武大教授质问：谁在强行切断农民工的退路，唯恐天下不乱？

 

 

【导读】：每逢春节，中国大地上流动性最大的群体——进城务工农民都会成为舆论焦点。近年来，这个平时并不显眼又被动沉默的群体，本身正发生巨大变化。那么，进城务工农民的群体面貌是怎样的？他们又有着怎样的利益诉求，面临怎样的问题？

 

本文以2020年《农民工监测调查报告》和相关政策梳理为基础，对当代进城务工农民的特征和现状作了全面描摹：（1）总规模不断扩大（约2.8亿），主要从中西部流入东部沿海；（2）就业从二产向三产转型，其内部分化为上（最多1%）、中（约20%）、下（近80%）三种类型；（3）务工收入快速增长，构成农民家庭收入增长大头；（4）快速流向城镇，就近县域城镇化是主要方式。但新生代进城务工农民（占比49.4%）受教育水平较高，更倾向于在东部地区及大中城市务工及定居。

 

作者指出，诸多经验表明，大规模人口流动和城镇化造成社会结构剧烈分化，容易带来社会动荡。但中国进城务工潮并未造成政治社会稳定问题，因为进城务工农民的诉求主要是经济性、社会性的而不是政治性的，主要包括：获得平等就业机会和工资权益保障、解决平等分享城镇公共服务的身份问题、稳定农村土地制度以保障生计安全等。但当前进城务工农民也面临现实困境：新生代陷入过快城镇化带来的“透支”困境；老一代的劳动权利遭遇新型制度排斥；一些地方的激进城镇化损害他们的返乡退路。作者强调，在快速城镇化背景下，进城务工农民受失业影响变得日益脆弱，而一些地方强行推动“农民进城上楼”，人为阻断农民返乡退路，到时候政府很难兜底，那么千万失业又失地的农民可能会成为动荡的社会基础，这是中国现代化之殇。因此，在推进城镇化的同时，做好可逆城镇化的制度设计，保证务工农民在城镇化中“有进有退”，仍应是较长时期的主要政策目标。

 

本文原载《文化纵横》2022年第4期，原题为《有进有退：中国城镇化进程中的农民工》，仅代表作者观点，供读者参考。

 

夏柱智｜有进有退：中国城镇化进程中的农民工

 

农民工是中国工业化、现代化进程中特有的经济社会现象，是一个亦工亦农、具有过渡性的新阶层。1984年，中国社会科学院《社会学通讯》首次出现“农民工”一词。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》对农民工的内涵和特征有比较完整的界定：“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。”

 

改革开放以来，农民工群体不断增长，构成了农村人口流动的主要方式，为我国经济快速发展做出了巨大贡献，同时也在分享经济发展成果，促进了社会结构转型。国外经验表明，大规模人口流动和城镇化进程造成社会阶级阶层剧烈分化，容易带来社会失序和政治动荡。20世纪90年代以来，随着民工潮兴起，学界及政策部门也非常担心流动农民工对城市秩序的冲击，事实上经历过多次大规模失业，包括在2008年和2020年两次数千万农民工失业，但并未造成政治社会稳定问题。同时，近年我国城镇化也出现新情况，农民工正在快速流入城镇，其生产生活方式正在改变。从现在到2035年的全面建设社会主义现代化的阶段，国家如何保持渐进的、弹性的城镇化政策，回应农民工诉求，促进农民工在城镇化进程中“有进有退”仍然是主要政策目标。

 

中国农民工的群体特征

 

经过四十多年的改革开放，农民工群体形成了一些相对稳定的整体特征。同时农民工内部经历了很大的分化，不再是一个同质化的整体，快速城镇化改变了农民工的面貌。下面从四个方面描述农民工群体的状况。

 

（一）总规模不断扩大，主要流入东部沿海发达地区

 

2020年《农民工监测调查报告》（以下简称《调查报告》）显示农民工总规模达到28560万人。其中，外出农民工16959万人。外出农民工中，省内就业的9907万人，跨省流动农民工7052万人。从农民工规模来看，2000年至今，只有2020年的农民工规模比上年减少517万人，其余年份一直在增长，而这主要是疫情影响造成的。从过去的农民工规模增长趋势来看，波动只是短期的，农村劳动力依然在绝对量上过剩，农民工还有很大的增长潜力。

 

农民工的起源和乡镇企业发展有关，乡镇企业发展主要集中于东部沿海农村地区，当地劳动力很快就实现充分转移。1992年，乡镇企业吸纳劳动力10581万人，比1978年增加了7754.4万人，占当时农村劳动力总数的24.2%。2000年，中国加入WTO成为“世界工厂”，推动中西部农村劳动力大规模务工。有研究显示，1989年，农村外出务工劳动力从改革开放初期的不到200万人迅速增加到3000万人。1992年邓小平南方谈话之后我国经济发展进入了新一轮增长期，1993年全国外出农民工达到6200万人，其中跨省流动的约2200万人。90年代末增长放缓。进入新世纪，国家积极引导农村劳动力务工，农民工规模一直增长。

 

农民工流出地主要是中西部地区。仅以跨省流动的比例来看，《调查报告》显示东部地区农民工跨省流动比例为15.5%，中西部地区（包括中部地区、西部地区和东北地区）达51.3%，跨省农民工规模最大的几个省份是四川、河南、安徽、湖北和江西。农民工流入地主要集中在沿海发达地区和大城市。《调查报告》显示东部地区吸纳农民工为15132万人，其中长三角、珠三角、京津冀三大城市群吸纳了大多数，总数为11478万人，占75.9%，占农民工总量的40.2%。“七普”数据同样反映出包括农民工在内的人口流动方向。2020年末流动人口规模约为3.76亿人，比2010年的规模增加69.73%。流动模式以乡—城流动、以向东部地区流动为主，其中乡—城流动人口规模达2.49亿人，占全部流动人口的66.26%；跨省流动人口中有9181万人流入东部地区，占所有跨省流动人口的73.5%。

 

（二）就业从二产向三产转型，同时伴随阶层分化

 

近年来农民工就业一个主要的发展趋势是从二产向三产转型。在农民工规模不断增长、农民工职业分化的过程中，农民工本身也在经历内部阶层的分化。

 

《调查报告》指出，农民工从事第二产业的比例，从2013年的56.8%下降到2020年的48.1%，其中从事制造业的农民工占比为27.3%，从事建筑业的农民工占比为18.3%；而从事第三产业的比例，从2013年的42.6%增长到2020年的51.5%，其中从事批发和零售业的农民工比重为12.2%，从事住宿餐饮业的农民工比重均为6.5%。农民工就业总体上处于中低端，从收入来看，农民工月均收入4072元，最高是交通运输仓储邮政业，月均收入为4814元，其次是建筑业，月均收入为4699元，最低是住宿餐饮业，月均收入仅为3358元。农民工就业方式以受雇就业为主，同时自营就业比例也超过了10%，主要表现形式是个体工商户。2013年《调查报告》显示，83.5%的农民工为受雇就业，16.5%的农民工为自营就业，2016年《调查报告》显示受雇就业农民工所占比重为83%。另一种新的就业趋势是“灵活就业”，不同于传统的受雇或自营就业。新兴业态中，农民工在外卖、快递等服务业就业比例很大，具有很强的非正规就业特征，他们的就业、收入和劳动保护成为了新问题。

 

在市场经济发展中，农民工职业分化还日益表现在纵向的社会分层方面。实地调查发现，农民工在市场经济过程中，和其他群体一样经历了巨大的分化。上层农民工是精英农民工，占农民工的比例最多1%。精英农民工从事中等规模以上的经商，年收入几十万元以上。他们的身份尽管是农民工，实际的社会阶层已经相当于“私营企业主”。中层农民工比例也不大，约占20%。他们从事小规模的经商，或从事非体力的技术或管理工作，年收入10万元以上，收入和社会地位相当于城市白领。比较典型的是受过高等教育的农民工群体和东部沿海发达地区本地的“新生代农民工”，他们的收入较高，在中小城市能通过贷款负担商品房，在城镇带着家人一起生活。下层农民工就是普通农民工，主要从事体力、半体力的、低技术的工作，收入不高，年收入在2万~10万元之间，占比近80%。他们在劳动力市场上缺乏竞争优势，主要是学历、工作技能等人力资本缺乏，如《调查报告》显示，大多数农民工是初中及以下学历，从全国来看，2020年初中及以下学历的农民工占比是71.1%。他们进城安居的能力有限，还需要依靠农村农业资源增加家庭收入及作为进城失败的退路。

 

（三）务工收入快速增长，是农民家庭收入增长主要方式

 

通过务工获得家庭收入增长是农村劳动力流动的根本动力。到20世纪90年代中期，我国人均耕地面积已经下降到不足1.2亩，仅为1952年的42%，农民依靠农业难以过上小康生活。市场经济条件下，只有外出务工，农民家庭才有能力应对越来越大的支出压力，保住体面而有尊严的生活方式。虽然农民工收入相比城市居民差距很大，然而相对于从事传统农业的收入，还是较高的。而且经济发展带动农民工收入不断增长，《调查报告》显示，2020年农民工月均收入4072元，相对于2009年的月均1417元的收入增长了约3倍。

 

非农就业很早就是农民收入增长的主要来源。随着中国经济发展，农业GDP比重持续降低，进一步影响到农民家庭经营性收入的增长。到2000年左右，农民收入增长的源泉发生了本质变动，农民收入增长由过去主要靠家庭经营性收入转变为主要依赖劳动报酬性收入。农业的就业吸纳作用表现为“就业弹性”，成为农村剩余劳动力的“蓄水池”。2020年的全国住户调查数据显示，农村居民家庭的人居可支配收入为17131.5元，直接来源于家庭农业经营的收入仅占23.2%。其中传统农业经营净收入所占比重为16.9%，种植粮食作物的净收入比重更低。

 

务工构成了农村小康社会建成的主要经济基础。中国区域差异很大，城乡收入水平不同，不同区域的收入水平不同，但都能达到小康社会的基本生活水平。中西部农民在沿海发达地区和大城市务工赚钱，并不在那里生活，而是拿回家乡，构成其中等水平生活的经济基础。随着经济进一步发展，劳动力供给更加偏紧，农民工收入还会不断提高。按照当前农民工月均约4000元的收入，一个普通家庭两个农民工，一年的务工收入可达近10万元。这一收入可以用于农村建房、县城购房，用于供孩子读书、支持孩子结婚与买车，这是过去农民不曾享有的生活水平。农民工家庭一般还有务农收入，还有自给自足的经济成分，在城市商品房价格高企的今天，这降低了农民家庭过上小康生活的成本。

 

（四）快速流向城镇，就近县域城镇化是主要方式

 

城镇化是国家现代化的重要标志。2000年中国城镇化率为36.1%，2020年“七普”数据显示，我国常住人口城镇化率已接近64%，城镇常住人口从2000年的4.56亿人增长到2020年的9.02亿人。我国城镇化率的迅速增长，大规模的“民工潮”做出了主要贡献。相对于老一代农民工，新一代农民工融入城镇的意愿更强烈。2020年新生代农民工占比为49.4%，他们受教育水平较高，更为适应城镇化的生活，外出就业特征明显，主要集中在东部地区及大中城市务工。

 

在农民工的城镇化模式中，占大多数的城镇化目的地是家乡县城而非务工所在地，可称之为“就近县域城镇化”。从时间来看，在中部农村，近10年来农民工务工逻辑明显转变，东部发达地区农村还要早10年以上。据有关数据，2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人，其中1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右。县城及县级市城区人口占全国城镇化常住人口的近30%。显而易见，以县城为载体的城镇化和以大中城市为载体的城镇化，存在显著差异。能在大中城市就业和定居的转移人口主要来源于大中专毕业生，但县城的城镇化主要转移人口是本地农民和农民工。由于大中城市的城镇化有产业支撑，且人口素质较高，城市配套服务也比较完善，其城市化的质量比较高。以县城为载体的城镇化，则很大程度上是公共服务驱动的城镇化，主要是较好的教育资源，农民工主动或被动在县城买房。在就业上，多数农民工仍然要到沿海或大中城市务工，获得较高收入，老年农民则要在农村务农，实现自主养老。因此，相当部分县城的城镇化质量其实并不高，属于“半城镇化”或“未完成的城镇化”。

 

2020年的《调查报告》并未报告农民工城镇化的目的地状况，只报告“进城农民工对所在城市的归属感提高”,“城市规模越大，农民工对所在城市的归属感越弱，对城市生活的适应难度越大”。这表明农民工很难在大城市体面地定居下来。实地调查发现，即使是发达地区珠三角、长三角，本地农民工如果不是从事高收入的城市白领职业，也难以支撑中心城区的住房及生活成本，而是选择进入郊区房价较低、生活成本较低的区县。他们的地位和心理优势建立在外地农民工身上。相对于外地农民工，东部发达地区农村出身的农民工就业更为体面、更为充分和稳定，大多数参加了城镇社保、融入城镇程度高，其身份认同已经转变为“新市民”，农民的户籍身份的主要意义是占有农村集体分配的各类权利。

 

农民工的主要利益诉求与政策变革

 

农民工长期从事中低端的二三产业，具有很强的流动性，形成了和传统农民、城市居民不一样的利益诉求。农民工的诉求主要是经济性、社会性的而不是政治性的，主要诉求是国家赋予平等的非农就业机会及获得城镇公共服务的权利，另外作为弱势群体的农民工还要求独特的保护性政策。为回应农民工的利益诉求，国家也在不断调整政策，促使农民工成为平等的经济社会主体，农民工感受到公平感、获得感。这使得中国人口大规模流动的同时，政治社会保持长期稳定，构成了中国国家治理经验的重要部分。流动农民工的利益诉求可分为以下三个方面。

 

（一）获得非农就业权利并保障工资权益

 

和城市居民获得同样平等的就业权利是农民工最大的诉求。计划经济体制下的传统城乡二元体制限制劳动力流动，在就业机会短缺的背景下，地方政府为保障本地户籍居民的就业机会，不得不限制外来人口流入。随着经济快速发展，就业机会供给不断扩大，国家逐渐破除不合理的劳动力流动限制，劳动力配置制度从计划走向市场。

 

当前我国已经形成了统一的劳动力市场，户籍身份对个体职业与收入影响很弱，农民工的公平感大大增加。近年来，在沿海制造业发达的地区，由于出现了劳动力短缺的情况，私营企业主、地方政府对待外来农民工的态度发生了很大的改变。为了留住外来农民工，发达地区企业主和地方政府报销来回交通费用，给留在本地过年的员工发放红包，农民工感受到更多的尊重、承认和支持。

 

在非农就业中，欠薪问题一直是农民工关注的焦点，容易引发农民工群体性维权事件。国家高度重视农民工工资保障问题。近年来，国家不断从制度上解决拖欠农民工工资问题。2016年1月，国务院发布《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，2019年12月，发布《保障农民工工资条例》。笔者近期在浙江金华婺城区调研，发现从中央到地方把农民工欠薪治理纳入了县域综合治理体系，正式的法治机制和非正式的调解机制结合起来，以低成本的方式解决企业拖欠农民工工资的问题。

 

（二）解决平等分享城镇公共服务的身份问题

 

新世纪之后，农民工开始从劳动力的转移向人的城镇化转变，国家开始关注农民工在城镇享受平等的公共服务的问题。这一问题最先由在城镇长期定居的精英农民工和中层农民工提出来。

 

国家改革的焦点是改变传统户籍制度，主要方向是放宽户籍准入，统一城乡户口登记政策，实行常住人口城镇化。2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布；同年，国家发改委发布《新型城镇化规划（2014—2020）》，提出“有序推进农业转移人口市民化”，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇公共服务问题。其中焦点是农民工随迁子女在流入地的教育机会均等化问题，矛盾主要在人口大规模流入的大城市和沿海发达地区。在城镇义务教育阶段学位资源紧缺的条件下，地方政府不得不优先保障本地户籍人口的需求，多余的学位（往往在城郊地区，被当地农民放弃的学位）才用以满足包括农民工在内的外来流动人口的需求。在资源绝对短缺的条件下，站在道德高地批评北京、上海等一线大城市没有一视同仁对待外来流动人口没有意义。

 

从调查来看，绝大多数外出农民工并没有把子女带到身边。截至2013年底，全国义务教育阶段的随迁子女一共是1277万人，占到义务教育学生总数的9.3%。2020年达到了1429.7万人，增长并不多。外出农民工把子女带在身边，会增加生活和教育费用，降低劳动收入，因此大多数农民工并没有教育机会均等化的权利诉求。其享受城镇教育公共服务的场所是在家乡县城，而这并没有制度性障碍。在中部地区调查发现，县域的学位分配政策是：只要进城务工农民在县城有合法的就业、缴纳社保、租房或购买商品房，子女就可以进入当地县城读书。在人口大县，农村中小学生大量涌入造成教育资源紧张，县城不得不制定更严格的教育资源配置办法。

 

（三）稳定农村土地制度，保障生计安全

 

在城镇社会，市民通过参与城镇养老、失业等社会保障体系获得生计安全，这是维护社会稳定的基本条件。以养老为例，国家建立了城镇职工基本养老保险体系，劳动者按照要求缴费15年以上，就可以享受退休保障。农民工则不同，他们大多数并未参与其中，仍然延续农民的社会保障方式，主要诉求是稳定农业农村相关政策，核心是稳定农村土地权利。

 

《2015年度人力资源与社会保障事业发展统计公报》显示，年末参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5589万，占当年农民工总规模（27747万）的20.1%。截至2020年6月底，全国有6375万农民工参加城镇职工养老保险，占当年农民工总规模（28560万）的22.3%，其中东部沿海发达地区的参保比例很高。在中西部地区，调查发现虽然长远来看参与城镇职工养老保障的好处很多，地方政府也积极推动农民工参加城镇职工养老保险，但农民工仍然缺乏意愿。他们的经济收入不高、就业不稳定，更希望获得现金收入应对当下日益增长的支出，并不预期通过城镇社保体系获得生计安全。2021年，中部一个普通县城的城镇职工养老金年缴费标准超过了1万元，这对于农民工来说过高了。农民工的就业并不稳定，他们更愿意参与更为灵活的、缴费更低的城乡居民养老保障体系，建筑业的中老年农民工最为明显。

 

农民工把生计安全寄托于农村。作为集体经济组织成员，农民工依法享有集体土地权利。目前农村土地承包和宅基地管理相关法律和政策保障这一权利，并不因人口流动迁移、进城落户而改变，使得农民工不惧怕失业后的生计安全问题，也不担心基本的养老保障。农村户籍对于农民工生计安全具有实质性意义，而城市户籍则不然。城市户籍是通过一定的经济条件如稳定就业就可以获得的，也可以退出，然而农村户籍是独特的，退出后就再没有了。

 

当代农民工面临的独特问题

 

总体上，改革开放以来，我国围绕农民工形成了比较成熟的法律和政策体系，解决了快速发展条件下农民工有序融入城镇的问题。当前农民工所面临的问题，既有全球进入动荡变革期，农民工面临的大规模失业风险加剧问题，又有地方性的政策执行问题。

 

（一）新生代农民工陷入过快城镇化带来的“透支”困境

 

过去10多年，中西部的县域城镇化率上升得特别快。在调研的中部地区典型县城，最近十年各地县域城镇化率每年增长1个百分点以上。在人口大县，因农民工涌入县城购房，房地产开发十分繁荣，县城平均房价在3000~5000元/平方米，一套100平方米左右的商品房至少要花费农民工家庭7~10年的务工收入。

 

进城加速和地方政府积极的城镇化政策有关。为了把商品房卖出去，政府设法把县域优质学位和商品房绑定，形成了典型的“教育新城”开发模式，本质是希望进城购房农民工支付新城开发成本。农民工进城购房，一般需要银行提供抵押贷款，数量从十多万元到三五十万元。和进城购房同时发生的新生代农民工购车，农民工又要负债数万元到十多万元。债务的不断增加成为近十多年来新生代农民工区别于老一代农民工最重要的特征之一。

 

在负债透支困境下，县城生活的新生代农民工的生计更加脆弱了。或者说，他们小康的经济基础并不牢靠，这是历史上不曾面临的新问题。在2008年，失业的农民工心理不慌，而2020年新冠疫情背景下，失业的农民工是很慌张和焦虑的，他们负债几十万元，已经回不到原来的生活方式，已然无处可退。他们对周期性的经济危机带来的失业愈发敏感，造成他们的社会安全感、公平感降低。

 

（二）老一代农民工的劳动权利遭遇新型的制度排斥

 

2022年初，全国多地发布建筑业超龄农民工“清退令”。在政府看来，“清退令”初衷是好的，即保护超龄农民工的安全。问题在于，以风险最小化为初衷的“超龄”农民工“清退令”遵循的是官僚主义逻辑，而不是民生保障的逻辑，不仅影响建筑业劳动力供给，而且侵害了老年农民工的劳动权利。《调查报告》显示，50岁以上农民工所占比重为26.4%，主要从事建筑业。建筑业农民工中，即使60岁以上的老年农民工只占10%，也超过500万人。由于建筑业难以补充年轻农民工，这一规模未来还会进一步增加。他们有劳动能力，有务工诉求，一直活跃在建筑工地上，被强制清退降低了农民家庭收入，也对农民工积蓄养老资金不利。

 

劳动力市场中弱势的老年农民工的劳动权利保护问题，背后是国家不再容许农民工大量从事非正规就业的事实。在城镇正规就业市场，普通劳动者超过60岁（女性超过55岁）即视为“超龄”，按规定要“退休”。然而，建筑业农民工（相对于建筑业的少数管理者）是典型的非正规就业群体，在农民工的概念里，只要身体条件允许，就不存在“超龄”退休问题。农民工年老了，他们还有意愿劳动，他们最需要的是劳动权利和劳动便利。一个公正的政府不应当在他们年老时用行政强制的方式“清退”他们，而是应当在工伤保险、安全培训、安全监管、欠薪治理等方面给予更多、更人性化的支持。这不仅有利于实现社会的公平正义，而且有利于在风险防范与劳动权益保障之间保持平衡。

 

（三）“三农”政策的城镇化思维损害农民工的村庄退路

 

从宏观上来讲，城镇化是不可逆的。而从单个农民工的角度，城镇化是可逆的，需要国家设计可逆城镇化的制度安排。从目前总体的制度安排来看，我国城镇化道路是可进可退的，然而从实践来看，农民工可进可退的城镇化道路可能被人为阻断，造成严重的社会稳定问题。

 

最为典型的例子是2020年山东省的合村并居，本质上是行政推动的“农民上楼”运动。从长期调查来看，农民上楼运动的效果并不是振兴农村、富裕农民，而是劣质城镇化。尽管农民家庭日益依赖非农收入，然而农业农村对于他们依然是很重要的。在农民家庭分工中，年轻劳动力外出务工，而老年劳动力则主要从事农业，他们需要与其收入、就业方式匹配的居住方式。当下中国发展进入高风险时期，新冠疫情叠加全球动荡正在持续造成大规模农民工失业。在快速城镇化背景下，农民工面对失业变得日益脆弱，如果此时返乡的退路又被中断，政府很难有能力兜底，那么千万失业又失地的农民一定会成为政治动荡的社会基础，这是中国现代化之殇。

 

与合村并居政策一样，还有一些限制性的农村政策，使得农户面临和上楼同样的困境。比如，在过去几年一些地区的易地扶贫搬迁政策执行过程中，政府简单地认为把贫困户搬入城镇就能解决贫困问题，实际上带来了贫困人口的空间平移，给贫困人口带来更严重的生计问题。当前农民工成功融入城镇的主要制约是农民工的就业层次，宏观上又和我国产业结构相关，和农民集中居住的程度和方式无关，需要国家和地方政府遏制激进城镇化的冲动。

 

作者：夏柱智；来源： 文化纵横