体、生物技术和无形产品进行了评估，以确定是否有必要采取额外的管制措施——如果有必要，这些管制措施会带来怎样的经济成本。

 

二、出口管制政策

 

（一）瓦森纳协定

 

《瓦森纳协定》是世界上最大的多边出口管制制度，由42个国家签署同意。该协定的军民两用产品清单包括以下类别：特殊材料和相关设备；材料加工；电子；计算机；电信；信息安全；传感器和激光器；导航和航空电子设备；海洋；以及航空航天和火箭推进。其中包括对网络战软件、亚轨道航空航天飞行器、光刻设备和技术、混合机床等新兴技术以及数字调查工具和可侦测数字犯罪的法医系统等一系列其他技术的控制。在这一过程中，成员国还大幅放松了一些管制，例如对嵌入加密技术的商业组件的管制。

 

（二）商务管制清单

 

《商务管制清单》的存在有助于界定美国及其国际合作伙伴认为对国家安全至关重要的物品。《商务管制清单》包括大约3100种符合《出口管理条例》（EAR）的物品，分为10大类：核材料、设施和设备；材料、化学品、微生物和毒素；材料加工；电子产品；计算机；电信和信息安全；传感器和激光器；导航和航空电子设备；海洋；航空航天和推进。简而言之，《商务管制清单》包括《瓦森纳协定》两用清单上的物品，但超出了该清单的范围。

 

（三）美国外国投资委员会指南

 

2022年9月15日，拜登总统签署了一项行政命令——“确保美国外国投资委员会对不断变化的国家安全风险进行强有力的考虑”，指示财政部美国外国投资委员会（CFIUS）考虑不断变化的风险和安全因素。该行政命令包括一份新部门和新技术清单，不仅要考虑国防工业内的投资，还要考虑国防以外的投资。根据总统的正式文件，委员会应酌情考虑所涵盖的交易对国防工业基地内外的供应链韧性和安全性的影响，包括对国家安全至关重要的制造能力、服务、关键矿产资源或技术，其中包括：微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源（如电池储存和氢气）、气候适应技术、关键材料（如锂和稀土元素）、微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源（如电池存储和氢）、气候适应技术、关键材料（如锂和稀土元素）、对粮食安全有影响的农业产业基地要素，这份清单强调了政府认为对国家安全至关重要的几个领域，从量子计算、生物技术到人工智能，不一而足。

 

三、关键技术的出口管制分析

 

（一）量子技术

 

量子技术已成为国家安全考虑的重点。2022年2月，美国白宫的《关键和新兴技术清单更新》将量子技术分为以下五类：量子计算；量子计算材料、同位素和量子设备制造技术；后量子密码学；量子传感；量子网络。2022年5月，拜登政府发布了《关于促进美国在量子计算领域的领导地位同时降低脆弱密码系统风险的国家安全备忘录》，这份文件概述了拜登政府的量子计算战略。根据这份文件，促进美国在量子技术领域的领导地位并降低某些相关风险，还将依赖于政府对量子的保护：“保护机制将各不相同，但可能包括反间谍措施、目标明确的出口管制，以及教育产业界和学术界认识网络犯罪和知识产权盗窃威胁的活动”。

 

量子技术领域的共识是，实施管制主要会限制创新，现在并不是实施新管制的合适时机。人才争夺应是决策者首先要关注的领域之一。促进新兴产业发展的重要一步是培养人才，主要是通过放宽该行业的移民限制。例如，在俄罗斯入侵乌克兰之后，俄罗斯量子科学家到西欧国家寻求避难，但由于担心违反制裁和出口管制而在边境被拒之门外。出口管制和制裁可能带来的这一意外后果直接违背了长期战略目标，突出表明需要在可能的情况下建立灵活性，同时增加对高科技部门的教育支持。

 

（二）半导体

 

半导体是最关键的国家安全技术之一，也是民用经济的重要组成部分。从广义上讲，半导体供应链主要集中在：美国、中国、韩国、日本和欧洲。供应链的关键节点包括电子设计自动化（EDA）和核心知识产权；制造设备；晶圆制造；以及组装、测试和封装。美国在研发密集型活动（如EDA和IP、制造设备和芯片设计）方面处于领先地位。日本和欧洲也是这些领域的主要参与者。组装、测试和封装（ATP）能力则主要集中在中国。

 

美国国家安全顾问杰克·沙利文宣布，美国将改变对中国的出口管制方式。美国现在将不再试图保持优势，而是努力“尽可能保持领先优势”，美国的出口管制措施也将不再是预防性措施，而是“以稳健、持久和全面的方式实施”。新的管制措施不是一个移动的目标，允许中国在美国技术进步的同时获得老一代技术，从而在美国保持领先地位的同时使中国落后于美国，而是要建立一个静态的上限，使中国半导体能力的发展无法超过这个上限。除了出口管制，美国战略的一部分是《芯片与科学法案》，其中包括设置“防护栏”：限制立法资金支持可能对美国国家安全构成威胁的企业。

 

（三）人工智能

 

2020年美国《国家人工智能倡议法案》将人工智能定义为“基于机器的系统，能够针对人类定义的一组给定目标，做出预测、建议或决策，影响真实或虚拟环境”。人工智能系统可分为狭义人工智能、通用人工智能和超级人工智能。狭义人工智能系统仅限于执行经过训练的任务，通用人工智能系统也可以执行没有经过专门训练的任务。而超级人工智能则在执行大多数任务时，具有超越人类认知水平的额外能力。除了这三类以安全为重点的人工智能外，生成式人工智能也可视为一个独立的类别。最近，由于ChatGPT和类似工具的扩散，生成式人工智能受到了高度关注。人工智能之所以值得控制，是因为它对国家安全构成了明显的威胁。狭义人工智能已经带来了重大的军事进步，这种信息可能被用来欺骗关键决策者，并扩大潜在国家安全威胁的影响。

 

迄今为止，对人工智能能力的出口管制绝大多数集中在实现高级人工智能的硬件组件上，尽管这种做法并不全面。鉴于控制这种不断发展的技术错综复杂，为其定制控制措施至关重要。由于人工智能的语言模型通常是公开的，因此考虑对数据（在人工智能供应链中起输入作用）进行分类控制更为实际。正如CSIS此前所言，美国商务部工业与安全局应考虑针对为人工智能系统提供支持的两用数据流制定新的出口控制规则。

 

（四）生物技术

 

生物技术的进步使研究人员能够创造新的服务和产品，为经济增长提供了机会，与生物技术和生物制造相关的经济活动被称为“生物经济”。2018年，美国政府通过了《外国投资风险审查现代化法案》，将外国投资委员会的审查范围扩大到生物技术领域。此外，为了刺激美国对生物技术的投资，美国总统拜登于2022年9月签署了一项行政命令，题为“推进生物技术和生物制造创新，促进美国生物经济的可持续发展、安全和保障”，强调政府将生物技术提升为关系到美国国家安全的关键领域。

 

随着越来越认识到生物技术是未来的关键产业，人们也越来越担心生物技术作为武器的扩散会对国家安全构成严重威胁。从双重用途的角度监管生物经济完全符合出口管制的要求。由于并非所有基因数据都一样，因此生物经济中的数据处理范围必须足够狭窄。CSIS研究员建议美国商务部工业与安全局应实施一项新规则，要求个人敏感生物数据的出口商为具有国家安全影响的数据流获取出口许可证。

 

（五）无形商品

 

CSIS研究员指出，尽管出口管制和技术清单中涵盖的许多两用物品本身具有非物理性，但它们往往缺乏对无形物品及其投入的管制考虑。无形商品可以包括日常用品，如数字音乐文件或不可篡改的代币；另一方面，它们也可以包括人工智能软件，这些软件可以跟踪人们的行动，指导先进武器系统，并构建可以左右选民的算法。

 

新的无形商品管制制度的设计远非完美，需要做大量的工作，以确保它既足够精准，又不会出现反效果的漏洞。CSIS研究员建议，工业与安全局设计一个公式来确定哪些公司需要敏感数据出口许可证。CSIS研究员指出，随着全球经济继续从模拟经济向数字经济转变，各国必须制定一种新的模式，超越传统的出口管制，为无形商品监管制定新的分类标准。这种新方法应更明确地划分出哪些类型的敏感无形商品需要受到哪些类型的管制。

 

四、建议

 

基于上述案例研究，为了帮助美国及其技术民主盟友赢得先机，CSIS提出了以下建议：

 

1.通过确保政府支持的连贯性、充分性和迭代性，帮助国内工业和联盟经济体在竞争中“跑得更快”。政府可以通过放宽移民限制以吸引人才，以及提供财政激励措施以降低成本并鼓励新兴产业承担风险来实现这一目标。

 

2.创建一个新的数据出口类别。明确指定数据为商品，将其视为投入，并要求某些数据类别的出口商申请出口许可证。制定一项政策，规定批量个人数据出口必须满足额外的出口控制许可要求，这将恢复美国在当前谈判中的信誉，也将推进美国的国家安全目标。反过来，这项政策将创建一个知情同意机制，更好地提醒美国公民注意其数据的使用，为与外国实体共享个人数据提供一个更加民主的选择形式。

 

3.对新兴技术，尤其是量子技术，保持相对较轻或灵活的控制。因为过度控制产业会抑制增长和创新。避免制定会进一步孤立新生量子技术部门的政策，以免它们最终成为下一代技术生态系统的接收端，这符合盟国经济体的既得利益。

 

4.通过将与私营部门的交流制度化，增加知识库。美国商务部工业与安全局应与其他政府机构和联盟经济体合作，将私营部门在新兴关键技术方面的知识转让制度化。尽管技术咨询委员会已经在协助政策制定，但针对国家安全关键技术（如量子技术）成立有针对性的工作组，可以为特定行业提供额外的平台，让政府了解行业关切和新技术发展。

 

5.增加对美国商务部工业与安全局的资金投入，并确保其继续隶属于商务部。CSIS曾多次撰文指出，为工业与安全局提供额外资金是国家安全领域投资回报最好的方式之一。

 

来源：国际战略研究中心官网

编译： Allen Wang

转自：元战略