文/叶兴庆
2015年中央一号文件明确提出，要推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见；健全农村产权保护法律制度，抓紧研究起草农村集体经济组织条例。这是新世纪以来聚焦“三农”工作的12个中央一号文件中，关于农村集体产权制度改革最全面系统的部署。在全面深化改革的关键之年，突出强调推进农村集体产权制度改革，有其深刻寓意；在涉及农村集体产权制度的部分具体改革方案已经公布实行的情况下，仍然要求对农村集体产权制度改革进行顶层设计和整体谋划，有其深远考虑。对个中寓意和考虑，仅从文件的具体条文难以明了，必须站在方法论的高度才能洞悉。
从增强农村改革协调性的角度理解推进农村集体产权制度改革的必要性
党的十八届三中全会《决定》提出的336项改革举措中，涉及农业农村的大约有50项，包括放宽农村集体经营性建设用地入市限制、扩大土地承包经营权权能、改革完善农村宅基地制度、推进农民住房财产权流转、赋予农民对集体资产股份更大权能、建立农村产权流转交易市场、完善集体林权制度、推行水权交易制度等。党的十八届四中全会《决定》明确要求加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，部署了创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度、加强对集体资产所有权和经营权的保护，制定和完善土地管理、农业等方面法律法规的法治建设任务。最近一个时期，《引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等改革方案陆续公布。
按照目前的改革工作部署，这些改革举措的方案制定和实施分别由各业务主管部门牵头负责。这有利于发挥业务部门熟悉体制沿革、了解具体情况、便于利用前期工作基础的优势。但也必须看到，这些体制改革和法治建设任务，相互之间存在紧密联系，会遇到需要解决的共性问题。如果找准牵一发而动全身的牛鼻子，做好顶层设计，就可以避免改革的碎片化，增强改革的整体性、系统性、协同性，从而提高改革效率。农村集体产权制度改革正是这样的一个牛鼻子。
例如，实现赋予农民更多财产权利的改革目标，需要扩大农民对集体资产股份、承包地、宅基地、住房等的处置权，流转交易的对象范围势必要突破原来的集体经济组织边界。虽然在“三权分置”的掩护下，赋予承包经营权抵押、担保、入股权能，抵押、担保、入股的客体是经营权，不至于导致承包权流向外部人员，但承包权的退出和继承问题并未得到解决，未来仍存在流向外部人员的可能性。推进农民住房财产权抵押、担保、转让，在房地不可分离、受让人范围扩大到本集体以外人员的情况下，势必导致宅基地使用权一并流向外部人员。赋予农民对集体资产股份有偿退出、抵押、担保、继承权，使外部人员持有集体资产股份的几率大大提高。同时，由于土地承包关系长久不变和“生不增、死不减”，以及一些地方在股份合作制改革中实行股权固化和“进不增、出不减”，新增成员不再自动拥有对集体资产的各项权能。集体所有制的核心特征是成员权，即取得成员资格的人天然拥有对集体资产的各项权能，只有本集体成员才能获得土地承包权、宅基地使用权等权利。落实党的十八届三中全会《决定》部署的上述农村改革任务，势必使成员权的内涵发生深刻变化。这要求我们从历史上讲清楚农村集体所有制的来龙去脉、实践发展的主要线索，从理论上说透彻农村集体所有制的基本特征和存在逻辑，从法理上辨明白农村集体资产的权利主体与行使主体，从而对集体所有制下的产权体系进行重构。
从某种程度上讲，2015年中央一号文件部署的农村集体产权制度改革是“纲”，党的十八届三中全会《决定》部署的有关赋予农民更多财产权利的各项具体改革是“目”，“纲”举才能“目”张。
推进农村集体产权制度改革需要回答三个关键问题
农村集体产权制度改革并不是新鲜事。改革开放以来，实行家庭承包经营，实现了土地所有权和承包经营权的分离；推行乡镇企业改制，建立起现代企业制度；推行股份合作制改革，把集体资产折股量化到集体成员，实行按股分红；推行集体林权制度改革，把林木所有权和林地承包经营权落实到户；一些地方还实行了小型农田水利产权制度改革。但这并不意味着我们对农村集体产权制度的认识有多么深刻。改革越往前走，需要回答的理论、法律、政策、实践问题越是复杂。其中，最为关键的是三个问题。
第一，集体产权归谁所有。根据《宪法》第六条规定，集体所有制是我国两大公有制形式之一。但长期以来关于农村集体资产归谁所有、集体所有权的权利主体究竟是谁，一直没有一个明确、统一的说法。《宪法》第六条使用的是“劳动群众集体所有”，《民法通则》第七十四条使用的是“劳动群众集体所有”“村农民集体所有”和“集体经济组织所有”，《土地管理法》第八条使用的是“农民集体所有”，《物权法》第五十九条使用的是“成员集体所有”。由此可见，在集体产权的权利主体上，按时间顺序，先后有“劳动群众集体所有”“农民集体所有”“集体经济组织所有”和“成员集体所有”等四种不同表述。我们主张沿着《物权法》的思路界定集体产权的权利主体，明确规定集体产权属于成员集体所有，而不是集体经济组织或村民委员会所有，更不是村干部所有。
第二，集体产权归谁支配。由谁代表“成员集体”来支配集体产权、集体所有权的行使主体是谁，也是长期以来没有理清的一个关键问题。根据《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第十条、《农村土地承包法》第十二条和《物权法》第六十条的规定，村（组）集体经济组织或者村民委员会（村民小组）都可以经营、管理土地等集体资产。根据《村民委员会组织法》第八条规定，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。我们认为，尽管集体成员与自治成员的成员权取得方式有本质区别，但在农村人口不流动的情形下，是由村（组）集体经济组织还是由村民委员会（村民小组）支配集体资产，并没有本质区别。随着农村人口流动现象增多，一些地方，特别是城郊农村，集体成员与自治成员的重合度逐步下降，继续由村民委员会行使集体资产的支配权，容易导致对集体经济组织成员财产权利的侵犯。在这些地方，有必要尽快建立集体经济组织，由其代表“成员集体”行使对集体资产的支配权利。
第三，集体产权归谁用益。成员权制度是农村集体所有制区别于全民所有制、城镇集体所有制的重要方面，也是农村集体所有制区别于共有、合有、总有等团体所有制的重要方面。进一步健全成员权制度，明确界定什么人有权成为集体成员、集体成员具有什么权利，是推进农村集体产权制度改革最基础、最重要的一项工作，也是最容易引起纠纷的一项工作。虽然《物权法》已经有成员权制度的萌芽，但成员权的内涵需要具体化，“成员集体所有”的法律性质和内涵需要进一步明确，成员资格认定的具体标准需要作出法律规定，集体经济组织成员权利与村民自治权利的关系有待厘清。一些地方提出，集体资产股份应“量化到人、确权到户”，以家庭为单位实行股权固化和“增人不增股、减人不减股”，这种做法的利弊究竟如何权衡？实行土地承包关系长久不变和“生不增、死不减”，特别是一旦外部人员通过行使抵押权、继承权等途径获得原先只有集体成员才能取得的宅基地使用权、集体资产股权，将对成员权制度、进而对农村集体所有制和农村社会治理体制带来怎样的影响？这些问题都需要回答清楚。
推进农村集体产权制度改革需要采取差异化战略
农村集体产权制度改革涉及我国基本经济制度和农村基本经营制度，涉及经济、法律和社会的方方面面，涉及不同主体的利益诉求，问题十分复杂。不能齐步走、一刀切，必须区别不同情况分类推进。
第一，国家、集体、成员利益统筹兼顾。推进农村集体产权制度改革，核心是要在国家、集体与成员之间合理分割集体资产的产权。在国家与集体之间，重点是按照规划和用途管制的要求，赋予农村集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场的权能；改革征地制度，缩小征地范围，赋予农村集体更大的土地发展权。在集体与成员之间，重点是赋予成员对承包地更完整的权能、对集体资产股份更大的权能、对宅基地和住房财产权更充分的权能。推进这些领域的确权赋能，涉及国家、集体、农民之间利益关系的深刻调整。比如，集体经营性建设用地入市产生的增值收益，如何在国家与集体之间分配，需要有各方能够接受的解决方案。又如，实行承包地“三权分置”后，所有权如何体现、承包权如何稳定、经营权如何放活，需要清晰界定各自的权利边界。再如，在宅基地长期持有和住房流转交易中，集体所有权如何体现，也需要有个说法。
第二，资源性、公益性、经营性资产分类推进。农村集体资产类型多样，包括土地等资源性资产、学校等公益性资产、厂房等经营性资产。各类集体资产产权制度改革进展不一、要求各异，必须分类推进。由于土地不能实行私人所有，各类集体土地的产权制度改革重在寻找更有效的集体所有制实现形式，在国家、集体、成员之间重新分割占有、使用、收益、处分权能。对公益性资产，重点是探索有利于降低运行成本、提高服务效能的管理模式。经营性资产的可变现、可分割、可交易性更高，可以实行灵活多样的改制模式，对物业、集体经营性建设用地使用权等以租赁经营为主、收益稳定而透明的集体资产，可实行股份合作制改革，在维持集体统一经营与明晰成员权利之间达成新的平衡；对征地补偿费等现金资产，可以直接分配给集体成员。
第三，一般农区、城郊地区、城市化地区各有侧重。各地农村发展不平衡，有些地方除土地外没有其他集体资产、土地增值空间很小，有些地方经营性资产较多、土地增值潜力较大，必须因地制宜推进农村集体产权制度改革。一般农区主要是对各类土地资产和农民住房财产进行确权登记颁证，完善承包地经营权流转制度，建立集体成员认定制度。城郊地区集体资产产权制度改革任务较重，既要对经营性资产进行全面清产核资、折股量化到人，也要对各类土地资产进行改革，而且土地产权制度改革的侧重点也有别于一般农区。在土地已全部城市化、集体成员已全部市民化、社区公共产品已全部由政府承担，集体成员对集体资产管理意见较大、问题较多的城市化地区，集体所有制的存在逻辑不复存在，改革的尺度可以更大些。
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员
文章来源：《中国发展观察》2015年第2期
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